一、三公
三公为古官名，但其说不一，《尚书•周官》说：
“立太师，太傅、太保。兹惟三公，论道经邦，燮理阴阳，官不必备，惟其人。”
《春秋公羊传》又说：
“天子三公者何？天子之相也。天子之相则何以三？自陕而东者，周公主之； 自陕而西者，召公主之，一相处乎内。”（隐公五年）
《史记•殷本纪》则说：
“以西伯昌、九侯、鄂侯为三公。”
这里我们不考证孰是孰非，因为不论哪种说法都说明：王公是天子之下最高官吏的称呼，它是辅佐天子的。把三公当作“天子之相”的代名词，这是战国以后人们所公认的，所以至秦在习惯上仍称中央的最高官吏为三公。《史记•白起列传》记载，苏代说秦相应侯曰：
“今起亡，秦王王，则武安君必为三公。”
又同书《李斯传》：
“使者复按三川相属，诮让斯居三公位，如何令盗如此。”
皆其例证。
但是事实上秦代并没有实行三公制度．杜佑所谓：
“秦兼天下，建皇帝之号，立百官之职，不师古，始罢侯置守。太尉主五兵，丞相总百揆，又置御史大夫以贰于相。”①
但这三个官并不能说就是并列的三公，御史大夫虽然是副丞相，但比丞相的地位相差甚远，根据《汉书•百官公卿表》的记载，丞相是金印紫绶，御史大夫是银印青绶，并且明确写道：“御史大夫，秦官，位上卿。”说明他不是公，而是卿。俸禄也不同，丞相是万石，御史大夫“秩中二千石”②。因此，秦时是没有三公的。
汉因秦制，中央的最高官职仍是丞相、太尉、御史大夫，可见汉初和秦一样，也没有并列的三公，不过一般人还是沿袭旧号，把最高官吏称为三公。特别值得注意的是，把御史大夫称为三公，如枚叔《上书谏吴王》说：
“今汉亲诛其三公以谢前过。”《注》云：‘谓诛晁错也，错为御史大夫，故曰三公。”③
又如：公孙弘为御史大夫时，汲黯也说他“位在三公”④；张汤为御史大夫，自称“陛下幸致三公”⑤，杜周为御史大夫，也被称为“列三公”⑥被称为三公，当是其“宰相之副，九卿之右”⑦的特殊地位决定的。
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① 《通典》《职官一》。
② 《汉书》注引“臣瓒曰：《茂陵书》：御史大夫，秩中二千石。”
③ 《文选》卷三九。
④ 《汉书•公孙弘传》。
⑤ 《汉书•张汤传》。
⑥ 《汉书•杜周传》。
⑦ 《汉书•朱云传》。
但是御史大夫真正位列三公，三公正式成为法定的官名，那是成帝时候的事。 《汉书•百官公卿表》写道：
“成帝绥和元年，（御史大夫）更名大司空，金印紫绶，禄比丞相。”
《汉书•朱博传》写得更详细：
“古者民朴事约，国之辅佐，必得贤圣，然犹则天三光，备三公官，各有分职。今末俗久弊，政事繁多，宰相之才，不能及古，而丞相独兼三公之事，所以久废而不治也。宜建三公官，定九卿大夫之任，分职授政，以考功效……于是上（成帝）赐曲阳侯（王）根大司马印绶，置官属，罢骠骑将军，以御史大夫何武为大司空，封列侯，皆增秩奉如丞相，以备三公官也。”
朱博任大司空后又建议复为御史大夫，这是哀帝建平二年的事。至哀帝元寿二年，再改丞相为大司徒，御史大夫为大司空，并大司马为三公官。《汉书•哀帝纪》：
“（元寿二年）五月，正三公官分职。大司马卫将军董贤为大司马，丞相孔光为大司徒，御史大夫彭宣为大司空。”
三公制与丞相制，不仅官称不同，更重要的是实际职权有很大的差异。汉成帝以前基本上是丞郴制，丞相掌佐天子，助理万机，御史大夫为丞相副贰。武帝时，对丞相职权虽有所裁，但在法定制度上，丞相仍为中央政府的最高级官吏，有主管一切行政的责任。及至成帝改为王公制以后，情况使发生了变化。《通典》卷十九《职官一》说：
“成帝改御史大夫为司空，与大司马、丞相是为三公，皆宰相也。”
于是丞相的职权一分为三，一人单独的责任制，改为三人共同负责潮。这是汉武帝裁抑丞相职权的进一步发展，一人之下万人之上的独尊地位，被三人的平起平坐代替了。
东汉实行的就是这种三公制。但是有两点需要指出：一是官名有多次变化，二是三公并没有实权。
先说官名的变化。东汉初年，仍沿用西汉末的名称，刘昭补注《后汉书•百官志》时引《汉官仪》说：
“王莽时议以汉无司徒官，故定三公之号曰：大司马、大司徒、大司空。世祖即位，因而不改。”
直到建武二十七年五月诏曰：
“昔契作司徒，禹作司空，皆无大名，其令二府去大。”注云：“朱祐奏： 宜令三公并去大名，以法经典。帝从其议。”“又改大司马为太尉”。①
这就是说当时的三公为太尉、司徒、司空。《后汉书•百官志》即以此为准叙述三公：“太尉公一人”、“司徒公一人”、“司空公一人”。灵帝时，大司马与太尉并置，这是比较特殊的情况。献帝建安十三年，罢三公官，置丞相、御史大夫，又恢复了丞相制。如果说，三公制的出现是削弱丞相权力的一个重要措施，那么，东汉末年罢三公官，则是丞相专权的需要。刘昭写道：
“献帝初，董卓自太尉进为相国，而司徒不省。及建安末，曹公为丞相，郗虑为御史大夫，则罢三公官。”②
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① 《后汉书•光武帝纪》。
② 《后汉书•百官志》补注。
由此可以看出，官名尤其是高级官吏名称的变化在某种程度上反映着政治形势的变化。
其次说三公的职权。东汉三公，爵高禄厚，爵皆列侯，其奉月钱六万，其秩皆万石，名义上还分部九卿，每公辖隶三卿：
“太尉公主天，部太常、卫尉、光禄勋；司徒主人，部太仆、大鸿胪、廷尉； 司空主地，部宗正、少府、大司农。”①
然而在实际上不过行文上下，受成而已，国家大事，则多由皇帝的近臣尚书办理。 《后汉书•仲长统传》云：
“光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已。”
《后汉书•陈忠传》亦云：
“汉典旧事，丞相所请，靡有不听。今之三公虽当其名，而无其实，选举诛赏，一由尚书。尚书见任重于三公，陵迟以来，其渐久矣。”
东汉三公不仅不得预闻选举诛赏，甚至三公弹劾近臣都遭到尚书的质问：“公府外职，而奏劾近官，经典汉事，有故事乎？”②
可见三公的实权，在东汉时已转归尚书。不过，三公虽无实权，但其地位仍极尊贵，上自天子，下至朝臣，会见三公，均加礼敬。有时还可参议朝政，监察百官。《后汉书•陈忠
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① 《通典》卷二十《职官二》。
② 《后汉书•杨秉传》。
传》：
“三公称曰冢宰，王者待以殊敬。在舆为下，御坐而起。入见参对而议政事，出则监察而董是非。”
《通典》卷二十《职官二》也说：
“汉制，三公不与盗贼，若领兵入见，皆交戟叉颈而前。朝臣见三公皆拜。天子御坐即起，在舆为下。凡拜公，天子临轩，六百石以上悉会，直事卿赞拜，御史授印绶，公三让然后受。”“凡国有大造大疑，（太尉）则与司徒、司空通而论之；国有过事，与二公通谏诤之。”
关于东汉三公的地位和权力，马端临概括得比较全面，他说：
“自后汉时，虽置三公，而事归台阁，尚书始为机衡之任。然当时尚书不过预闻国政，未尝尽夺三公之权也。” ①
实际情况是，东汉三公的地位是崇高的，权力的大小则因人因时而异，是否兼录尚书事也有不同，而责罚又是相当重的，往往因为灾变而同时策免三公，《后汉书•徐防传》：
“（永元）十六年，拜（徐防）为司徒。延平元年迁太尉，与太傅张禹参录尚书事……安帝即位以定策封龙乡侯……其年以灾异寇贼，策免就国。凡三公以灾异策免，始自防也。”
这后一句不确，早在明帝时因为“日有食之，三公免冠自劾”②已开其端。所以有人说东汉时的三公，是“任之轻而责之重”③
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① 《文献通考》《职官考三》。
② 《后汉书•明帝纪》。
③ 《廿二史札记》卷二。
二、上 公
所谓上公，即是指位在三公之上的太师、太傅、太保等官。《汉书•百官公卿表》写道：
“太傅，古官。高后元年初置，金印，紫绶，后省。八年复置，后省。哀帝元寿二年复置，位在三公上。”“大师、太保皆古官。平帝元始元年，皆初置，金印，紫绶。太师位在太傅上，太保次太傅。”
这样尊崇的官职，在汉代政治生活中并没有发生过什么实际作用。据记载，太傅一官，在吕后时曾有王陵和审食其二人担任过，他二人为太傅不过是权宜之计，《汉书•王陵传》说：
“吕太后欲废陵，乃阳迁陵为帝太傅，实夺之相权。”
这里的阳同佯，伪也，阳是对实而言的，实际是夺王陵的丞相之权。这里的迁不能说是迁升，因为太傅和丞相一样，都是金印、紫绶。所谓“位在三公上”，那是汉哀帝时的事。西汉末年，王莽专权，托古改制，三公之上，又搞所谓四辅，实际是王莽要一步一步把权力集中在他一人手上，这一点在《汉书•孔光传》中写得很清楚：
“（平）帝年幼，太后称制，委政于莽。初，哀帝罢黜王氏，故太后与莽怨丁、傅、董贤之党。莽以光为旧相名儒，天下所信，太后敬之，备礼事光。所欲搏击，辄为草，以太后指风光令上之，睚眥莫不诛伤。莽权日盛，光忧惧不知所出，上书乞骸骨。莽白太后：‘帝幼少，宜置师傅。’徙光为帝太傅，位四辅，给事中，领宿卫供养，行内署门户，省服御食物。明年，徙为太师，而莽为太傅。光常称疾，不敢与莽并……莽又……称宰衡，位在诸侯王上，百官统焉。光愈恐，固称疾辞位。太后诏曰……国之将兴，尊师而重傅。其令太师毋朝，十日一赐餐。赐太师灵寿杖，黄门令为太师省中坐置几，太师入省中用杖，赐餐十七物……。”
孔光享受如此优厚的待遇，好象是位在三公之上了，但是他忧惧、惶恐不可终日，实际上只不过是王莽手中的一个傀儡。
还有所谓太保、少傅，《汉书•平帝纪》元始二年注引张晏曰：
“王莽为太傅，孔光为太师，王舜为太保，甄丰为少傅，是为四辅。”
如果说太师、太傅的设立，是因为“国之将兴，尊师而重傅”的话；那末，太保和少傅则完全是王莽摹仿古制而配上去的。所以《汉书•百官公卿表》上连少傅提也不提。到了东汉，就只保留“太傅上公一人”，《后汉书•百官志》的本注曰：
“掌以善导，无常职，世祖以卓茂为太傅，薨，因省。其后每帝初即位，辄置太傅，录尚书事，薨辄省。”
王先谦在《集解》中解释说：
“明帝初，邓禹；章帝初，赵熹；和帝初，邓彪，殇帝初，张禹，安帝永初元年九月迁；北乡侯初冯石免（当作北乡侯初冯石为太傅，顺帝永建元年免），顺帝初，桓焉免；冲帝初，赵峻薨。后未置。”
“后未置”一句不确，因为灵帝初又有陈蕃为太傅，并且陈蕃被诛以后，接着又以胡广为太傅①。
东汉的太傅看来比西汉时的地位高，东汉为太傅的人不是
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① 《后汉书•灵帝纪》。
“元功之首”（如邓禹），就是“元功之族”（如邓彪），或者象赵熹“为国元老”，或者象张禹身为太尉，为国家重臣，因此他们往往享有高于三公的优厚待遇，有着崇高的地位，都是所谓“海内归仁，为群贤首”①的人物。他们在政治上也有所影响，那是因为他们多半“录尚书事”，所以“百官总己以听”。至于太傅本身还是“掌以善导，无常职”的。
东汉没有什么四辅，却有如上所述位处上公的太傅。东汉末年，董卓在长安自尊为太师，那是一个特殊例子，不必多加论列。
