大司农，秦名治粟内史，汉初因之①，景帝后元年更名大农令。武帝太初元年更名大司农。王莽改名羲和，又改为纳言。东汉复名大司农。
秦汉时期，主管财政经济的官吏有两个，《急就篇》说：“司农、少府国之渊。”颜师古注云：
“司农领天下钱谷，以供国之常用；少府管池泽之税及关市之资，以供天子口……司此二者，百物在焉，故以深泉为喻也。”
《汉官仪》也一再写道：
“大用由司农，小用由少府。”
“由租刍藁以给经用、凶年，山泽鱼盐市税，少府以给私用。”
从秦代开始设这两个官职，是我国古代官制发展史上的一个过渡，也是中央财政经济机构变化过程中的一个过渡。首先，他们位列“九卿”②，地位比过去有所提高。据《宋书•百官志》记载：“大司农……周则为太府，秦治粟内史。”《通典》卷二六亦云：“周则为太府下大夫。”在周只有下大夫的地位③。由
地位较低的下大夫提到地位较高的卿，可以看出财政经济工作
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① 《汉书•百官公卿表》，高帝元年“执盾襄为治粟内史”。
② 《汉书•朱邑传》，邑为大司农，“身为列卿”。《后汉书•百官志》称为大司农卿。
③《周礼•天官》：“太府，下大夫二人，上士四人，下士八人，掌九贡，九赋、九功之贰。”郑玄注曰 “太府为王治藏之长，若今司农矣。”
的重要，所谓“洪范八政，一曰食二曰货”，国家真正重视财经工作，当是从秦汉开始。所以此时是一个过渡，也是一个大转变。其次，同时设立两个官职，即所谓“国家财政”和“帝室财政”的区别①，这也是一个过渡。在专制主义中央集权的国家内，朕即国家，二者分开的情况是不能持久的，事实上东汉以后二者就逐渐混同起来了。再从后代有关官制的比较来看，其过渡性也是很清楚的，如果说少府的职掌“给供养”大体上相当于清代内务府的话（但内务府又不管“山海池泽之税”），作为管理全国财政经济的大司农，和后代户部等机构相比，其职掌是很有限的，好象仅仅管一管某些税收的保管和开支，而且其收入远远不及少府。虽然如此，大司农在秦汉史上仍起过它自己应有的作用。《汉书•百官公卿表》说大司农“掌谷货”，《后汉书•百官志》说得比较详细：
“掌诸钱谷金帛诸货币。郡国四时上月旦见钱谷簿，其逋未毕，各具别之。边郡诸官请调度者，皆为报给，损多益寡，取相给足。”
可见凡属国家钱谷租税等财政收入和支出，均归大司农掌管。尤其是西汉武帝时，大司农在国家财政经济方面起着非常重要的作用。《汉书•食货志》记其事云：
“初置张掖、酒泉郡，而上郡、朔方、西河、河西开田官，斥塞卒六十万人戍田之。中国（指中原地区）缮道 粮，远者三千里，近者千余里，皆仰给大农。”
“汉连出兵三岁……费皆仰大农。大农以均输调盐铁助
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① 加藤繁《汉代国家财政和帝室财政的区别及帝室财政的一斑》（《中国经济史考证》第一卷 ）论之甚详。
赋，故能澹之。”
“置平准于京师，都受天下委输，召工官治车诸器，皆仰给大农。”
“于是，天子北至朔方，东封泰山，巡海上，旁北边以归，所过赏赐，用帛百余万匹，钱金以巨万计，皆取足大农。”
“诸农各致粟，山东漕益岁六百万石（汉初不过数十万石），一岁之中，太仓、甘泉仓满，边余谷。诸均输帛五百万匹，民不益赋而天下用侥。”
《盐铁论•轻重篇》也说：
“上大夫君（桑弘羊）与（以）治粟都尉管领大农事，灸刺稽滞，开利百脉，是以万物流通，而县官富实。”
后来张敞追述当时的情况时也说：
“昔先帝（武帝）征四夷，兵行三十余年，百姓犹不加赋而军用给。”②
以上记载，都说明大司农对汉武帝的文治武功起了很大的作用。
秦和西汉时，大司农（治粟内史）之下都有两丞，这一点《通典》写得比较清楚，卷二六记载说：
“丞，秦曰理（本作治，避唐高宗李治讳改）粟内史丞，有二人，汉为大司农丞，亦二人，或谓之中丞。”
大司农中丞，桑弘羊、耿寿昌都曾任过此官，成帝时还有常侍（王）闳曾为大司农中丞②。大司农丞和大司农中丞两个官名
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①《汉书•萧望之传》。
②《汉书•成帝纪》。
基本上是同时出现的，或者说一官两名，如桑弘羊，《汉书•食货志》说他是大司农中丞，《史记•平准书》则说他是大农丞。朱邑在为大司农之前，也曾为大司农丞①。武帝初年，大司农还叫大农令的时候，“以东郭咸阳、孔仅为大农丞”，或者称“盐铁丞孔仅、咸阳”②。加盐铁二字，当主要指“领盐铁事”而言。加藤繁说：
“大农丞是辅佐长官的官职，从现在官职来说，就是副部长。我想，在登用孔仅、咸阳时，大约另外有正规的大农丞，因为两人的任务很重，就特别给与大农丞的待遇，专掌盐铁事务，名称就叫盐铁丞了。”③
这当然也是一种解释，但是倒不如说，因为事关重大，由“副部长”级的官职亲自来抓。如“桑弘羊为大司农中丞，管诸会计事”④即是如此。
大司农的各种属官，现根据《百官公卿表》的记载分述如下：
（一）太仓、均输、平准、都内、籍田五令、丞
太仓令、丞：顾名思义，太者大也，京师积谷之仓，不可或缺，所以高祖七年二月，萧何一入长安，在治未央官的同时就设立了太仓⑤。《通典》卷二六说：
“秦官有太仓令、丞，汉因之，属大司农，后汉令主受郡国传漕谷⑥。……历代并有之。”
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① 《汉书•朱邑传》。
②④ 《汉书•食货志》。
③见《汉代国家财政和帝室财政的区别及帝室财政的一斑》》（《中国经济史考证》第一卷 )。
⑤《汉书•高帝纪》。
⑥《后汉书•百官志》，“太仓令一人，六百石，本注曰：主受郡国传漕谷。丞一人。”
历代并有，如隋有令二人，唐有令三人。
均输令、丞和平准令、丞：这是两个相关连的机构，而且少府（或者水衡都尉）也有均输令，其分工如何？很不容易弄清楚，据《汉书•食货志》说：
“桑弘羊为治粟都尉，领大农，尽代（孔）仅斡天下盐铁。弘羊以诸官各自市相争，物以故腾跃，而天下赋输或不偿其僦费，乃请置大农部丞数十人，分部主郡国，各往往（《平准书》多‘县’宇）置均输盐铁官，令远方各以其物如异时商贾所转贩者为赋(《平准书》作：令远方各以其物贵时，商贾所转贩者为赋。)，而相灌输。置平准于京师，都受天下委输。”
再看注家关于平准、均输的解释，《史记》《索引》解释平准说：
“大司农属官有平准令丞者，以均天下郡国输敛，贵则粜之，贱则买之，平赋以相准输，归于京都，故命曰平准。”
《史记》《集解》解释均输时引孟康曰：
“谓诸当所输于官者，皆令输其土地所饶，平其所在时价，官更于它处卖之，输者既便而官有利。《汉书•百官表》大司农属官有均输令。”
以上是分开解释的。《盐铁论•本议篇》的记载则是把二者连在一起说的：
“大夫曰：往者郡国诸侯，各以其物贡输，往来烦杂，物多苦恶，或不偿其费，故郡置输官，以相给运，而便远方之贡，故曰均输。开委府于京，以笼货物，贱即买，贵即卖，是以县官不失实，商贾无所贸利，故曰平准。平准则民不失职，均输则民齐劳逸。故平准均输所以平万物而便百姓，非开利孔为民罪梯者也。”
这是当时当事人的说明，应该是最确切的。
据上所述我们可以看出，第一，均输、平准官吏的设置，都是从武帝时候开始的；第二，均输、平准所管之事，乃是各地各种贡物的管理、运输和平抑物价问题。
关于均输官的问题还应该多说几句，在桑弘羊的主持下，很多地方都设有盐铁官和均输官，如《汉书•地理志》千乘郡注云：“有铁官、盐官、均输官。”这均输官之名当为均输长，《汉书•黄霸传》，霸曾“察补河东均输长”。又，《封泥考略》卷四，四二页有“辽东均长”封泥，则是均输长亦可简称均长。《汉印文字征》第三，二页有“千乘均监”印。可见各郡均输官的名称为长、监。开始中央设有均输令、丞，委输京师之物由平准令掌管。均输令之设置，一是中央需要一个机构总管。大农部丞是分散的，不仅管各地均输，而且还要管盐铁，看来还
是一个临时差遣性的（详后），所以需要一个总管机构；二是平准令原无管各均输之任务，而且后来职掌又变化了，东汉省掉了均输，仅置平准令一人。《后汉书•百官志》本注曰：“掌知物贾，主练染，作采色。”《集解》引惠栋曰：
“刘熙《释名》云：平准令主染色，色有常平之法，故准而酌之。韦昭辨云：主平物价，使相依准。”
王先谦在《汉书补注》中说：“《续志》所言，已非前汉平准设官之义。”平准令职掌的变化，也是设均输令的原因之一。
都内令、丞：都内是京师藏钱之所，《汉书•张安世传》：“诏都内别藏张氏无名钱以百万数。一注引文颖曰：”都内，主藏官也。”在汉初都内原称为大内， 《史记•景帝本纪》记载中六年改诸官名时说：“更命……治粟内史为大农。以大内为二千石，置左右内官，属大内。”《集解》引韦昭曰：“大内，京师府藏。”此时，当是治粟内史（大农）管农业，大内掌财货，两者是平行的机构。武帝以后，改大农为大司农，不仅管农业．也管财货，于是大内始改称都内，成为大司农属下掌管财货之官④。
籍田令、丞：据《汉书•文帝纪》记载，文帝二年诏曰：“夫农，天下之本也，其开藉田②，朕亲率耕，以给宗庙粢盛。”则藉田之事，在汉初是从文帝二年开始的。《汉旧仪补遗》记其事曰：
“春始（日？），东耕于藉田……百官皆从，皇帝亲执耒耜而耕，天子三推，三公五，孤卿十，大夫十二，士、庶人终亩……为立藉田仓，置令、丞，谷皆给祭天地宗庙群神之祀，以为粢盛。”
籍田令、丞之设大体如此。
（二）斡官、铁市两长、丞
关于斡官的职掌，注中说：
“如淳曰：斡，音筦，或作幹。斡，主也。主均输之事，所谓斡盐铁而榷酒酤也。晋灼曰：此竹箭斡之官长也，均输自有令。师古曰：如说近是也。纵作幹读，当以幹持财货之事耳，非谓箭幹也。”
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①参阅于豪亮《云梦秦简所见职官略述》》，载中华书局《文史》第八辑。
②王先谦《汉书补注》曰：“官本藉作籍，注并同，藉、籍古书假借通用，故藉藉为籍，据注，应本作籍，宋本作藉，当正作耤。《说文》耤下云：帝耤千亩也，古者使民如借，故谓之耤，从耒，昔声。藉下云，祭藉也，一曰艸不编狼藉。籍下云：簿书也。”
加藤繁从国家财政和帝室财政的区别着眼，认为斡官是专管盐铁之税的，后来连均输、酒专卖的事务也一并管理，斡官先属少府，中属主爵，后属大司农，这屡次变更，大约是随着盐铁制度的更改而发生的副产物①。这是比较合理的一个解释。不过，《汉印文字征》第六、七页有“斡官泉丞”，以泉丞二字推断，或者斡官还掌铸钱之事。
关于铁市长、丞的职掌史无明文，但铁、市二字字义很明，即关于铁器的买卖，铁市长、丞当是管理铁器买卖之官，不是一般管采铁、铸铁之官。汉武帝时，盐铁官营，民间之铁器也仰给于官府，故需设铁市长、丞管理，《盐铁论•水旱篇》的记载可以佐证：
“县官鼓铸铁器大抵多为大器，务应员程，不给民用。”
“今县官作铁器多苦恶……民相与市买……”
“远市田器则后良时，盐铁价贵，百姓不便，贫民或木耕手耨，土耰啖食，铁官卖器不售，或颇赋与民……。”
由此可见，把官府制造的农具卖给农民，应该就是铁市长、丞的职掌。
（三）郡国诸仓、农监、都水，六十五官长丞
这些都是大司农所属各类有关农业（包括水利）的官吏。
诸仓：郡国诸仓即各地之仓，可考者有阳周仓②、定陶都仓③、海曲仓、略仓④等等。仓有仓长，如淳于意曾为齐太仓
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①《汉代国家财政和帝室财政的区别爱帝室财政的一斑》（《中国经济史考证》第一卷 ）。
②《汉金文录》卷一，二八页，阳周仓鼎。
③薛氏《钟鼎彝器款识》卷十八，七一八页，定陶鼎。
④《十钟山房印举》举二，五六页，海曲（属东海郡）仓印、略仓印。
长①，张敞曾为甘泉仓长②。
农监：农监之名不可考，其本意当为监督农业之官，或者称为农官，《汉书•食货志》说：“水衡、少府、太仆，大农、各置农官。”当时有许多不同名称的农官，如：“代郡农长”、“梁菑农长”③、“稻农左长”④、“上久农丞”、“陇前农丞”⑤、“官田丞”⑥以及“稻田使者”⑦和“都田”⑧等等。
都水：少府也有都水，不知是否和“各置农官”一样“各置都水”，还是转属。东汉改隶郡国是没有问题的。其职掌，据《后汉书•百官志》说：“有水池及鱼刺多者置水官，主平水、收渔税。”都水官可考者有：“蜀都水”⑨，“安定右水长”⑩，“张掖水长”⑪，“张掖属国左卢水长”⑫等。
还有“騪粟都尉，武帝军官，不常置。”《汉书•食货志》载武帝下诏曰：“方今之务，在于力农，以赵过为搜粟都尉。过能为代田……令命家田三辅公田，又教边郡及居延城。……靠注引李奇曰：“令离官卒，教其家田公田也。”又引韦昭曰：“居
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①《史记•仓公列传》。
②《汉书•张敞传》。
③《十钟山房印举》举二，四五页。
④《汉印文字征》第七，二一页。
⑤《善斋吉金录》卷中，十五页。
⑥《十钟山房印举》举二，五四页。
⑦《汉书•昭帝纪》“故稻田使者燕仓先发觉，以告大司农敝。”如淳曰：“特为诸稻田置使者，假与民，收其税入也。”据原文亦可见稻田使者为大司农之属官。
⑧《再续封泥考略》卷一，六十页。
⑨西安汉城出土有“蜀都水印”封泥。
⑩《十六金符斋印存》。
⑪西安汉城出土有“张掖水长章”。
⑫《金石索》金索七七页。
延，张掖县也。时有甲卒也。”搜粟都尉任务之一就在军士屯田中推行代田法，故曰：武帝军官。官名都尉，也是一个军官称号。《食货志》还说：“故平都令光教过以人輓犁，过奏光以为丞，教民相与庸輓犁。”则搜粟都尉也有丞为其副。又，“桑弘羊为治粟都尉，领大农”，疑搜粟都尉即治粟都尉。
大司农属官除《百官公卿表》所说之外，还有一些其他名称的属官。如：
大司农部丞，除前引桑弘羊“请置大农部丞数十人，分部主郡国，各往往置均输、盐铁官”的记载外，另一条是《汉书•平帝纪》元始元年的记载：置“大司农部丞十三人，人部一州，劝课农桑。”由这两条来看，都是临时差遣性质的官吏，看样子不是常置的，因为盐铁、农桑从中央到地方各有主管官吏。
大司农史①、大司农斗食属②等官，当是较低级的属官，师古曰：”斗食者禄少，一岁不满百石，计日以斗为数也。”甚或是属官的属官。
另外，虽未标明大司农属官，但也应当属于大司农，如榷酤之官，据《盐铁论•取下篇》记：“贤良文学不明县官事，猥以盐铁为不便，请且罢郡国榷酷、关内铁官。奏可。”既然地方的盐铁官属大司农，榷酤官亦应属大司农无疑。
为了保卫边防和屯田屯垦，西汉在边郡还设置农都尉和属国农都尉③、护田校尉④、屯田校尉、渠犁田官⑤、北假田
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①《汉书•萧望之传》有大司农史李富。
②《汉书•薛宣传》宣“少为廷尉书佐都船狱吏，后以大司农斗食属察廉，补不其丞。”
