如上所述，秦汉的地方行政制度，基本上是郡县两级制，但是汉武帝以后，在秦设监御史的基础上，又形成了统辖郡国的州部，设立司隶校尉和十三州刺史。不过，州这一级的官吏，无论从职权或地位等方面看，在最初都不是一个正式的地方官吏，永瑢《历代职官表》概要地说出了这一情况：
“汉代专重郡守，其临郡国之上者，惟十三部刺史。盖郡守地大而权重，有事得以专达，秩至二千石，如今之二、三品，治效著闻，则玺书勉励，增秩赐金，其高第即入为卿相。故朝廷不复多设官以临之。唯刺史以下大夫而临二千石，职专举刺，八月行部，录四徒，考殿最，岁尽入奏，所荐得为九卿，所劾辄从黜罢。是刺史一官，固兼有今日司道之任也。”
没有行政权力，并非“亲民”之官，仅仅负有监察责任，不应算作是一级地方组织，但荐、劾之权颇大，又能控制郡国守相，有凌驾于郡国之上的倾向，这是后来州刺史发展成为地方最高长官的一个历史原因。下面，看看这一级官吏的具体情况就清楚了。
