官吏的考核制度是和任用制度紧密相连的一种人事制度。官吏任用之后，是否称职？或升或降，或赏或罚，必须要有一套考核制度。战国时各国所推行的上计与考课之制，就是对官吏的考核制度，如：
“田婴相齐，人有说王者曰：‘终岁之计，王不一以数日之间自听之，则无以知吏之奸邪得失也。’王曰：‘善。’……田婴令官具押券斗石参（太田方曰：参疑区之误）升之计，王自听计，计不胜听。”②
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①② 《韩非子•外储说右下》。
“李克治中山，苦陉令上计而多入。”①
“昭王召王稽，拜为河东守，三岁不上计。”②
县令上计于郡守，郡守上计于国君，层层上计，而且一般是一年一次。此种考核制度在秦汉而渐趋完备。
秦国和战国其他国家一样实行上计制度以加强中央集权，除了王稽三岁不上计的特例之外，《商君书•禁使篇》有明确的记载：
“夫吏专制决事于千里之外，十二月而计书以定，事以一岁别计，而主以一听……。”
一年一次，而且是年终十二月为计。可见秦是有上计制度传统的。云梦秦简又提供了更具体的例证。如：
“县上食者籍及它费大（太）仓……与计偕。”《仓律》
“入禾稼、刍、稾，辄为廥籍，上内史。”《仓律》
“稻后禾孰（熟），计稻后年。已获上数，别粲、穤（糯）、秸（黏）稻。别粲、穤（糯）之襄（酿），岁异积之，勿增积，以给客，到十月牒书数，上内[史]。”《仓律》
“已禀衣，有余褐十以上，输大内，与计谐。”《金布律》
每年年终的上计，不仅有各种税收、粮食收入以及其它籍、牒（各方面的登记造册），而且上计时还要将有关的物（余褐）一并送上。所谓计偕，《汉书•武帝纪》记载说：
“征吏民有明当时之务、习先圣之术者，县次续食，令
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① 《韩非子•难二》。
② 《史记•范雎列传》。
与计偕。”
师古对此作注说：
“计者，上计簿使也，郡国每岁遣至京师上之。偕者，俱也。令所征之人与上计者俱来，而县次给之食。后世伪误，因承此语，遂总谓上计为计谐。阚骃不详，妄为解说，云秦汉谓诸侯朝使日计偕。偕，次也。晋代有计偕簿。又改偕为阶，失之弥远，致误后学。”
秦简之计偕，则是与物俱上。可见在秦统一之前，上计制已相当完备。秦统一后承继此制，虽属郡县小吏也要进行考课。如《史记•萧相国世家》载：
“秦御史监郡者与从事，常办之。何乃给泗水卒史事第一。秦御史欲入言征何，何因固请，得勿行。”
汉代的上计考课，大体上承袭秦制。每年年终由郡国上计吏携带计簿（书面工作汇报）到京师上计（汇报工作）①，这叫常课；三年一考察治状②，叫大课。汉代的考课制度大体说来有两个系统：一是公卿守相或各部门主官各课其掾史属官，这是上下级系统；一是中央课郡，郡课县，这是从中央到地方的系统。
先说一说上级对下属人员的考课。如公府掾属、诸卿属官、守相掾史，均须依其职务由主官加以考核，按其能力高低和功劳大小，作为迁降赏罚的依据。如汉宣帝始亲政事，“自丞相以下，各奉职奏事，以傅奏其言，考试功能，侍中、尚书功劳当迁，及有异善，厚加赏赐。”③至于无具体职务的散官，则
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① 《通典》卷三三《职官》“汉制，（郡守）岁尽遣上计摄史各一人，条上郡内众事，谓之计偕簿。”
② 崔寔《正论》：“汉法亦三年一考察治状。”
③ 《汉书•宣帝纪》。
另立条格，加以考核或考试。如光禄勳岁以四行（敦厚、质朴、逊让、节俭）科第郎官，博士以三科选补，高为尚书，次为刺史，其不通政事者以久次补诸侯太傅。
本节要着重说的是中央对郡国以及郡国对属县的考课。
一、中央对郡国的考课
由于上计考课事关国家大政，故汉朝统治者对此非常重视。在中央，往往由皇帝亲自主持考课，有时皇帝行幸郡国，也常就地上计。如《汉书•武帝纪》载：
“元封五年春三月，还至泰山，增封。……因朝诸侯王列侯，受郡国计。”
“太初元年冬十月，行幸泰山。……春还，受计于甘泉。”
“天汉三年三月，行幸泰山，修封，祀明堂，因受计。”
但是，皇帝亲自受计终归是特例，中央之主管上计机关乃是丞相、御史二府。如谷永荐薛宣疏云：
“宣考绩功课，简在两府……。”①
但丞相、御史二府也各有侧重，丞相主要负责岁终课殿最（上功曰最，下功曰殿）上闻，御史大夫主要负责按察虚实真伪，二府相辅为用。如《汉书•丙吉传》说：
“岁竟，丞相课其殿最，奏行赏罚。”
又《汉书•宣帝纪》载黄龙元年诏云：
“上计簿，具文而已，务为欺谩，以避其课，……御史
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① 《汉书•薛宣传》。
察计簿非实者按之，使真伪毋相乱。”
丞相、御史大夫亲自过问上计是当然的。如《汉旧仪》说：
“哀帝元寿二年，以丞相为大司徒。郡国守丞长史上计事竟，遣，君侯①出坐庭上，亲问百姓所疾苦。”
“御史大夫敕上计丞长史曰：……问今岁善恶孰与往年？对上。问今年盗贼孰与往年？得无有群辈大贼？对上。”
但是，上计的具体事务则另有专人负责，《汉书•张苍传》云：
“迁为计相，一月，更以列侯为主计，四岁。是时，萧何为相国，而苍乃自秦时为柱下御史，明习天下图书计簿……”故令苍以列侯居相府，领主郡国上计者。”
又同书《匡衡传》云：“衡位三公，辅国政，领计簿。”然而具体治计时则又委派集曹掾陆赐主管其事。
其时，中央对郡国守相考课的情况，从下列诸例可见一斑：
“河南守吴公治平为天下第一，……征以为廷尉。”②
“（兒宽为左内史），后有军发，左内史以负租课，殿，当免。民闻当免，皆恐失之，大家牛车，小家担负，
输租纽属不绝，课更以最。”③
“（尹翁归为右扶风），盗贼课常为三辅最。”④
“（韩延寿为东郡太守），断狱大减，为天下最，入
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① 《汉旧仪》：“列侯为丞相，相国号君侯。”
② 《汉书•贾谊传》。
③ 《汉书•兒宽传》。
④ 《汉书•尹翁归传》。
守左冯翊。”①
“（陈立）为天水太守，劝民农桑，为天下最，赐金四十斤，入为左曹卫将军、护军都尉。”②
东汉以三公分掌丞相之职，所以郡国上计也由三公分管。《后汉书•百官志》在司徒、司空、太尉条下，分别注有考课之事：
“太尉，公一人。本注曰：掌四方兵事功课，岁尽，则奏其殿最而行赏罚。……”
“司徒，公一人。本注曰：掌人民事。……凡四方民事功课，岁尽，则奏其殿最而行赏罚。……”
“司空，公一人。本注曰：掌水土事。……凡四方水土功课，岁尽，则奏其殿最而行赏罚。……”
三公奏课有分也有合，如李忠为丹阳太守，建武十四年，三公奏课为天下第一，这是因为他在兵事、民事乃至水土事等方面均课为最的缘故。《后汉书》本传记载说：
“（忠）迁丹阳太守。是时海内新定，南方海滨江淮，多拥兵据土。忠到郡，招怀降附，其不服者悉诛之，旬月皆平（按：此当为兵事）。忠以丹阳越俗不好学，嫁娶礼仪，衰于中国，乃为起学校，习礼俗，春秋乡饮，选用明经，郡中向慕之（按：此当为民事）。垦田增多，三岁间流民占著者五万余口（按：此与水土事有关）。十四年，三公奏课为天下第一。迁豫章太守。”
这是三公合奏或同时考课第一，一般是分别考课，因为民事居多，故以司徒为主。如《后汉书•赵壹传》载：
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①《汉书•韩延寿传》。
②《汉书•西南夷传》。
“光和元年，举郡上计到京师。是时司徒袁逢受计，计吏数百人皆拜伏庭中，莫敢仰视。”
司徒亲自受计，计吏达数百人，如果不是汉末的特殊情况，对地方郡国的考课当是以司徒为主。不过，在实际上，自西汉末叶以至东汉，上计考课的实权即逐渐转归尚书。尚书主天下之大计，与西汉时具体办事的“举计”不同，如蔡质《汉仪》所说尚书“典天下岁尽集课事”①。据《周礼•天官冢宰第一》注：“司会主天下之大计，计官之长，若今尚书。”疏云：“汉之尚书亦主大计。”这主要是东汉的情况。
此外，在州成为郡的上级时，州对郡也有考课之权。州刺史原为监察官，西汉时以六条察事，非六条则不察，其本身则受中央御史中丞的督课，如：
“（陈咸）为御史中丞，总领州郡奏事，课第诸刺史。”②
可见刺史在法律上并不能直接考课郡国。但刺史巡行郡国，有权刺察守相，岁尽诣京师凑事③，而其时正当郡国上计之时，放其奏事对于考课郡国上计有很大作用，借此可以甄别计簿的虚实真伪。如：
“河南太守召信臣，治行常为第一，荆州刺史奏信臣为百姓兴利，赐黄金四十斤。”④
东汉以来，刺史渐由监察官转变为地方最高行政长官，州成为郡的上级，自然就有考课的实权了⑤。
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① 《后汉书•百官志》注引。
② 《汉书•陈万年传》附《陈咸传》。
③⑤《后汉书•百官》：“诸州常以八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最。初，岁尽诣京都奏事，中兴但因计吏。”
④《汉书•召信臣传》。
无论公卿考课州郡，或者刺史考课郡守，均须认真负责，如考课不实，应反坐其罪。如：
“（大司空宋弘）在位五年，坐考上党太守无所据，免归第。”①
“（司徒郭丹）坐考陇西太守邓融事，无所据，策免。”②
“（王涣）迁究州刺史，绳正部郡，风威大行。后坐考妖言不实论。岁余，征拜侍御史。”③
二、郡国对属县的考课
在郡县两级制普遍实行之前，秦和战国其他国家一样，是县直接上计于中央的，所以云梦秦简中的《仓律》规定：“县上食者籍及它费大（太）仓。”太仓是内史属官，说明县是直接上计于中央。在郡县两级制普遍实行之后，郡国守相上承中央考课，下则考课其属县。《后汉书•百官志》本注曰：“秋冬集课，上计于所属郡国。”补注又引胡广曰：
“秋冬岁尽，（县）各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集（计）簿。丞尉以下，岁诣郡，课校其功。功多尤为最者，于廷尉劳勉之，以劝其后，负多尤为殿者，于后曹别责，以纠怠慢也。”
上计时间，此处总言“秋冬岁尽”，史书中有时或言秋冬，或言岁尽。因为郡上计于中央，系在岁尽，如《后汉书•百官志》
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①《后汉书•宋弘传》。
②《后汉书•郭丹传》。
③《后汉书•王涣传》。
郡国条下本注曰：“岁尽，遣吏上计”①。所以郡课县的时间就必须要提前，以便郡汇集各县情况向中央上计，《汉书•尹翁归传》所说：“翁归治东海明察……收取人必于秋冬课吏大会中。”秋冬是郡课县的通常时间。当时郡课县的情况，由下列记载可见：
“（卜式）为成皋令，将漕最，拜齐大傅。”②
“（义纵）补上党郡中令，治敢住，少温籍，县无逋事，举第一，迁为长陵及长安令。”③
“（赵广汉），为阳翟令，以治行尤异，迁京辅都尉。”④
“（法雄）除平氏长，善政事，……南阳太守鲍德上其理状，迁宛陵令。”⑤
“（祭彤）除偃师长，视事五年，县无盗贼，州课第一，迁襄贲令。”⑥
以上是经过考课，因治绩尤异而得到迁升的事例。还有因经过考课，被列为下等而受到斥责的例子如：
“（萧育）为茂陵令，会课，育第六，而漆令郭舜殿，见责问，育为之请，扶风怒曰：‘君课第六，裁自脱，何暇欲为左右言！’及罢出，传召茂陵令诣后曹，当以职事对。”⑦
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① 《后汉书•百官志》补注：“卢植《礼注》曰：计断九月，因秦以十月为正故。”
② 《汉书•卜式传》。
③ 《汉书•义纵传》。
④ 《汉书•赵广汉传》。
⑤ 《后汉书•法雄传》。
⑥ 《太平御览》二六一《职官部》引《续汉书》。
⑦ 《汉书•萧望之传》附《萧育传》。
郡国考课属县，在西汉时一般采取大会都试的形式，如上引《尹翁归传》“必于秋冬课吏大会中”。《汉官仪》也说：“八月，太守、都尉、令、长、丞、尉会都试，课殿最。”并且县上计时，由令、长、丞、尉亲行，这由上引萧育事可证。东汉以后，有所变化，令长不再自行，但遣丞尉以下，如前引胡广云：“丞尉以下岁诣郡课校其功。”
三、上计吏之职责
上计者并非仅仅奉上计簿，如上所述，在地方则是参加集课的都试大会。在中央也是一方面代表地方参与朝会，备询政俗；另方面则上承中央诏勒，下达给地方守相。
关于参与朝会，如《东观汉记•明帝纪》云：
“永平元年，帝即祚，……踰年正月，乃率诸王、公主、外戚、郡国计吏上陵，如会殿前礼。”
又《后汉书•礼仪志上》云：
“正月……东都之仪，百官、四姓亲家妇女、公主、诸王、大夫、外国朝者侍子、郡国计吏会陵。……群臣受赐食毕，郡国上计吏以次前，当神轩占其郡国谷价，民所疾苦。……最后亲陵，遣计吏。”
显然，郡国计吏是参与朝会及其他大典的。
关于备询政俗。上引《汉旧仪》的记载说：
“郡国守丞长史上计事竟，遣，君侯出坐廷上，亲问百姓所疾苦。”
这似乎是一个概括的记述。其他具体记述还有很多，如《汉书•王成传》：
“宣帝……诏使丞相御史问郡国上计长吏（史）守丞以政令得失。”
《后汉书•张堪传》：
“帝（光武）尝召见诸君计吏，问其风土及前后守令能否。”
《汉中士女志》：
“光和二年……巴郡板檐反……天子访问益州计吏，考以方略。”
《水经注•温水注》引范泰《古今善言》：
“日南张重举计入洛口正旦大会，明帝问：日南郡北向视日邪？重曰：……日亦俱出于东耳。至于风气喧暖，日影仰当，官民居止，随情面向，东西南北，回背无定，人性凶悍，果于战斗，便山习水，不闲平地。”
这是在参加正旦大会的同时备询风俗。
关于承接中央诏勅，《汉旧仪》的记载说：
“哀帝元寿二年……郡国守丞长史上计事竟……敕曰：诏书殿下禁吏无苛暴。丞长史归告二千石：顺民所疾苦，急去残贼，审择良吏，无任苛刻；治狱决讼，务得其中。明诏忧百姓困于衣食，二千石帅劝农桑，思称厚恩，有以赈赡之，无烦扰夺民时，公卿以下，务饬俭恪。今俗奢侈过制度日以益甚，二千石务以身帅，有以化之。民冗食者请谨以法，养视疾病，致医药务治之。诏书无饰厨传、增养食，至今未变，或更尤过度，甚不称。归告二千石，务省约如法。且案不改者，长吏以闻。官寺乡亭漏败，垣墙阤坏不治，无办护者，不称任，先自劾不应法。归告二千石听。”
又记载说：
“御史大夫敕上计丞长史曰：诏书殿下布告郡国：承宣无状，多不究，百姓不蒙恩被化，守丞长史到郡，与二千石同力，为民兴利除害，务有以安之，称诏书。郡国有茂才不显者言上。残民贪污烦扰之吏，百姓所苦，务勿任用。方察不称者。刑罚务于得中，恶恶止其身。选举民侈过度，务有以化之。”
又如《汉书•黄霸传》记载说：
“（张敞奏曰：）……宜令贵臣明饬长吏（史）守丞归告二千石，举三老、孝弟，力田，孝廉、廉吏，务得其人，郡事皆以义法令检式，毋得擅为条教。敢挟诈伪以奸名誉者，必先受戮，以正明好恶。天子嘉纳敞言，召上计吏，使侍中临饬，如敞指意。”
由此可见，上计吏上承下宣，责任重大，中央诏敕，交代也十分具体。并要求上计吏与二千石同心协力，“为民兴利除害，成大化”。所以在考课郡国上计长吏守丞时，“有耕者让畔，男女异路，道不拾遗，及举孝子、弟弟、贞妇者为一辈，先上殿；举而不知其人数者，次之，不为条教者，在后叩头谢”①。这虽与郡国政绩有关，同时也与上计史能力，水平有关。因此上计吏十分重要。大约秦时是主管长官自奉计簿送上中央。西汉时县道上计于郡国，仍是令长丞尉自行。而郡国上计于中央，则由丞长史代行。东汉之制，略从简省，县道上计于郡国，但遣丞尉以下。郡国上计于中央，则选派高级属吏为上计掾史(详见第二编第二章 第四节郡属吏)。
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① 《汉书•黄辑传》。
四、上计内容
当时的中央政府主要是通过上计制度掌握全国情况，并据以考核地方官吏的政绩，因此地方上的一切情况，都属于上计内容。上引《后汉书•百官志》补注引胡广曰：“秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集（计）簿。”此应是上计的主要内容。如《汉书•黄霸传》记载，霸为颍川太守，“户口岁增，治为天下第一。”可以看出，户口是每年要统计并上报的，而且是考察政绩的最重要内容，仅凭户口岁增，即课为第一。治狱情况，也是上计的重要内容之一。如《汉书•食货志》说，武帝时天下“断狱岁以千万数”。又如《汉书•刑法志》说：
“考自昭宣元成哀平六世之间，断狱殊死，率多千余口而一人，耐罪上至右止三倍有余。”
上报统计的数字越来越具体。如《汉书•魏相传》：
“案今年计，子弟杀父兄、妻杀夫者，凡二百二十二人。”
计就是计簿，这二百二十二人的具体数字就是根据当年各郡国所上计簿统计出来的。除断狱数的统计上报之外，还有其他各种情况的统计，如《汉书•宣帝纪》说：
“（地节四年九月诏）其令郡周岁上系囚以掠笞若瘐死者所坐名、县、爵、里，丞相御史课殿最以闻。”
这是一项新的要求上报内容。
此外，还有一些记载说明上计内容之广泛。如《后汉书•百官志》宗正条下云：
“郡国岁因计上宗室名籍。若有犯法当髡以上，先上诸宗正，宗正以闻，乃报决。”
显然，宗室状况也是上计内容，不过要报给宗正罢了。又如《汉书•景武昭宣元成功臣表》云：
“众利侯郝贤……元狩二年，坐为上谷太守入戍卒财物，上计谩，免。 （师古曰：‘上财物之计簿而欺谩不实。’）。”
则是戍卒情况亦为上计内容。又如《后汉书•郡国志》吴郡海盐县条刘昭注云：
“案今计偕簿，县之故治，顺帝时陷而为湖，今谓为当湖。大旱湖竭，城郭之处可识。”
刘昭，梁朝人，计偕簿中记载地理变迁情况，其制必承于汉。
从以上所述可以看出，汉代上计的内容非常广泛，可以说地方上的事情几乎无所不包，而且有时要求十分具体。这对于中央了解地方情况，考察地方官吏，无疑是一项重要的措施。然而任何一项措施或一种制度，有其利必有其弊，上计制度亦是如此，无论上面规定得如何详细，也难免下面的欺谩，如《商君书•禁使篇》说：
“夫吏专制决事于千里之外，十二月而计书以定，事以一岁别计，而主以一听，见所疑焉，不可蔽，员不足。”
即使怀疑有弊病，因物证不足，也难以判断。因为要对官吏考核，官吏也就常常弄虚作假，或欺谩朝廷以避其课，或谎报成绩冒功领赏。如《汉书•宣帝纪》载黄龙元年诏曰：
“方今天下少事，繇役省减，兵革不动，而民多贫，盗贼不止，其咎安在？上计簿，具文而已（师古曰：虽有其文而实不副也），务为欺谩，以避其课。……御史察计簿，疑非实者，按之，使真伪毋相乱。”
又如同书《王成传》云：
“今胶东相成，劳来不怠，流民自占八万余口，治有异等之效。其赐成爵关内侯，秩中二千石。……后诏使丞相御史问郡国上计长吏（史）守丞以政令得失，或对言前胶东相成，伪自增加，以蒙显赏，是后俗吏多为虚名云。”
又《贡禹传》云：
“……郡国恐伏其诛，则择便巧史书、习于计簿、能欺上府者以为右职。……故……欺谩而善书者尊于朝。”
为了对付上计，竟专门选用善于作伪的属吏编造计簿，其流弊之大，可想而知。
西汉末叶，考课制度逐渐有所废弛。元帝时，京房为整顿吏治，曾奏考功课吏法，《汉书•京房传》记其事云：
“永光、建昭间，……数召见问。房对曰：‘古帝王以功举贤，则万化成，瑞应著；末世以毁誉取人，故功业废而致灾异。宜令百官各试其功，灾异可息。’诏使房作其事，房奏考功课吏法。上令公卿朝臣与房会议温室，皆以房言烦碎，令上下相司，不可许。上意向之。……令房上弟子晓知考功课吏事者，欲试用之。房上中郎任良、姚平，‘愿以为刺史，试考功法，臣得通籍殿中，为奏事，以防壅塞口’石显、五鹿充宗皆疾房，欲远之。建言，宜试以房为郡守。元帝于是以房为魏郡太守，秩八百石，居得以考功法治郡。房自请愿无属刺史，得除用他郡人，自第吏千石以下，岁竟乘传奏事。天子许焉。”
京房的考功课吏法究竟怎样？其详已无可考。据上所述，曾在魏郡局部实行，然亦只保留了有关县令丞尉的一条材料，本传注引晋灼曰：
“令丞尉治一县，崇教化亡犯法者辄迁。有盗贼，满三日不觉者，则尉事也。令觉之，自除，二尉负其罪。率相准如此法。”
看来其考课之法非常具体，可惜没有保留下来。当时京房虽多方努力求其实施，但是由于丞相韦玄成、中书令石显、尚书令五鹿充宗等权贵的阻挠，未能实行。并且京房本人还因此遭到排斥下狱。
东汉对官吏的考核制度，大体与西汉相同，至于末年，考核制度便完全破坏。王符《潜夫论•考绩》云：
“今则不然，令长守相，不思立功，贪残专恣，不奉法令，侵冤小民，州司不治，令远诣阙上书诉讼。尚书不以责三公，三公不以让州郡，州郡不以讨县邑，是以凶恶狡猾易相冤也。”
考课不行，则功过不明；功过不明，则赏罚不平；赏罚不平，则吏治势必趋于败坏。这应是东汉王朝灭亡的一个重要原因。
