欧洲的复兴
我们现在都知道，这场战争中没有一条出路可以回到自由放任的社会秩序，战争本身造就一场无声的革命，铺平了通向新型的按计划建立秩序的道路。
——卡尔·曼海姆
普遍的观点认为，为了完成重建任务，应当采用不同的资本主义方式。
——约瑟夫·熊彼特
我们回到英国，许多人对它很失望……无人能够在一夜之间将它变成我们想要的英国。
——温妮·怀特豪斯夫人（保罗·爱迪生《战争现已结束》）
要想补救，就要打破恶性循环，使欧洲人恢复对自己国家、对整个欧洲经济前途的信心。
——乔治·C·马歇尔
欧洲遭灾，其规模之大，反倒提供了许多新的机会。战争改变了一切。几乎在所有的地方，想回到1939年前事物的方式，那是无稽之谈。年轻人和激进派自然持这种观点，老一辈睿智的观察者们显然也看到了这一点。夏尔·戴高乐出生在法国北部一个保守的天主教资产阶级家庭，法国解放时他已经54岁，看问题异常精确：“在大灾变中，承载着失败的重压，人们思想上就产生了巨大的变化。很多人将1940年的灾难看成是统治阶级及其制度在每一个领域都失败了。”
但是无论在法国还是在别的地方，问题并非从1940年才开始。每一个地方的反法西斯抵抗者都看到，自己不光是在向战时的占领者及其当地代理人战斗，而且也在向整个政治与社会制度作战，他们对祖国经受的灾难负有直接责任。正是这些政界人士、银行家、商人和士兵在两次世界大战之间将自己的祖国拖入了灾难，他们背叛了第一次世界大战的牺牲者，夯实了第二次世界大战的基础。英国有一本小册子痛斥保守党在1940年之前鼓吹绥靖政策的行径，责备这些人是“有罪之人”。为战后变革而设计的战时计划就将这些人和他们的制度当作批评目标。
因此，每一个地方的抵抗运动都明显带着革命性质。这一点天生符合逻辑。否定一个产生了法西斯主义的社会，使人自然“梦想革命会从擦干净的地方开始”（伊泰罗·卡尔维诺语）。正如我们所见，在欧洲许多地方，这块记事板的确已经擦干净了。但即便在西欧，也普遍地期待戏剧性的、迅速的社会转型：说到底，究竟是谁在阻碍道路？
从战时的抵抗运动战士们来看，战后政治会是他们战时斗争的延续，很自然地投射和扩展他们的秘密存在。很多在战时投身于地下抵抗运动的青年男女不知有其他公共生活的形式：在1924年以后的意大利，在30年代初开始的德国、奥地利和东欧大多数国家，在1940年以后欧洲大陆上被占领的每一个地方，不知有正常的政治。各种政党都遭禁止，选举制度受到严格控制或被废除。要想反对威权，鼓吹社会变革甚至政治改革，就意味着违法。
对于这一代人而言，政治就是同抵抗有关——抵抗威权，抵抗社会或经济结构状态，抵抗过去。法国抵抗运动的活跃分子、战后成为一家著名杂志主编的作家克劳德·波尔岱在他的回忆录《不确定的历险》里准确地描绘了这种心态。他写道：“抵抗运动将我们所有的人都变成了‘战斗者’，具备这个词所含的每一种意义，同人斗，也同社会制度斗。”从抵抗法西斯主义，到抵抗战后试图倒退回30年代的错误，看来只是跨出了很自然的一步。从中产生了很奇怪的乐观主义情绪，许多观察者在刚刚解放时就做出了断言。尽管到处陷入贫困——的确也是由于贫困——肯定会出现新的、更好的事物。1945年11月，意大利《社会》周刊的编辑们写道：‘我们谁也认不出自己的过去，似乎觉得它无法理解’……我们今天的生活受到一种麻木不仁意识的控制，凭直觉去寻求方向。事实使我们无能为力。”
希特勒失败后，激进变革的主要障碍不是反动分子或法西斯分子，因为他们命中注定要同独裁者一起被清除，而是合法的流亡政府，它们多数在伦敦坐观战争，谋划回归。它们认为自己同国内的抵抗组织之间的关系不是同盟者的关系，而是一个麻烦问题：需要将这些粗心的年轻人解除武装，让他们回到平民生活，将公共事务交到充分清除了合作者与叛国者的政治阶级手里。若不这样做，就意味着无政府状态——或者被盟军无限期地占领。
战时的各种抵抗组织在1944年至1945年组织起各种政治派别，它们对流亡政府的回归持怀疑态度。在它们看来，政客们、官员们、大臣们逃离了被占领的祖国，他们负有双重责任：战前的错误和战时的逃跑。在法国和挪威，1930年选出的议员被他们自己在1940年的行为证明是不合格的。在比利时和荷兰，议员们在那复杂的5年里不在场，回归的政府无法理解国内的苦难和在纳粹占领下公众情绪发生的变化。在中欧和东欧，除了捷克斯洛伐克是一个重要的例外，其余国家先前的政府都由于苏联红军的到达而变得无足轻重了（而它们有时却迟钝到感觉不到这一点）。
回归的各国政府都很愿意在政策问题上妥协——尤其在社会改革和经济改革方面，这在下文再谈及。但是它们坚持的是戴高乐等人主张的“有序的转型”。由于这也是东欧和西欧的同盟国占领军的选择，所以抵抗运动的幻想不久就破灭了。在东欧（除南斯拉夫以外），由苏联人决定战后政府的组建，一切行动都听苏联人的指挥。在西欧，过渡政府掌权后就举行了新的大选。在任何情况下，抵抗运动组织都被劝说并最后被迫交出武器，解散组织。
回顾往事，值得注意的是，对这种制度复辟的现状几乎没有任何抵制。在波兰和苏联的一些西部地区，游击队武装组织又生存了几年，但它们都是民族主义的和反共产主义的特别组织。在挪威、比利时、法国和意大利，抵抗运动组织都和平地融入了战后的政治党派和联盟，没有出现公开的抗议。在比利时，1944年11月，命令战时抵抗组织在两个星期内交出武器。这引起了11月25日在布鲁塞尔的大规模抗议集会，警察开了枪，伤及45人。但是这类事件并不多见。 [1] 更为典型的是，20万名法国抵抗运动战士成功地合并进了正规军，他们的组织“法兰西国内武装力量”未表达任何抗议便解散了。
苏联人从战略角度考虑，竭力支持解散抵抗运动组织，赞成在西欧（并且名义上也在东欧）恢复议会政府。法国的莫里斯·多列士和意大利的帕米罗·陶里亚蒂等共产党领袖在使他们的（有时是茫然失措的）追随者们走向和平合作方面发挥了主要作用。但是许多人愿意相信，抵抗运动的能量和雄心到现在应该纳入民族复兴的政治目的了。
有时候，在抵抗运动中建立起来的联系还继续存在着——例如，荷兰社会在结束了几百年来天主教与新教的教派分裂后，在战时又开始了个人之间的联系。然而在战后成立“抵抗运动党”的计划却到处都失败了。它在意大利最接近成功，1945年6月，费鲁乔·帕利当上总理，他保证过，他的“行动党”会追随抵抗运动的精神和目标。然而帕利不是政客，当他在6个月后下台时，政权就明确无疑地落到了传统党派的手中。法国的戴高乐是一位比较出色的政治策略家，但是他也（在帕利下台后1个月）放弃了职位，不想将他在战时的雄心纳入议会的日常事务——因此无意在重建法兰西共和国的延续性中追求自己个人的成功。
大多数欧洲人在战争刚结束时，不想受一个新的、抵抗者兄弟团体的统治，却发现自己受到左翼和以中左翼政客们的联合统治，这是他们在30年代的“人民阵线”中已经熟悉了的。这一点很有意思。在那几年里，战前的政党唯有在战时建立了反法西斯信誉的，或者，在苏联占领的东欧，唯有（至少暂时）能符合新政权对这种信誉的要求——才能继续正常运作。在实际情况中，这意味着就是共产党人、社会主义者和一小批自由派或激进派团体。这些政党和团体同新崛起的基督教民主党一起，组成了战后最初几年里的参政党派，它们带来了“人民阵线”时代的许多政策和人员。
现有的各左翼政党因其在战时从事抵抗运动而斩获颇丰：尤其在法国，共产党将其战时所得（有时颇为夸张）转为政治资本，而且使冷漠的观察家们甚至也相信他们独特的道德立场——正如1944年12月詹妮特·弗莱纳所形容的，他们是“抵抗运动的杰出英雄”。所以战后欧洲各国政府的改革计划应和并且重复了20世纪30年代的未竟事业，也就并无特别令人奇怪之处了。
有经验的政党政客在1945年之后毫不费力地排挤了战时的积极分子，这是因为后者虽然共同反对法西斯，也都有普遍的改革愿望，但是抵抗组织及其继承人在具体问题上的目标相当模糊。意大利的“行动党”意图废除君主制度，使大型资本和工业国有化，改革农业。法兰西民族抵抗委员会的“行动纲领”中，虽然没有国王可供打倒，但其勃勃雄心同样没有精确地落到实处。抵抗组织一向太专注于战斗，或者只为了生存，所以对战后的立法都未做过详细的计划。
但是，抵抗者们显得软弱无能，首先是因为缺乏经验。在众多地下组织中，只有共产党具备实际政治知识，而且除了在法国，其他地方的地下组织都还不够成熟。但是共产党特别不愿意被具体计划的内容束缚手脚，因为那些具体内容可能造成同未来战略上的同盟者分道扬镳。于是，抵抗组织除了宏观内容的意向和泛泛的一般问题之外，对于战后制订的计划并未留下多大意见——即便如此，正如弗朗索瓦·莫里亚克于1944年8月指出的，是“匆匆忙忙地写出了异想天开的计划”，尽管他在其他方面还都抱着同情态度。
然而，在一件事情上，各方都达成了一致——无论抵抗者还是政客都一样：“要制订计划”。两次世界大战之间的灾难——1918年之后失去的机会；1929年股市崩溃后紧接着的大萧条；失业造成的浪费；自由放任的资本主义造成的不平等、不公正、低效率，导致许多人倾向于极权主义；傲慢的统治阶级精英无耻的冷漠；一个不成熟的政治阶级的无能——一切看起来都像是完全无法将社会组织得更好。如果要实行民主，如果想恢复它的魅力，那么就必须制订计划。
有时候，有人会提出，这种对制订计划的信念（它像是欧洲战后的一种政治宗教）来自苏联的榜样：计划经济明显地避免了资本主义欧洲的痼疾，挺住了纳粹的进攻，赢得了第二次世界大战，这完全是靠了一系列具体的五年计划。这种观点完全是错误的。在战后的西欧和中欧，只有共产党人相信苏联式的计划（但他们对此所知甚少），他们甚至不懂这类计划如何才能用于他们当地的环境。苏联人沉溺于数字目标、生产配额和中央指令，除了少数在当时的西欧鼓吹计划的人之外，其余的人对这一切都十分陌生。这些鼓吹者们——而且他们也是各式各样的——依靠的是一套完全不同的信息来源。
计划与制订计划的时髦流行，早在1945年以前就开始了。两次世界大战之间的整个大萧条时期，从匈牙利到大不列颠，支持各种计划经济的呼声就已纷纷出现。所提出的某些思想（尤其在奥地利、在英国的费边社成员中间）来自较早的社会主义传统，但是更多的思想源自1914年前的自由派改良主义。这种思想认为，19世纪的“照管”型国家已经过时，因为它的注意范围仅限于国家安全与维持治安。即使只为了深谋远虑地防止政治动乱，国家也有必要介入经济事务，调整不平衡现象，消除无效率现象，校正市场经济的不平等和不公正。
1914年前，这类改良主义的计划主要强调限制累进税，保护劳工，有时还包括数目有限地垄断自然资源的国家所有制。但是随着国际经济的崩溃和战争的逼近，对制订计划的要求显得愈加迫切，而且显得雄心勃勃。法国和德国的年轻的工程师、经济学家和公务员中间广泛流传各种关于国家计划的建议方案，主张国家应该积极介入对经济领域的支持、阻止、援助，如果有必要，就监管主要的经济部门。
在两次大战之间的大多数时间里，想要成为计划者的人及其支持者们苦恼地徘徊在政治边缘。老一辈的政客们对他们的呼吁装聋作哑：保守的右派和中间派的许多人仍然认为，国家对经济的干预是令人厌恶的；而社会主义左派则普遍认为，只有革命后的社会才能合理地计划它的经济事务。只有到那种时候，资本主义才会自食恶果，最终由于自身的矛盾而崩溃。双方都认为，那种以为有谁可以“计划”资本主义经济的想法纯属荒唐。计划经济的鼓吹者们受到挫折，于是常常被极右派和极权政党所吸引，并且明显地发现与这些政党的道路更合拍。
所以并非出于偶然，奥斯瓦尔德·莫斯莱同英国工党的一些成员在苦于无法应对大萧条时，转向了法西斯主义。比利时的汉德立克·德·曼也无法说服他的社会主义同事们相信他的“计划”的可行性，就开始制订了更极权化的解决方案。在法国，社会党的一批最辉煌的年轻领袖对其政党未能富有想象力地应对经济危机而深感失望，遂分离出去组织新的派别。这类人中间有不少人最后成了法西斯主义者。
1940年以前，法国和英国的墨索里尼啦啦队员们钦羡地看着他通过国家领导的计划，并且对所有各个经济部门都建立了保护伞式的机制，成功地克服了意大利的经济缺点。希特勒“新秩序”的执行者艾尔伯特·斯皮尔的经济监管与调整计划在国外受到很多人佩服。1943年9月，斯皮尔同维希政府工业生产部长让·皮歇洛纳一起，根据两次世界大战之间“计划主义”的思想，制订了一套降低关税的制度，为后来几年里欧洲贸易关系和法德经济合作做了准确的预案。1933年，一批敏锐地提出制订政策新方向的年轻思想家和政治家成立了“青年欧洲”会社，其中有后来的比利时国务活动家、热衷于欧洲事务的保尔-昂利·斯帕克，他与全欧洲思想相同的同时代人（包括后来在战时成为在巴黎的纳粹主政者奥托·阿贝茨）就加强国家作用的观点交换了意见。
简言之，“制订计划”的历史十分复杂。许多鼓吹者最初获得公务员和工商企业领导者的经验，是在战时的占领政府里——在法国、比利时和捷克斯洛伐克，更不用说在德国和意大利了。英国未被占领，但是战争引发并培养了当时相当抽象的政府“计划”观念。实际上也正是因为战争，首先使英国的政府处于经济生活的中心。1940年5月的《紧急权力法》授权政府出于国家利益而监管任何人做任何事，控制任何财产，指令任何工厂完成它选定的任何一项国家目的。英国战后工党领袖克莱门特·艾德礼的传记作者肯尼思·哈利斯说：“国家计划和国家所有制在1945年至1951年那段时期，是工党实施社会主义原则的结果，在很大程度上是一个国家组织战时总动员的结果。”
法西斯主义与战争因此成了异端的、边际化的、往往争议很大的经济计划观念同战后主流经济政策之间的桥梁。然而这种妥协的传承很少冲击对制订计划的吁求——无论它同极右派还是极左派、同占领还是战争发生联系，计划却十分明显地与两次大战之间名声不佳的政治没有联系，这一观点得到了普遍赞同。计划真正涉及的是对国家的信任问题。在许多国家里，它反映出一种基础深厚的意识由于战争的经历而进一步强化，认为在缺乏任何一种调整与分配的机构时，只有国家处于个人需求与经济匮乏之间。但是，当时提出国家干预的那种热心主张，未能顾及绝望情绪和个人利益。1945年英国的戏剧性般混乱的大选中，工党击败了丘吉尔的保守党，工党领袖克莱门特·艾德礼的许诺非常符合同时代人的情绪：现在所需要的是“良好计划的、良好建设的城市、公园、运动场地、住房、学校、工厂、商店”。
人们极大地相信政府有能力（不仅仅是有责任）出于集体目的和目标，通过动员和指挥人民和资源，来解决一些大规模的问题。这种看待事物的方式，很明显地对社会主义者特别有吸引力；然而关于“一种良好计划的经济意味着一个更富裕、更公平、更有规则的社会”的思想有非常广泛的拥护者，其中包括当时在西欧各地崛起的基督教民主党派。英国历史学家A·J·P·泰勒在1945年11月对英国广播公司的听众们说：“在欧洲没人相信美国生活方式亦即私有企业；或者说，相信美国生活方式的是一群失败的人，他们的前途不会比1688年以后的英国激进分子们好到哪里去。”泰勒一向夸大其辞，而从长远来看，他想错了，（然而谁又不是呢？）如果他知道当时占领德国的美国当政者中有许多人都是“罗斯福新政支持者”（New Dealers），热心主张计划经济，他可能会觉得惊奇。但在当时，他在很大程度上是对的。
什么是“计划”？这个词是误导的。主张计划的人都相信在社会事务和经济事务中强化的国家作用。除此以外就有很多不同的定义了，它们通常都是国家政治传统的产儿。在英国，事实上很少发生过“计划”，而真正的问题在于通过国家所有制作为其本身的目标来实行“控制”——控制工业、社会服务与经济服务。因此，国有化（主要是矿藏、铁路、商品运输和公用事业）和对医疗服务的规定是1945年之后工党纲领的核心。简言之，经济的“统制高地”被接管了。但是仅此而已。
在意大利，法西斯主义留下的制度——它造成大部分经济领域处于国家监管之下——在战后大多未被触动。变化的只是政党的政治色彩，它们控制公司和国有机构，以权力为基础，从工业、金融业中获益。在联邦德国，1948年后的经济大部分保留在私人手中，但是在工厂管理、劳资关系、雇用和分配条件等方面都有详尽的、共同协定的细则。在荷兰，中央政府的计划对于使用私有企业做出了各式各样预先规定的法令。
以政府开支或公共服务部门雇员人数来衡量，大多数西欧国家的公共部门发展得很迅速。但只有在法国，国家计划的理论热情才真正转化为实际事物。像英国一样，战后法国政府推行国有化：航空运输、银行、32家保险公司、公用事业、矿产、军火工业、飞机制造业、巨型的雷诺汽车集团公司（其收归国有，是对其所有者曾在战时为德国发动战争出力的惩罚）。法国总体生产能力的1/5在1946年5月属国家所有。
与此同时，在1945年12月4日，让·莫奈向戴高乐总统提交了他的《工业设施现代化计划》。一个月后，成立了以莫奈为首的“计划总署”。在随后的几个月里，莫奈为各门工业（采矿、电力、运输、建筑材料、钢铁与农业机械，后来又增加了石油、化工、化肥、船运、合成纤维）设立了“现代化委员会”，这些委员会又递交了各种建议和部门计划。仅在其创办后的一年，到1947年1月，“计划总署”的第一份国家计划就由法国内阁毫无争议地批准了。
莫奈的计划是独一无二的。这是一位非凡之人的作品。 [2] 但这首先要归因于一种政治文化，即早已形成的主张用政府法令来实行极权式决策和建立共识的倾向。在这种政治文化的支持下，法国成为第一个全心全意地将经济增长和现代化当作公共政策的西方国家。“计划”在很大程度上依靠的设想是法国获得德国的原材料和市场，因此它的成功故事成为战后10年法国阐释其同德国和欧洲其他国家之间关系时的一个组成部分。这是一个充满了许多虚假起点、限制和挫折的故事。
第一个“莫奈计划”在很大程度上是一项针对法国战后危机的应急措施。到后来它才扩展内容，以适应“马歇尔计划”的条款。但是从一开始起，它就显示了战后法国经济战略的基本框架。法国的计划从未超出“指标式”：它向来只设定目标，却不制定生产配额。在这一方面，它同苏联的计划大不一样，后者的本质特点（也是主要缺陷）是坚持按部门、按商品来武断地、严格地规定产量数字。“莫奈计划”只限于向政府提供战略和平衡手段，以便积极地培养某些经批准的目标。在当时，这是一种特别具有原创性的做法。
捷克斯洛伐克的“中央计划委员会”成立于1946年6月，贝内斯总统用它来指导和协调大规模公共部门的国有化，它的某些特征和目标同莫奈很相像。在1948年2月布拉格共产党执政之前的一年里，交通运输部门的93%雇员和工业部门的78%雇员早已为国家工作。银行、矿产、保险公司、主要的公用事业、钢铁厂和化工厂、食品加工业，以及所有的大型企业，都已经被政府接管：2119家企业的总产量占全国制造业总产量的75%左右。
因此，捷克斯洛伐克的国有化与国家经济计划开始顺利地推动了共产党接管，并且表现出这是大多数选民真正的政策选择——1949年2月，在共产党执政仅一年后，“计划委员会”经过调整，改名为“国家计划办公室”，职权范围有了很大的不同。在东欧其他国家里，大规模的国有化（例如1946年1月波兰《国有化法》批准的）是由共产党占主导地位的联合政府推行的。但在这一方面，也有共产党执政前的根源：早在1936年，战前波兰共和国极权政府就在由中央指导制订计划的早期制度下，提出一项“四年投资计划”。
欧洲大陆战后制订计划的主要目的是公共投资。在当时，资本严重短缺，每一个部门都需要巨大的投资，政府计划面临着艰难的抉择：国家的有限资源投放到哪里？谁来花钱？在东欧，重点不可避免地放在基础设施的开销上——公路、铁路、工厂、公用事业。但这样一来，留给食品与住房方面就非常少了，而留给医药、教育和其他公共服务方面的就更少；留给非关键性的消费品的则是零。这种经费支出的格局本身不会讨任何选民喜欢，尤其是在那些早已长期遭受物质被剥夺的国家里，所以毫不奇怪，在可怕的短缺条件下，这种计划或迟或早几乎总是伴随着极权统治和警察国家。
但西欧的情况也差不多。正如我们将要看到的，英国人不得不把“节衣缩食”的那些年看作经济复兴的代价。法国和意大利几乎没有长时间的私人资本市场，一切主要的投资都由公共资金投入——第一个“莫奈计划”偏向于将资本投向主要的一些工业产业，牺牲国内消费、住房和公共服务，其原因就在此。这样做的政治后果是可以预见的：到1947年，法国像意大利一样，受到罢工、暴力游行、越来越多的人支持共产党及其工会的威胁。刻意忽略消费品生产部门，将稀缺的国民生产资源投入少数重要的工业生产部门，这些都具有长远的经济意义，然而这是一种风险很大的策略。
计划经济理论直接产生于20世纪30年代的教训——战后经济复苏的成功策略应该防止回到经济停滞、萧条、贸易保护主义，而且首要的问题是防止失业。创建现代欧洲福利国家就是基于这些考虑。根据40年代的传统智慧，第二次世界大战爆发前10年的政治两极分化直接产生于经济萧条及其社会代价。法西斯主义和共产主义都因社会普遍绝望、贫富差异巨大而兴旺起来。若要恢复民主制度，就必须解决“人民的状况”问题。用一百年前托马斯·卡莱尔的话来说，“如果某件事没有完成，那么终有一天它会自行完成，而且行事方式让谁都不愉快。”
但是，“福利国家”——社会计划——不止是一种预防政治动乱的措施。今天，我们对种族、优生学和“退化”等概念感到不安，却因此忽视了它们在20世纪上半叶的欧洲大众思想中曾扮演过重要的角色。严肃地对待这些事情的人不止是纳粹分子。到1945年，欧洲两代医生、人类学家、公共卫生官员和政治评论家都投入了广泛的争论，他们辩论关于“人种健康”、人口增长、环境与职业福利、公共政策，希望这些问题能够得到改进和保障。有一种普遍的共识，认为公民的身体状况和道德状况是一个共同利益的问题，所以也是国家职责的一个组成部分。
其结果是，1945年以前就已广泛传播各种不成熟的福利预案，尽管它们的水平和范围都相当不同。德国是典型的最先进的国家，它早已于1883年至1889年间在俾斯麦领导下，将退休金和事故保险、医疗保险计划制度化了。但是其他国家在第一次世界大战前后也开始做到了。在20世纪的第一个10年里，英国的阿斯奎斯领导的自由党政府就引进了初步的国民保险和退休金制度；在第一次世界大战刚结束时，英国（1919年）和法国（1920年）就立即设立了卫生部。
强制性的失业保障首先于1911年在英国实行，并且在意大利（1919年）、奥地利（1920年）、爱尔兰（1923年）、波兰（1924年）、保加利亚（1925年）、德国和南斯拉夫（1927年）、挪威（1938年）形成制度。罗马尼亚和匈牙利的意外事故保险和疾病保险计划早在第一次世界大战前就生效了，东欧所有的国家在两次世界大战之间都建立了国民退休金制度。在增加生育率——1918年后，在战争中严重损失人口的国家特别关心的问题——的计划中，家庭津贴成为关键因素，这一制度最先在比利时（1930年）推行，随后是法国（1932年）、匈牙利和荷兰（第二次世界大战爆发前夕）。
但是这些办法（甚至包括纳粹的办法）都不代表全面的福利制度。它们都是逐步积累的专项改革，每一项措施都只涉及一个具体的社会问题，或是对先前制订的计划中显示的缺点做改进。例如，英国推行的各式各样的退休金制度和医疗保险制度，其福利程度极其有限，而且只适用于在工作的人（不包括妻子们和需要赡养的其他家庭成员）。两次大战之间英国失业救济者的资格取决于一种“财力测试”（Means Test）。这种测试根据19世纪的“贫民救济法”原则中的“最低资格”条件，要求申请公共援助的人证明他真实的赤贫状况，以符合资格。没有哪个地方认可国家有责任保证向所有的公民提供一整套服务，无论他们是男是女，就业或无业，年老或年幼。
正是战争改变了这一切。正如第一次世界大战本身促成了立法与社会规定（哪怕只是在战争年代过后解决寡妇、孤儿、残疾人、失业者问题）一样，第二次世界大战也改变了现代国家的职责和民众对它的期望。这种变化在英国最明显，梅纳德·凯恩斯正确地预见了战后“渴望社会的和个人的保障”。但在每一个地方，（用历史学家迈克尔·霍华德的话来说）“战争与福利牵手并行”。在一部分国家里，关于营养与医疗的规定在战争期间确实得到了改进：动员男男女女投入战争总动员，意味着更多地发现他们的状况，并且尽一切必要手段来保证他们提高生产力。
1945年以后的福利国家之间的情况相当不同，这取决于它们能提供多少资源，以及获得资金的途径。但是可以指出它们的某些共同点。关于社会服务的规定涉及教育、住房、医疗，以及城市娱乐地点、国家补贴的公共交通、改革对艺术与文化的资助制度，还有国家介入的各种直接利益。社会保险主要是由国家提供保险——针对疾病、失业、意外事故和老年的保险。战后每一个欧洲国家都提供或资助这些保险，有的国家做得比较好一些。
这些计划在涉及如何支付新的公共经费方面存在着重要差别。有些国家通过收税来提供免费的或高补贴的照顾和服务——这就是英国选择的制度，它反映出当时对国家垄断方式的选择。另外一些国家根据社会共同决定的资格标准向公民发放现金福利，让受益者自己选择购买服务。在法国和一些较小的国家里，希望公民们支付某些种类的医疗经费前期款，然后向国家领回他们付出的大部分钱。
这些差别反映了国家财政与会计的不同制度，但是它们对于基本的策略选择是有意义的。从孤立的角度看，社会保险无论有多慷慨，在原则上都不是政治上的激进做法——我们可以看到，甚至连最保守的政府也都比较早地采纳了这种制度。然而全面福利制度本质上就是再分配制度。它们的普遍特点和运作的规模都要求将资源——通常是通过税收获得的——从特权阶级转到生活贫困的阶级。因此福利国家本身就担负了一种激进的责任，而欧洲福利国家在1945年以后的不同情形，所反映的不仅是制度性的计划，而且也是政治性的考虑。
例如在东欧，1948年以后的共产党政权从总体上一般并不赞同普遍福利制度——它们不需要这么做，因为它们可以凭权力任意重新分配资源，而不用为公共服务花费稀缺的国有资金。例如，农民由于政治原因而经常被排除在社会保险和退休金安排之外。在西欧，只有6个国家——比利时、意大利、挪威、奥地利、德意志联邦共和国、英国——在1945年以后采用强制性的、普遍的失业保险。对志愿者计划的补贴在荷兰维持到1949年，在法国维持到1967年，在瑞士一直坚持到20世纪70年代中期。在欧洲的天主教国家，建立已久的地方和团体的失业保障可能超过了普遍实行的保险制度的发展，因为对保险制度的需求已经降低了。在两次大战之间失业问题特别严重的国家——英国或比利时——里，福利开支的一部分是为了维护完全就业或接近完全就业。在就业问题并不严重的地方——例如法国和意大利——福利开支反映出完全不同的对优先性项目如何平衡的考虑。
虽说瑞典和挪威（而不是丹麦）在社会服务方面率先做到了比较广的福利涵盖面，联邦德国也保留了从先前的政权继承来的福利制度（包括纳粹时代鼓励高生育率的计划），但是只有英国才付出了最雄心勃勃的努力，从一开始起就建设一个真正的“福利国家”。这一点，部分地反映了英国工党的独特立场，直接地促成了工党在1945年7月大选中获胜，而且与大多数欧洲国家的政府不一样，能使它的整个竞选纲领成为立法内容，而不受联合执政伙伴的限制。不过，它也出自相当明显的英国改良主义的传统。
战后英国制订社会法规的基础是一份相当出色的报道，其作者是威廉·贝弗利奇爵士，出版于1942年11月，并且立即成为畅销书。贝弗利奇生于1879年，父亲是英国派驻印度的帝国法官。他具有英国爱德华王朝自由党改良派的那种敏感与雄心。他的报告一度成为对英国社会在1939年以前的社会不公正现象的控诉，并且成为战争一旦结束后的彻底改革政策的模板。即使是保守党也不敢反对该报告中的核心建议，因此它变成了战后工党纲领中那些最受欢迎、最经得起时间考验的内容的道德基础。
贝弗利奇就战后福利法规提出了4条设想，这4条为下一代人考虑的设想后来都成为英国政策的组成部分：应当有一种全国性的医疗服务，一份足够的国家养老金，一份家庭补贴，以及尽量做到充分就业。最后一条本身是一种福利法规，但它支撑着其他一切，因为他确认在正常情况下，战后的每一个健康的成年人应该有一份领薪水的正式工作。根据这条设想，可以为失业保险、养老金、家庭补贴、医疗保险以及其他各种服务制订慷慨的法规，因为这些附丽的支付是依靠征收所得税，而且随着总体就业人数的扩大，可以使税收不断增加。
实际内容意义重大。它第一次将没有个人医疗保险的无职业妇女也包括在内了。造成屈辱地位和社会依赖的旧的“贫民救济法/财产测试”被废除了——福利国家的公民很少有（根据推测的）时候会需要公共援助，而现在他们根据权利就有资格享受。医疗和牙医服务是免费提供的，普遍实行养老金制度，采用了家庭津贴制度（从第二个孩子起，每星期补贴5-25英镑）。为这些制度立法的议会主要法案于1946年11月得到国王同意，“国家医疗卫生服务法案”（即福利制度的核心部分）于1948年7月5日写进了法律。
英国的“福利国家”既完成了早先的一轮改革（根源于19世纪中期的“工厂法案”），又是一次真正彻底改革的开始。乔治·奥威尔的《通向威根码头之路》（1937年）中描写的英国，同20年后保守党首相哈罗德·麦克米伦在回答诘问者时说的那句出名的话（“你们从来没有像现在这么好过”）之间作对比，可谓是对“全国医疗卫生服务”和相伴随的对社会保险、维持收入、就业的规定献上了颂辞。今天回顾战后最初的一批改革者们的错误判断，要想贬低甚至否定他们的成就，那是太容易了。几年之后，“全国医疗卫生服务”的许多普适性的规定证明了其开支难以维持；在这些年里，提供的服务的质量未能保持；随着时间推移，事情变得很明显，某些根本性的关于保险的计算和假设，包括对永久性充分就业的乐观预测，都是目光短浅的，甚至更糟。但是在战后的英国长大的任何人（例如笔者）完全有理由感激这个福利国家。
全欧洲大陆战后一代人的情况也是如此，尽管除英国以外没有一个地方始终将全面的社会保险覆盖到如此慷慨的规模。由于实行了福利国家政策，欧洲人吃得更多而且（大多数人）吃得更好，活得更长久、更健康，住房和衣服也比以前任何时候都好。最重要的是他们比以前有了保障。当大多数欧洲人被问起他们对自己享受的公共服务的看法时，他们差不多总是首先谈到国家在战后向他们提供的保险与养老金规定的安全性，这并非偶然。即使在瑞士这个福利标准处于欧洲最低的国家，1948年12月的“联邦老年与幸存者保障法案”也被许多公民认为是他们国家的最优秀政绩之一。
福利国家的代价并不低。对于那些尚未从30年代经济萧条和战争摧毁中恢复过来的国家，它们的代价更是非常可观。法国在1938年时用于社会服务的成本只占国内生产总值（GDP）的5%，在1949年时要承担8.2%，即增加了64%之多。在英国，1949年仅用于社会保障这一项（也就是说，不包括除社会保障以外的各种服务与设施的公共项目）就占到全部公共开支的将近17%，比起1938年严格控制国家金融时的水平来，增加了50%。即使在意大利这个穷得多的国家里，政府也努力避免社会保障的高成本，其方法是将服务与设施转给私人经济部门或工作单位，而政府在社会服务上的开销占国内生产总值比例从1938年的3.3%上升到1949年的5.2%。
欧洲人为何愿意在保险和其他长期福利项目上花这么多钱，何况当时的生活仍然十分艰难，物资仍然到处短缺？其首要原因恰恰是由于时世确实艰难，战后的福利制度对某些最低限度的公正或者公平是一种保障。这不是许多人在战时抵抗运动中梦想的精神革命或社会革命，但是它为摆脱战前几年里的绝望与玩世不恭态度而跨出了第一步。
其次，西欧的福利国家不会在政治上造成分裂。它们是总体意图上的社会再分配（有些人的愿望比其他人更强烈），但完全不是革命——它们并不“压榨富人”。相反，虽然穷人感觉到最大的直接利益，但是真正长期的得益者是专业人士和商业中产阶级。在许多情况下，他们先前并无资格享受同工作有关的健康保险、事业救济或退休金，反而在战前还需要从私人部门为这些服务和利益付钱。现在他们完全有资格免费或用低成本获得这些利益。获得国家提供给孩子们的免费的或补贴的中等教育和高等教育，这使工薪的专业人士和白领阶级生活质量更好，有更多可供支配的收入。欧洲福利国家不会使各个社会阶级相互分裂、敌对，相反地要使他们比以前任何时候更加紧密团结在一起，维护和保卫它的共同利益。
但是，支撑国家资助的福利和社会服务的主要基础，是普遍地意识到，这些福利要符合政府本身的任务。战后的欧洲各国都是“社会的”国家，对它的公民福利暗负着（而在宪法上是明显的）责任。它有责任不仅是造就一个严格规范的、安全的和繁荣的国家，而且还要改善人民的生活条件，并且用范围很广的指标来衡量。至于事实上能否符合所有这些要求，那是另一回事。
明显可证的是，像瑞典这样富裕、单一民族、人口少的国家，比像意大利这样的国家更容易实现“从摇篮到坟墓”社会福利的理想。然而贫困国家至少也像富裕国家一样，相信国家——或许还更相信一些，因为在这些地方，只有国家才能向人民群众提供希望，拯救他们。在经历过大萧条、被占领和内战之后，国家作为福利、安全和公正的代表，是使团体和社会得到凝聚和团结的至关重要的源泉。今天的许多评论家倾向于将国家所有制和依赖国家看作是欧洲的一个问题，认为从上到下的拯救是时代的幻想。但是对于1945年那一代人来说，政治自由和国家行政机构的理性的、公平的分配功能之间某种可行的平衡，应该是走出深渊的唯一一条有意义的道路。
1945年以后的变革紧迫性远远超过了建立福利制度的迫切性。第二次世界大战后的几年是一个紧凑的改革时代，在此期间，许多长期以来感到迫切需要解决的问题接二连三地被提了出来。其中最重要的问题之一是农业改革，当时的许多消息灵通人士都认为这是欧洲最迫切的难题。昔日的重负仍然沉重地压在欧洲大陆的农业身上。只有英国、荷兰、比利时、卢森堡、丹麦、阿尔卑斯地区和法国的几个地区才有可能承认农民是一个兴旺的、独立的阶级。占欧洲主导地位的农村人口中，绝大部分人生活在贫困和债务之中。
其中的原因之一是，大量最好的可耕地，尤其是牧场，仍然掌握在人数较少的富裕地主手里，他们常常回避或者在许多情况下固执地反对改善他们的土地、佃户或工人的状况。另一个因素是，相对于手工业产品价格而言，农产品价格长期下降，自从19世纪70年代以来，这一过程不断恶化，其原因是从美国和英联邦自治领进口廉价谷物和肉类。到20世纪30年代，欧洲农民整整三代人的生活状况无止境地下滑。希腊、意大利南部、巴尔干国家、中欧和东欧的许多人移民去美国和阿根廷等地方。留在家园的人们往往会相信民族主义和法西斯主义的蛊惑主张。因此在战后，人们（尤其是左派）普遍相信法西斯主义尤其对绝望的农民有吸引力，法西斯主义的任何一次死灰复燃都会从农村开始。所以，农业问题带有双重意义：如何改进农民的经济前途，由此来使他们摆脱极权政治的诱惑。
第一个目标在第一次世界大战后就通过一系列土地改革来尝试使其实现了——值得注意的是在罗马尼亚和意大利，而且从某种程度上来看已经到处展开——它的目的是重新分配土地拥有权，降低“无效分租”的数字，使农民有更好的机会有效地生产更多的商品。但是这些改革都未达到目的——部分原因是两次世界大战之间欧洲灾难性的经济环境，农产品价格甚至比1914年以前下跌得更快，新近“独立地”拥有土地的农民们事实上比以前更脆弱。
第二次世界大战后，再次尝试改革农业。在1945年3月的罗马尼亚土地改革中，从“富农”和“战争罪犯”手里没收100万公顷土地，分配给那时多达60万名贫困或无土地的农民。在匈牙利，两次大战之间由霍尔西将军主政的政府阻止任何实质性的土地重新分配。战后根据联合政府于1944年12月制订的“塞格德计划” [3] ，全国1/3的土地面积从先前的地主手里剥夺出来。战时的捷克斯洛伐克“民族阵线”政府于同一年制订了相似的计划，在战争结束后的几个月内，重新分配了大批土地——主要是从苏台德地区日耳曼人和匈牙利人手里夺来的农田。从1944年到1947年，东欧每一个国家都出现了一个人数众多的小土地拥有者阶级，他们的土地是新政府分给的。几年后，仍然是这批小土地拥有者，轮到他们在共产党政权的指令下加入合作化运动。但是与此同时，在波兰、东普鲁士、匈牙利、罗马尼亚和南斯拉夫，土地贵族阶级和大农场主阶级一下子全部消失了。
