大司农负责经费、粮秣等物资保障。秦时称“治粟内史”，汉景帝时改为“大农令”，汉武帝太初元年改为“大司农”，以后王莽又改为“羲和”，不久又改为纳言④，名称虽然多变，但作为全国的最高财政长官，给军队提供军费和军需物资的职能始终未变。如《汉书•百官公卿表》“少府”目下，师古注曰：“大司农供军国之用”。《汉书•毋将隆传》说：“汉武库兵器，缮治造作，皆度大司农钱。” 《汉书•贾捐之传》说：“西羌之师，大司农钱尽”。《汉书•食货志》说：“汉连出兵三岁……费皆仰大农”，“召工官治车诸器，皆仰给大农。”以上记述说明，装备军队的兵器、车辆制作费用，以及军队作战的物资供应等一切费用皆由大司农提供。为实施经费和物资保障，大司农属下设置了相当规模的机构和吏员。如据《汉书•百官公卿表》记载：
（大司农）属官有太仓、均输、平准、都内、籍田五令丞，斡官、铁市两长丞。又郡国诸仓农监、都水六十五官长丞皆属焉。騪
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①秦时也曾称国尉，汉武帝时曾更名为大司马，其后皇帝依据需要曾多有废、置或更名。
②《汉书》卷19官公卿表》。
③《汉书》卷1高帝纪》。
④《汉书》卷19官公卿表》。
（搜）粟都尉，武帝军官，不常置……初，斡官属少府，中属主爵，后属大司农。
大司农下分管各项具体事务的属官多名。其中的太仓、斡官、铁市和都内是大司农属下具体负责军队后勤的重要官员。太仓掌管全国的粮食仓储，包括军用粮秣在内；斡官掌管均输和盐铁酒专卖，以佐军费；铁市则掌管铁器，包括军工生产；都内是掌管钱财的属官①。
当时，大司农及其属下的太仓、斡官、铁市和都内等官吏为保障军队开疆拓土连年征战，起到了应有的作用。
太仆负责车马保障。在秦汉时期，车马很重要。它直接用于军队装备车兵和骑兵，同时还用来调遣和转运粮草，是重要的军需品。太仆掌管的车马，除备宫廷用之外，也常为军队提供车马。太仆对战马的牧养，成就特别大。其属官，有大厩、未央、家马三令，各五丞一尉；又车府、路軨、骑马、骏马四令丞；又龙马、闲驹、橐泉、騊駼、承华五监长丞；又边郡六牧师菀令，各三丞；又牧橐、昆蹏令丞皆属焉。仅太仆牧师诸苑三十六师，分置北边、西边养马的官奴婢就达3万人之多，分别养马30万头。加上中央各厩养马，数量非常大。有时一次供应军队的马匹就达数十万匹。可见，太仆对装备强大的骑兵集团和运输辎重等方面，起了重要保障作用。
少府主作军用器械和兵器收藏。《汉书•百官公卿表》说：“少府……属官有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府、若卢、考工室……”如淳注曰：
若卢，官名也，藏兵器。《品令》曰若卢郎中二十人，主弩射。《汉仪注》有若卢狱令，主治库兵将相大臣。
臣瓒注曰：
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①《汉书》卷24《食货志》。
冬官为考工，主作器械也。
说明少府属下的若卢是主管收藏武器的官职，考工室是督造武器的官职，都是重要的军事后勤机构。秦汉时期，铁兵器、弓弩的大量生产和使用，剑、刀、戟加大加长，铠甲等防御装备之发展，攻防兼备的钩镶之发明等，都是卓有成效的。如兵器生产质量提高，并有许多创新；储藏量大，管理严密，这些与考工室精心组织生产和若卢严格管理不无关系。
此外，少府在特殊情况下，有时也负责部分军队经费的保障。如《汉书•贾捐之传》载：“西羌之师，大司农钱尽，乃以少府禁钱续之。”说明在军队需要时大司农的钱不够用，少府掌管的财力也全力给予保障。可见，中央各机构对军队后勤保障之重视。
中尉掌武库和军用船只。《汉书•百官公卿表》说：“中尉，秦官，掌徼循京师，有两丞、候、司马、千人。武帝太初元年更名执金吾。属官有中垒、寺互、武库、都船四令丞。都船、武库存三丞。”如淳注曰：
《汉仪注》有寺互，都船狱令，治水官也。
说明都船是掌管包括水上军用船只在内的官船事务的。当时都船负责生产多种类型的战船和载重运输船等，为水军的战船保障和军事后勤漕运提供了强有力的支持。《太平御览•职官部》二十八引《官职六典》曰：
武库令，掌邦国之兵仗器械，辨其名数，以备国用，丞为之贰。
这说明武库令是掌管军用武器的，武库丞为武库令的副贰，是协助武库令处理武库事务的。武库则是国家军用武器的储藏库，上述曰“若卢，藏兵器。主治库兵（即兵器）将相大臣”。这里说“武库令，掌邦国之兵仗器械，辨其名数，以备国用”。似乎若卢是管库内兵器收藏，负责收藏质量，保证兵器不发霉锈蚀。武库令管兵器出入库数量和发放，位轻重。如在第一章中引史料说燕王旦诈称“亲受明诏”。“领库兵”。戾太子矫制“出武库兵”，刘屈氂等与之战，未能成功。说明武库为军事重地，兵器乃政府控制的军用物资中的重中之重。故收藏和出库配备分属两个系统，分开管理非常必要，有利于武器保管和国家安全，也有利于妥善地配备给真正所需的部队。
(2)地方的后勤保障机构。当时，诸侯王、郡守、县令是地方最高行政长官，他们总管地方军、政事务。专司军事的是中尉、郡尉、县尉。据《汉书•百官公卿表》曰：
诸侯王，高帝初置……掌治其国……中尉掌武职，丞相统众官，群卿大夫都官如汉朝……如郡太守，中尉如郡都尉。
郡守，秦官，掌治其郡，秩二千兑。有丞，边郡又有长史，掌兵马，秩皆六百石。景帝中二年更名太守。
县令、长……皆有丞、尉。
从这些记载说明，诸侯王国和郡县的体制基本上是与中央相对应的。所以，其军事后勤体制亦基本上与中央的有关系统相仿，只是规模和管辖范围不同罢了。
中央政府的大司农在地方的郡国设有分支机构，掌管均输、盐铁事务。如《汉书。食货志》记载，武帝元封元年，桑弘羊奏请：
置大农部丞数十人，分部主郡国，各往往置均输盐铁官。
郡不出铁者置小铁官，使属在所县。盐铁官吏主要任务之一是为国家筹措军需物资和费用。至于郡国的盐铁官机构，当与中央盐铁机构职能相同。前述大司农的属官有“郡国诸仓农监长丞”，说明地方上也设有管理粮秣仓储的官吏。 《汉书•汲黯传》载：“汲黯矫制，发河内仓粟，以赈贫民。”就是一例。中央有太仓之官，地方上亦相应设置管粮仓的仓官，这更加方便了军队的供给，军队驻守到哪里，哪里就能直接给予供应。郡国掌管钱财的机构称为“私府”和“少府”。
当时，诸侯国设“私府”和郡设“少府”。这都是地方的财政长官，地方上的民用开支和军事费用，均由此机构负责。
郡国亦设有武库令、长。我在第一章武库的设置中，较详细的叙述了这个问题。特别值得注意的是，不仅各郡县设有武库，而且边都尉和大将军幕府中也有武库。这种按照郡县建制和边防军系统及大将军幕府建立的各级武库，对军队及时、就近保障装备有着重要的意义，充分体现了军队后勤保障时效性的特点，同时也说明，秦汉时期国家对建设完备的武库系统，提高军队后勤保障能力给予了高度的重视。
在地方还设有制造军事器械的“工官”机构。据载：
河南、南阳、济南、泰山、颖川、河内、蜀、广汉等郡，皆有工官。
工官虽在外郡，而所作器械，实榆京师。故武帝边兵不足，乃发武库工官兵以赡之也①。
地方工官所作军事器械，可弥补中央考工所作兵器之不足。这进一步说明，秦汉时期后勤保障体制逐趋完备。
另外，养马机构，不仅中央有，而且郡国也有，就连最基层的亭也要负责养马。甚至是用复卒、赐爵、提高马价的办法，鼓励每一个人养马。可见，政府为保障军用马匹的供应，其保障体制已经深入到了最底层。保障体制之日臻完备和保障力度之大，由此可见一斑。
(3)边防的后勤保障机构。秦汉边郡的驻军，数量很大。据熊铁基先生考证，秦代边防军达百万②。黄今言先生考证，汉代边兵最高额在80 – 90万左右③。故军队的后勤保障任务非常重，在边郡的后勤保障体制更是倍受政府关注。除与上述内郡相同外，在边郡又设有部都尉和关都尉等。这些边郡部都尉与关都尉带兵驻守于边境关塞要地，负责戍守边防，同时还负责边境要塞防御
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①《汉书》卷19《百官公卿表》注。
② 熊铁基：《秦汉军事制度史》，广西人民出版社，1990年，第133页。
③黄今言：《秦汉经济史论考》，中国社会科学出版社，2000年，第366页。
工事的构筑。边郡还设有长史，专司兵马之事。西汉武帝征匈奴后，随着在西北边疆的军事活动的扩大，兵卒增多，内地转输十分艰难，路途消耗尤大。于是汉武帝开始让边郡的军队一面生产，一面戍守边防，以便就地补给。首次创建了边防士兵屯田这一军事后勤保障体制。以后，汉边防屯田军的后勤体制虽屡经变更，但总体来看，汉政府采取的是根据屯田地域来设置机构和职官的灵活政策。隶属于边郡和属国的屯田兵，则由该郡太守及农都尉和属国都尉等负责管理。 “农都尉、属国都尉，皆武帝初置。”①其下属除有屯田系统——田官外，还有军需系统一仓、库令长；传递信息系统一邮、亭、驿、传机构中的吏员以及包括候望系统中的候官、候长、燧长②。屯田这一后勤保障体制的创举，后来扩展到西域，正式设置西域都护，负责西域军政大事，并置屯田校尉具体负责农垦生产、粮食供给和仓储事宜。东汉时期，政府在西域地区屯田军队的军政官员时罢时设，在废置时，常以宜禾都尉、军司马、行长吏、西域长吏等负责该地区的屯垦及军队后勤保障。在西北边防地区的匈奴、乌桓及羌人居住地域也设置有屯田组织，任命匈奴中郎将、护乌桓校尉、护羌校尉等职官，负责该驻地军政事宜，并总领军队及其后勤保障事务。这种亦农亦战的边防部队后勤保障体制，尤利于边疆难以转输的战争频发地区的军队保障。
总之，政府依据国家行政体制和军事体制建立的既相对独立，又相互补充依存的，以中央为龙头，身及地方郡县，尾及基层乡亭，全力支撑军队作战需要等，多层次集中统一的后勤保障体制，为保障军队作战发挥了积极重要的作用。这种自上而下相对应的、高度集中统一的后勤体制，十分有利于集中全国的人力、物力保障战争的需要。这也说明，秦汉时期强有力的后勤保障体制已初步形成。
2．后勤保障的内容结构朝深广发展
商、周之前，军队的数量不多，战争规模较小，持续时间也较短暂，不需要太多的粮秣供应，后勤保障主要是供应武器。武器也主要是一些简单的戈、矛等。如“夏代的二里头文化及大约与其同时的夏家店下层文化、东下冯文化
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①《汉书》卷19《百官公卿表》。
②熊铁基：《秦汉军事制度史》广西人民出版社，1990年，第154页。
都发现有铜镞、铜戈、铜戚、铜刀等武器①”。商代王都郑州，也只发现戈、矛之类的武器。如殷墟西北冈1004号大墓的墓道中曾发现带祕的戈69件和成捆的矛约700件，层层叠放在一起②。”俟后，由于战争规模渐大，持续时间渐长，军事后勤保障开始注意到粮秣问题。如《汉书•刑法志》记载：“殷、周以兵定天下矣。因井田而制军赋……有税有赋。税以足食，赋以足兵。”说明这时后勤已经注意到粮食保障问题了。迄至春秋战国时期，大规模的专业化军队增多，战争持续的时期加长，故除了武器补给外，粮秣供给成为突出的问题。在这方面管仲、孙子、吴子均有过精辟论述。例如：
兵之守在人，人之守在粟③。
军无辎重则亡，无粮食则亡，无委积则亡④。
凡行军之道，无犯进止之节，无失饮食之适，无绝人马之力⑤。
但在此期间从总体上说，战争主要是在中原诸侯国之间进行，战争进行的时间与空间毕竟有限。秦汉时期就不同了，作战范围遍及四周各少数民族，地域扩展到漠北、西域、西南、岭南、朝鲜等更为广大的区域，持续的时间更长，甚至是十几、几十年之久。各种军资消耗量增多，后勤保障的领域扩大，战线、时间拉长。在这种情况下的后勤保障，在更加重视武器、给养保障的同时，扩大了战马牧养，增强了远途转输，发展了通信和医疗保障等，其结构开始向多元化发展。主要表现在：
(1)扩大了武器装备生产的规模和品种，并有所创新。秦汉时期，随着冶炼技术的提高和渗碳制钢术的发展，兵器制造的种类、用途、性能、形制、数量和规格均有了较大的改进。在传统“五兵”的基础上，铁制兵器的类型增多，还发明了新型“钩镶”、“弩”及“毒箭”等。车船种类增多。战车有轻车、武刚车、戎车、云车、冲车等，运输车辆有辎重车，还新发展了“载食”
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①北京钢铁学院冶金史组：《中国早期铜器的初步研究》，《考古学报》，1981年3期。
②北京大学历史系考古教研室商周组：《商周考古》，文物出版社，1979年，第75页。
③《管子•权修第三》。
④《孙子•军事》。
⑤《吴子•治兵》。
用的厨车、指挥用的指南车等。战船有冒突、艨冲、走舸、赤马、先登、楼船、戈船、舰等。由于边防烽燧中的守备部队增多，守御器备的生产、使用量增大。依据汉简中的守御器备薄的记录，当时的守御器备达四、五十种之多。上述武器装备，从中央到地方及边防均设有武库予以储备管理，有效地支持了后勤对军队各种武器的保障，使当时的军队始终保持着巨大的军事力。如西汉时李陵与匈奴人作战“—日五十万矢皆尽”①。“韩延寿为东郡太守，试骑士，治饰兵车，画龙虎朱爵……及饰车甲三百万以上。②”说明秦汉时期武器装备生产、使用规模、种类很大，且自身也在向多元化发展。
(2)加强了粮秣的筹措、储备能力。秦汉时期较之先秦军用粮秣的筹措、储备和供给的力度加大。统治者为保证军粮不乏，主要采取了“劝趣农桑”，发展农业生产；增加税收，“入粟拜爵”；动员编户齐民“输粟于边”；开展军事屯田，通过戍卒且耕且守，就地筹划军粮的供应等措施。这为当时战争频发的边地解决粮饷补给困难起了重要作用。粮食储备不再以“储粮于民”为主，已经形成了较为完备的仓储网络。无论在仓储分布、仓储能力以及仓储管理上，都较前有了提高和发展。京师兴建了大规模的粮仓。如太仓、敖仓、细柳仓和嘉禾仓等。地方郡县也都建有粮秣仓库。如河东郡有根仓、湿仓，河内郡有河内仓；东汉的泾仓、阳同仓、定陶仓、海曲仓等。而且在交通要道和军事重地也建有仓库。秦的栎阳仓位于重镇，荥阳附近的敖仓和陈留仓都处于交通要道，宛仓为大郡之都城，成都仓居于西南中心。这些仓库一般储藏量都较大。秦汉时代，以京都为中心，以各郡交通要道为基点，全国性的粮秣筹措和仓储供应网络已形成。
（3）增强了远途转输力量的保障。“给饷馈，不绝粮道”③，这是军队后勤保障的基本要求—为达到这一要求，秦汉时期，首先是运输工具——车船的生产制造、维修保管得到了空前的发展。其次是交通干线的开辟成效显著。在陆路方面，当时除修筑以京师为中心、贯通全国的“驰道”外，为配合军事目的，还兴师动众，在全国各地修筑了不少道路。例如：于秦始皇三十五年
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①《汉书》卷54《李广传》。
②《汉书》卷76《韩延寿传》。
③《汉书》卷1《高帝纪》。
（前212年），命蒙恬主持修“直道”，从云阳至九原，“堑山堙谷”，全长一千八百余里。①武帝元封四年（前107年），修“回中道”。自湃、回中开始，伐山开道，以通肖关。又命汉中太守张印主持修“褒斜道”，“作者数万人，道五百余里”②。为南下征越，还命唐蒙、司马相如扩建“西南夷道”，凿山通道千余里，以通巴蜀。东汉初期，又命王霸、杜茂在北境主持修建“飞狐道”，自代至平城，长达三百余里③。东汉时期，以都城洛阳为中心，形成了可至四境的军事交通网络④等等。秦汉政权开辟这些交通干线，除传递信息和沟通经济往来等意义外，相当重要的一个原因，是出于军用物资转输的需要。此外，水路漕运也较以前有所发展。如秦代的“灵渠”沟通了湘江和漓水，成为南北军事运输的重要通道。又“兴咸渠，在咸阳县西十八里……疏凿为漕渠，起咸阳，抵潼关三百里，无车挽之劳。⑤”西汉武帝于元兴六年（前139年），命水工徐伯表接引渭水，起自长安南山终于黄河，共300里，通关东漕运，将漕运时间由原先的6个月缩为3个月，节省一半时间。据文献记载，东汉时期黄河主道、冀北温水、洛水支流皆通水运，鸿渭之流，径入于河，大船万艘，转漕相过“⑥， “温余水出上谷居庸关，又东过军都县南，又东过蓟县北”⑦，减省了陆运之苦。此外，穿阳渠、引洛水，开辟常山至滹沱河蒲吾渠。虞诩任武都太守时，为防御羌人，因“运道艰险，舟车不通，驴马负载，僦五致一。诩乃自将吏士，案行川谷，自沮至下辩数十里中，皆烧石剪木，开漕船道，以僦直雇借佣者，于是水运通利，岁省四十余万”⑧。北方水运以黄河为干道，初“漕转山东粟以给中都官，岁不过数十万石”⑨，到后来军需迫切之时，利用水运“岁漕关东谷四百万斛以给京师，用卒六万人”⑩，然后，
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①《史记》卷88《蒙恬列传》。
②《汉书》卷29《沟洫志》。
③《后汉书》卷20《王霸传》。
