汉代中央官制，从汉武帝开始有一个重要的变化，这就是中外朝的形成。此事《汉书•百官公卿表》中没有明确的叙述，不过，在叙述了大大小小的中央官职之后，有一个关于“加官”的交代：
“侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍皆加官，所加或列侯、将军、卿、大夫、将①，都尉，尚书，太医、太官令至郎中，亡员，多至数十人。侍中、中常侍得入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得举法，散骑骑并乘舆车。给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍……皆秦制。”
《汉书补注》引钱大昕曰：
“自侍中而下，《汉书》所称中朝官也，亦谓之内朝臣。”
《汉书》的许多地方提到“中朝”，在《刘辅传》的注中引了孟康一段比较明确的说明：
“中朝，内朝也。大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑，诸吏为中朝；丞相以下至六百石为外朝也。”
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① 《后汉书•和帝纪》注：“将谓五官及左右郎将也。大夫谓光禄、太中、中散、谏议大夫也。”
针对这条注，刘奉世的《汉书刊误》说：
“案（原）文则（师）丹、（谷）永皆中朝臣也。盖时为给事中、侍中，诸吏之类。”
给事中也属于中朝官无疑。
中朝又称内朝，外朝又称外廷，《汉书•司马迁传》载《报任安书》曰：“乡者，仆亦尝侧下大夫之列，陪外廷末议。”这外廷就是外朝。不过，正如钱大昕所指出的：
“然中外朝之分，汉初盖未之有，武帝始以严助、主父偃辈入直承明，与参谋议，而其秩尚卑。卫青、霍去病虽贵幸，亦未干丞相、御史职事。至昭宣之世，大将军权兼中外，又置前后左右将军，在内朝预政事。而由庶僚加侍中、给事中者，皆自托为腹心之臣矣。此西京朝局之变，史家未明言之，读者可推验而得也。”①
钱大昕所说的这个“朝局之变”是符合当时历史事实的，“推验”所得，可以知道以下几点：
第一，汉武帝以前，中央政权中，除了皇帝之外，掌握实权的就是丞相。丞相辅佐皇帝，总管政务，在文武百官中权力最大，地位最尊，不仅百官恭谨从命，就是皇帝也要对其优礼相待。这个时期相权之重，即使到后代也是很少见的。秦和西汉都是如此，这已在第一章 中详述。因此，西汉初年没有什么中外朝之分。但是，后来中朝官的许多称号，汉初是有的，如侍中、尚书之类，而且象侍中这样的称号，一开始就表示左右亲近的意思，如《汉书•卢绾传》说：“绾以客从（高祖），入汉为将军，常侍中，从东击项籍，以太尉常从，出入卧内，衣
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① 饯大昕《三史拾遗》。
被食饮赏赐，群臣莫敢望，虽萧、曹等，特以事见礼，至其亲幸，莫及绾者。”
第二，在汉武帝时期，开始出现了中外朝，《汉书•严助传》说：
“擢助为中大夫。后得朱买臣、吾丘寿王、司马相如、主父偃、徐乐、严安，东方朔，枚皋、胶仓、终军、严葱奇等，并在左右。是时征伐四夷，开置边郡，军旅数发。内改制度，朝廷多事。屡举贤良文学，公孙弘起徒步至丞相。开东阁，延贤人，与谋议。朝觐奏事，因言国家便宜。上令助等与大臣辩论，中外相应以义理之文，大臣数诎。”
师古注曰：
“中，谓天子之宾客，若严助之辈也；外，谓公卿大夫也。”
这里明显地说出了有中外两班子人。形成这两班子人的原因，从以上记载看，似乎是：因为当时国家多事，天子除任用大臣之外，又添了不少宾客，参与谋议。但这是表面现象，实际上主要的原因是皇权与相权矛盾发展的结果。皇权与相权的矛盾在第一章 中我们已说过。如田蚡为丞相，任用官吏，权移主上，汉武帝对此即表示不满。为了削夺丞相权力，加强君权，武帝开始重用文武侍从之臣，这样就逐渐形成了中朝和外朝。
第三，中朝官系统的形成及其权力的发展是有一个过程的。中朝官大体上有两类：一类是所谓天子的宾客，这类人在政府组织中本来是没有地位的，往往是挂着侍中的头衔参与谋议；另一类是文武官中的心腹之臣，如武官大司马、前后左右将军，文官太中大夫、光禄大夫以及后来日益重要的尚书等，他们也是加上侍中或给事中的头衔，成为中朝之官。但武帝时的将军都只领兵出征，并不参与朝廷政治，如卫青、霍去病并为将军，加大司马，亲信无人可以比拟，他们也都从来不过问国家大计。到昭宣之世，从霍光开始，才以大司马大将军的名义权兼内外，实际权力在宰相之上，又置前后左右将军在内朝预闻政事，从此将军也就属于内朝了。
中朝官的系统有一个形成过程，在形成过程中又不断变化，除了大司马、大将军曾一度权兼内外之外，再就是典掌枢密的尚书台最后接管了丞相府的事权，尚书和侍中等官位日益隆重，于是又有新的内朝发展起来，兹分节叙述如下。
