一、由监御史到刺史、州牧
秦统一六国之后，“分天下以为三十六郡，郡置守，尉、监。”⑤这里的“监”就是《汉书•百官公卿表》中“掌监郡”的
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① 《后汉书•冯衍传》。
② 《后汉书•种拂传》。
③ 《后汉书•苏不韦传》。
④ 《后汉书•傅燮传》注引《汉官仪》。
⑤ 《史记•秦始皇本纪》。
“监御史”，《通典》作“监察御史”或“监察史”①。“监”是简称，《史记•高祖本纪》有“秦泗川监平”的记载，《集解》引文颖曰：
“泗川，今沛郡也……秦时御史监郡，若今刺史。平，名也。”
《索隐》引如淳云：
“秦并天下为三十六郡，置守、尉、监，故此有监平。下有守壮，则平、壮皆名也。”
又，《史记•曹相国世家》有“攻秦监公军”的记载，《集解》引《汉书音义》曰：
“监，御史监军者。公，名。秦一郡置守、尉、监三人。”
监御史，隶属于御史大夫，是秦代特有的一种官吏，有过渡性质，存在的时间不长，它的任务是“掌监郡”，但又不象是一个正式的地方官。它的地位也不高，“郡置守、尉、监”，排在守、尉的后面，但它的任务特殊，权力很大。《历代职官表》卷五二写道：
“秦罢侯置守，并方伯、连帅而悉去之，惟以御史监 郡，而不言职掌。盖犹周代大夫监之遗意耳。秦制简略，无可附丽，今故录其郡御史之制，而不列于表。”
《礼记•王制》说：
“天子使其大夫为三监，监于方伯之国，国三人。”
这就是所谓“犹周代大夫监之遗意”。后世没有什么官职和它是完全相同的，最接近的是汉代的刺史，但又不尽然。王鸣盛
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① 《通典》卷三三。
说：
“监既在守之上，则似汉之部刺史，但每郡皆有一监，则又非部刺史比矣。盖秦惩周封建流弊，变为郡县，惟恐其权太重，故每郡但置一监、一守、一尉，而此上别无统治之者。”①（按：这里把监放在守、尉前面，并且说“监既在守之上”，是不够确切的。）
王氏又说：
“《三国魏志•夏侯玄传》玄议事云：秦‘不师圣道，私以御职，奸以待下；惧宰官之不修，立监牧以董之，畏督监之容曲，设司察以纠之。宰牧相累，监察相司，人怀异心，上下殊务。汉承其绪，莫能匡改。’观此知汉制因秦也。宰官即县令，监牧即郡守，司察即监郡御史……。”②
王鸣盛解释了夏侯玄的所谓“宰官”、“监牧”、“司察”，并引以证明“汉制因秦”，未加分析、评论。从夏侯玄的意思看，他是反对这种监察制度的；但由此也可以看出监御史就是代表皇帝监察地方官吏，是秦王朝加强中央集权的措施之一。
秦监御史的权力很大，例如《汉书•萧何传》载：
“（萧何）为沛主吏掾……秦御史监郡者与从事，常辨之。何乃给泗水卒史事，第一。秦御史欲入言徵何，何固请，得毋行。”
这显然是和后来的刺史一样，“省察治状，黜陟能否”③。除此之外，秦的监御史还可监军，甚至可以将兵，如前引《史记•高祖本纪》的“秦泗川监平将兵围丰”和同书《曹相国世家》的
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①② 《十七史商榷》卷十四《汉制依秦而变》。
③ 蔡质《汉仪》。
“攻秦监公军”等记载都可以证明。又，《汉书•严助传》说：
“秦之时，尝使尉屠睢击越，又使监禄凿渠通道。”（张晏曰：监郡御史也，名禄。）
这些，又是和后来汉制刺史以六条问事不同的地方。
秦在每郡设监御史的制度，到汉代又有发展变化。《汉书•百官公卿表》说：
“监御史，秦官，掌监郡。汉省，丞相遣史分刺州，不常置。武帝元封五年初置，部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。成帝绥和元年更名牧，秩二千石。哀帝建平二年复为刺史，元寿二年复为牧。”
秦的监御史，“汉省”，就是说没有为汉所继承；但汉朝中央派人监察地方的制度，则又是“因秦”的。这一制度的演变，《百官公卿表》说得很简略，《通典》的记述比较详细：
“秦置监察御史，汉兴省之。至惠帝三年又遣御史监三辅郡，察词讼，所察之事凡九条，监者二岁更之，常于十月奏事，十二月还监。其后诸州复置监察御史。文帝十三年以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督监察御史。武帝元封元年，御史止不复监，至五年乃置部刺史，掌奉诏六条察州，几十二州焉。居部九岁，举为守相。成帝绥和元年以为刺史（秩六百石）位下大夫，而临二千石，轻重不相准，乃更为州牧，秩真二千石，位次九卿，九卿缺，以高第补。哀帝建平二年复为刺史。元寿二年复为牧。后汉光武建武十八年复为刺史（按：《后汉书•光武纪》注云：建武元年置牧，今改刺史），外十二州各有一人，其一州属司隶校尉。……灵帝中平五年改刺史，唯置牧。是时天下方乱，豪杰各欲据有州郡，而刘焉、刘虞并自九卿出领州牧，州牧之任，自此重矣。”①
从以上的记述中我们可以看到，从监御史到刺史、州牧之设置是经历了一个曲折反复过程的。秦实行郡县制，但又恐郡守之权太重，故设监御史，代表皇帝监察地方官吏，一方面使地方官不敢欺骗和违抗中央，一方面又可使皇帝随时了解地方的情况，以便加强对地方的控制。汉初，郡国并行，郡的权力还不算太重，所以减省了这种御史监郡的制度。惠帝时，因三辅多不法事，于是复遣御史以九条监察三辅：
“惠帝三年，相国奏遣御史监三辅不法事：词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、踰侈及弩力十石以上，作非所当服，凡九条。”②
以后各郡国又普遍派遣监察御史。
这样，御史、丞相史并出，显然是一种临时措施。因其职事重叠，各自为政，而又无固定的监察地区，不能适应中央集权政治需要，所以到武帝时便废除御史、丞相史监郡之制，在全国置十三部州（见附表），每州派刺史一人。十三州刺史上受中央御史中丞直接管辖③，下分别监察十三州。刺史秩六百石，位下大夫，但可以监临二千石，顾炎武对这种“秩卑”、“任重”的刺史制度曾有两段很精辟的论述，他说：
“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也。”④
又说：
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①《通典》卷三二。
②《玉海》卷六五《诏令•律令上•汉九条》引《唐六典》。
③《汉书•薛宣传》：“宣为中丞，执法殿中，外总部刺史。”
④《日知录》卷九《部刺史》。
附：两汉十三州表
州 名
西汉领郡国数
东汉领郡国数
司隶（校尉） 郡七 同前
豫州（刺史） 郡国四 郡国六
冀州（刺史） 郡国十 郡国九
兖州（刺史） 郡国八 同前
徐州（刺史） 郡国七 郡国五
青州（刺史） 郡国九 郡国六
荆州（刺史） 郡国七 郡七
扬州（刺史） 郡国六 郡六
益州（刺史） 郡八 郡国十二
凉州（刺史） 郡十 郡十二
朔方州（刺史） 郡四 （西汉末并入并州）
并州（剌史） 郡六 郡九
幽州（刺史） 郡国十 郡国十一
交州（刺史） 郡七 同前
注：据顾颉刚考证，武帝时十三部州，其中的朔方，西汉末并入并州。京畿七郡不在十三州之数（上引《通典》作十二州，误），司隶领州乃东汉初年事。说见《两汉州制考》，载《蔡元培六十五岁纪念论文集》。
“自刺史之职下侵，而守令殆不可为。天下之事，犹治丝而棼之矣。”①
前一段话，是指有利于中央集权、巩固国家统一来说的，这也符合汉武帝初置刺史的本来意图。后一段话是说，一旦刺史的权力过分膨胀，那就不仅起不到加强中央集权的监察作用，反
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① 《日知录》卷九《六条之外不察》。
而给分裂割据者创造条件。历史的事实正是如此。
汉成帝绥和元年，曾改刺史为州牧，《汉书•朱博传》记其事云：
“初，何武为大司空，又与丞相方进共奏言：‘古选诸侯贤者以为州伯，《书》曰咨十有二牧，所以广聪明，烛幽隐也。今部刺史居牧伯之位，秉一州之统，选第大吏，所荐位高至九卿，所恶立退，任重职大。《春秋》之义，用贵治贱，不以卑临尊。刺史位下大夫，而临二千石，轻重不相准，失位次之序。臣请罢刺史，更置州牧，以应古制。’奏可。”
哀帝建平二年复改州牧为刺史。时朱博为御史大夫，又奏言：
“‘汉家至德溥大，宇内万里，立置郡县。部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁。故事，居部九岁举为守相，其有异材功效著者辄登擢，秩卑而赏厚，咸劝功乐进。前丞相方进奏罢刺史，更置州牧，秩真二千石，位次九卿。九卿缺，以高第补，其中材则荀自守而已，恐功效陵夷，奸宄不禁。臣请罢州牧，置刺史如故。’奏可。 ”①
再以后，哀帝元寿二年复为牧。王莽时，一切复古，自然也要恢复州牧。东汉初，仍沿用州牧旧称，至建武十八年，复为刺史。灵帝中平五年，复改刺史为州牧。刺史，州牧，改来改去，不仅是名称的改变，实质上反映了中央集权与地方割据势力的一个消长过程。
二、剌史的职权
刺史的职务是监察地方郡国，开始时明确规定以六条问事，
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① 《汉书•朱博传》。
《汉书•百官公卿表》注引《汉官典职仪》云：
“刺史班宣，周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱（按：《后汉书•光武纪》注引此四句，‘治状’作‘政教’），以六条问事，非条所问，即不省。一条，强宗豪右田宅踰制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥讹言。四条，二千石选署不平，荀阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”
刺史所察的对象，主要是二千石长吏，其次是强宗豪右。又从其“周行郡国”看，诸侯王亦在刺史督察之列。王鸣盛《十七史商榷》一四《汉刺史察藩国》条考证其事云：
“历考诸传中，凡居此官者，大率皆以督察藩国为事。如《高五王传》，青州刺史奏菑川王终古罪。《文三王传》，冀州刺史林奏代王年罪。《武五子传》，青州刺史隽不疑知齐孝王孙刘泽等反谋，收捕泽以闻。又昌邑哀王之子贺既废，为宣帝所忌，后复徙封豫章为海昏侯，扬州刺史柯奏其罪。《张敞传》，拜冀州刺史，既到部，而广川王群辈不道，贼发不得，敞围王官搜得之。……因劾广川王，削其户。盖自贾谊在文帝时已虑诸侯难制，吴楚反后，防禁益严，部刺史总率一州，故以为要务。”
由此可见，西汉刺史的职权范围，实系继承前此御史出察、丞相史出刺而形成的一种监察制度。刺史秩本六百石，而监临二千石官，并可升迁为守相，所谓秩卑权重而赏厚，故任此职者，多能自励，竭忠尽力，对于加强中央集权、整饬吏治，都起过一定作用。《汉书•何武传》说：
“刺史，古之方伯，上所委任，一州表率也。”
《汉书•朱博传》也说：
“汉家至德溥大，宇内万里。立置郡县，部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁。故事：居部九岁，举为守相，其有异材功效著者辄登擢，秩卑而赏厚，咸劝功乐进。”
西汉翟方进、何武，东汉徐璆、王龚、李膺、周乘、贾琮等为刺史时，均能奉诏察举，守正不阿，颇有益于吏治。例如：
“（翟方进）迁朔方刺史，居官不烦苛，所察应条辄举，甚有威名。”①
“（何）武为刺史，二千石有罪，应条举奏，其余贤与不肖，敬之如一，是以郡国各重其守相，州中清平。”②
“（徐璆）迁荆州刺史……奏五郡太守及属县有臧污者，悉徵案罪，威风大行。 ”③
“（王龚）选青州刺史，守令畏威明，多望风弃官。”④
“（周乘）为交陡刺史，举奏二郡秽浊，太守属县解印绶弃官者，四十余城。”⑤
“（贾琮为交陆刺史）招抚荒散，蠲复徭役，简选良吏，试守诸县，岁间荡定，百姓以安。巷路为之歌曰：‘贾父来晚，使我先反，今见清平，吏不敢饭。’在事三年，为十三州最。……（后）为冀州刺史，旧典：传车骖驾，垂
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① 《汉书•翟方进传》。
② 《汉书•何武传》。
③ 《后汉书•徐瑶传》。
④ 《后汉书•王龚传》。
⑤ 谢承《后汉书》，引自汪文台辑《七家后汉书》。
赤帷裳，迎于州界。及琮之部，升车言曰：‘剌史当远视广听，纠察美恶，何有反垂帷裳，以自掩塞乎？’乃命御者褰之。百姓闻风，自然竦震，其诸臧过者，望风解印绶去。”①
由于刺史职在监察，有时也难免苛刻之弊。《汉书•王嘉传》载嘉上疏曰：
“司隶、部剌史，察过悉劾，发扬阴私，吏或居官数月而退，送故迎新，交错道路。中材苟容求全，下材怀危内顾，一切营私者多。”
更有仗势欺人，渔肉百姓者，如宦官侯览兄侯参为益州刺史，“民有丰富者，辄诬以大逆，皆诛灭之，没入财物，前后累亿计。”②
当刺史以六条省察郡国而仅以奉诏奏事的时候，他还是中央派出的监察官，而不是地方官。但刺史权任极重，可以控制地方上的二千石长吏，事实上极易越权。加之东汉后期阶级矛盾尖锐，为了加强对地方的控制和镇压农民起义，逐渐赋予刺史以六条外的职权，以加重刺史的权力，于是刺史便由单纯的监察官而发展为总揽地方大权的行政长官了。
刺史职权的发展，可以从以下几个主要方面看：
（一）监察范围的扩大
依照原定六条，刺史所察主要是二千石官吏。但以后所察范围渐广，西汉末已下及墨绶令长。《汉书•朱博传》记载博为冀州刺史时：
“行部，吏民数百人遮道自言。……（博）使从事明
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① 《后汉书•贾琮传》。
② 《后汉书•侯览传》。
敕告吏民：‘欲言县丞尉者，刺史不察黄绶，各自诣郡。欲二千石墨绶长吏者，使者行部还，诣治所。’”
可见西汉末年，刺史已察及墨绶令长，但仍不察黄绶县丞尉，故唐李景伯曰：
“汉刺史掌察墨绶以上，其黄绶以下，则不察，所以行不扰之政。”①
然至东汉，刺史督察之权又渐次下伸，如《后汉书•顺帝纪》永建元年诏：
“幽、并、凉州刺史，使各实二千石以下至黄绶，年老劣弱不任军事者，上名。”
这说明刺史监察的范围已扩展至黄绶，也就是说，凡是州内所有朝廷命官都在刺史督察之列。
（二）选举与劾奏权
依照原定六条，刺史无选举之权，其时虽有特诏州举茂才，但非常制。其劾奏权也仅限于监察二千石选署不平、举奏二千石长吏不称职者，其所奏章，尚须经过公府覆案，如刺史不法，则由公府加以劾奏。至东汉初，州举茂才已成为定制，《汉官目录》云：“建武十二年八月乙未诏书……司隶、州牧岁举茂才各一人。”②刺史不仅有权岁举茂才，而覆案之权也不再委任三府。于是尚书专擅于内，而地方选举劾奏之权则转归刺史。《后汉书•朱浮传》说：
“旧制：州牧奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾史案验，然后黜退。（光武）帝时用明察，不复委任三府，而权归刺举之吏。”
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① 《玉海》卷一三一《官制•汉部刺史》条注。
② 《后汉书•百官志》注引。
明帝时马严上封事说。
“臣伏见方今刺史太守专州典郡，不务奉事，尽心为国，而司察偏阿，取与自己，同则举为尤异，异则中以刑法，不即垂头塞耳，采求财赂。今益州刺史朱酺、扬州刺史倪说、凉州刺史尹业等，每行考事，辄有物故。又选举不实，曾无贬坐，是使臣下得作威福也。故事：州郡所举，上奏司直，察能否以惩虚实，今宜加防检，式遵前制。”①
由此可见，刺史不仅有选举之权，而劾奏之权也转归刺史。至于选举、劾奏是否得当，如马严等所说，那是另外一个问题。
（三）对地方行政的干预
依照原定六条，刺史只能监察二千石长吏措施是否得当，但是不得干预地方行政。如西汉翟方进、何武为刺史，均应条举奏。何武省录囚徒，皆以属郡，郡不能决者方举奏，而不代行听讼②。但以后则往往超越诏条，而干预郡守的行政权力。《汉书•薛宣传》：
“宣为中丞，执法殿中，外总部刺史。上疏曰：‘……臣窃伏思其一端，殆吏多苛政，政教烦碎，大率咎在部刺史，或不循守条职，举错各以其意，多与郡县事，至开私门，听谗佞，以求吏民过失。”
其具体事例，如：
“（鲍）宣为谏大夫，迁豫州牧。岁余，丞相司直郭钦奏‘宣举错烦苛，代二千石署吏听讼，所察过诏条……’。”③
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① 《后汉书•马严传》。
② 《汉书•何武传》。
③ 《汉书•鲍宣传》。
刺史超越诏条，干预地方行政，此时虽不为合法，但积久成习，以后的统治者也就不得不承认既成事实了。至东汉各朝，皇帝往往下诏书要求刺史亲预庶政。如《后汉书•和帝纪》：
“先帝……遗戒郡国罢盐铁之禁，纵民煮铸，入税县官如故事。其申敕刺史、二千石，奉顺圣旨，勉弘德化。”
“堤防沟渠，所以顺助地理，通利壅塞。……刺史，二千石其随宜疏导。”
同书《安帝纪》：
“敕司隶校尉、冀、并二州刺史：民讹言相惊，弃捐旧居……。其各敕所部长吏，躬亲晓谕。”
又《顺帝纪》：
“诏益州刺史罢子午道，通褒斜路。”
《桓帝纪》：
“诏司隶校尉、部刺史曰：蝗灾为害，水变仍至，五谷不登，人无宿储。其令所伤郡国种芜菁以助人食。”
类似这样刺史干预地方行政的具体事例还有不少。有时不仅是干预，甚至是取而代之。如《后汉书•贾琮传》：
“交址屯兵反。……有司举琮为交州刺史。琮到部，讯其反状，成言赋敛过重……民不聊生。……琮即移书告示，各使安其资业……简选良吏，试守诸县。岁间荡定，百姓以安。”
这简直是把郡县长吏完全放在一边，直接处理郡县政务了。
（四）兵权
东汉中叶以后，为了镇压农民起义和少数民族的反抗，刺史又被赋予领兵的权力。如安帝永初四年，张伯路与刘文河、周文光等起兵攻厌次城，杀县令，遣御史中丞王宗督青州刺史法雄讨破之①。元初六年，永昌、益州及蜀郡夷叛，与越隽夷杀长吏，燔城邑，益州刺史张乔讨破降之②。建光元年，幽州刺史冯焕率二郡太守讨高句丽、秽貊不克③。顺帝永建元年，告幽州刺史，其令沿边郡增置步兵，列屯塞下，调五营弩师，郡举五人，令教习战射④。桓帝建和二年，白马羌寇广汉属国，杀长吏，益州刺史率板楣蛮讨破之⑤。灵帝光和二年，巴郡板檐蛮叛，遣御史中丞萧瑗督益州刺史讨之⑥。中平三年，荆州刺史王敏讨赵慈（江夏兵起义首领）斩之⑦。这些都是刺史主兵的实例。秦朝监御史监军、将兵的情况在东汉后期又重新出现了，这是刺史权力发展的结果，也是刺史权力扩大的一个重要方面。
根据以上所述，刺史督察对象遍及境内一切朝廷命官，有选举、劾奏之权，有权干预地方行政，又拥有领兵之权，可见刺史在事实上已由监察官演变为地方的高级行政长官。灵帝中平五年，改刺史为州牧，刘焉等以朝廷重臣出任州牧，只不过是承袭历史发展的既成事实而已。《后汉书•刘焉传》云：
“灵帝政化衰缺，四方兵寇。焉以为刺史威轻，既不能禁，且用非其人，辄增暴乱，乃建议改置牧伯，镇安方夏，请选重臣以居其任。焉阴求交址以避时难，议未即行，会益州刺史郗俭，在政烦扰，谣言远闻，而并州刺史张懿、凉州刺史耿鄙并为寇贼所害，故焉议得用，出焉（时焉为太常）为监军使者领益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗
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①②③ 《后汉书•安帝纪》。
④ 《后汉书•顺帝纪》。
⑤ 《后汉书•桓帝纪》。
⑥⑦ 《后汉书•灵帝纪》。
正刘虞为幽州牧，皆以本秩居职。州任之重，自此而始。”
实际上，州任之重，由来已久，并非自此而始。
刺史与州牧的区别，不仅仅是秩位的高低（刺史为六百石，州牧为二千石，刘焉等以九卿出任州牧，则为中二千石），更重要的是有无赋政治民的行政职权。刺史本是纯粹的监察官，其后在发展过程中逐渐有了行政职权，也就变成了地方的行政长官，这样，刺史和州牧在实质上并无不同。自汉武帝以后至东汉末，或置刺史，或置州牧，或刺史州牧同时并置，已反映了这种发展趋势。所以中平五年改制之后，仍有刺史和州牧同时并存的事例。如《后汉书•袁绍传》记献帝时州牧、刺史与守相并起割据的形势说：
“初平元年，绍遂以渤海起兵，以（当作与）从弟后将军术、冀州牧韩馥、豫州刺史孔伯、兖州刺史刘岱、陈留太守张邈、广陵太守张超、河南太守王匡、 山阳太守袁遗、东郡太守桥瑁、济北相鲍信等同时俱起，众各数万。”
这时州牧、刺史已不只是地方官的性质，在他们所管辖的领地内，他们是最高的统治者，甚至权位父子相袭，实际上已成了割据一方的诸侯。故刘昭注《后汉书•百官志》时写道：
“焉牧益土，造帝服于岷、峨，袁绍取冀，下制书于燕、朔；刘表荆南，郊天祀地；魏祖据兖，遂构皇业：汉之殄灭，祸源乎此！”
东汉王朝灭亡的根本原因，当然不是源于州任之重；但州牧刺史权重，对东汉中央政权的崩溃确是起了加速的作用。
三、固定治所与幕僚组织的形成
西汉刺史有无固定制所，历来说法不一。《三国志•魏志•夏侯玄传》记载司马懿报书曰：
“故刺史称传车，其吏言从事，居无常治。”
《宋书•百官志》同此说：
“前汉世，刺史乘传，周行郡国，无适所治。后汉世所治始有定处。”
《后汉书•百官志》刘昭注亦云：
“孝武之末始置刺史，监纠非法，……传车周流，匪有定镇。”
均谓西汉刺史无固定治所。但也有一些记载说西汉时刺史已有固定治所，如《汉书•武帝纪》元封五年初置刺史部十三州条下，注引《汉旧仪》云：
“初分十三州，假刺史印绶。有常治所。常以秋分行部，御史为驾四封乘传，到所部，郡国各遣一吏迎之界上。”
前引《汉书•朱博传》更有“诣治所”的明文记载。又《居延汉简释文》卷一，一〇四页也有“刺史治所，且断冬狱”的记载。但是，《汉旧仪》的记载各处所引不尽相同，时间概念也不明确。而朱博为冀州刺史，当在成帝时，离武帝元封五年初置刺史已久。至于《居延汉简》的年代，也不能早于昭帝之世。因此，这些记载只能证明西汉时代刺史已有治所，但不能证明武帝始置刺史时即有治所。再者，刺史行部，乘传奏事，周行各地，居无定处，也是理所当然之事。或者其所居之处，具有一定规模，被称为治所也未可知，如《朱博传》虽有“诣治所”的明文，但也有吏民“遮道自言，官寺尽满”和“博驻车决遣”的记载，其所驻之处或即为“治所”。所以，鲍宣为刺史行部，“乘传去法驾，驾一马，舍宿乡亭，为众所非。”①也说明刺史行部，往、行都有一定规格。
大抵刺史之制，时有变化，元封五年始置刺史或无固定治所，以后因实际需要或习以为常（如每次行部，驻在某处），而渐有定治。以上二说，前者为述其原，后者为记其变，从发展的观点来看，二者应是统一的，并不矛盾。
武帝初置刺史，巡行郡国，无固定治所，岁末亲诣京师奏事，此刺史为监察官的一个重要特征。唐戴叔伦《抚州刺史庭壁记》说：
“汉置十三部刺史，以察举天下非法，通籍殿中，乘传奏事，居靡定处，权不牧人。”
以后，虽有治所，但岁末奏事如故，如翟方进迁朔方刺史，“再三奏事”②；何武为扬州刺史，“每奏事至京师”③，即其例证。然至东汉初，刺史亲诣京师奏事之制被废除，而由计吏代替。《后汉书•光武纪》建武十一年，“初断州牧自还奏事。”（显然，这是有了固定治所）《后汉书•百官志》亦云：
“诸州常以八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最。初岁尽诣京都奏事，中兴但因计吏。”
随着历史的发展，刺史不仅有了固定的治所，而且也逐渐有了自己的属官。
最初，刺史没有掾属，法令仅规定，“刺史得择所部二千
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①《汉书•鲍宣传》。
②《汉书•翟方进传》。
③《汉书•何武传》。
石卒史与从事”而已①。就是说，临时以郡的属吏为刺史从事，如《汉书•王尊传》记载：
“(尊)为郡决曹史，数岁，以令举幽州刺史从事，而太守察尊廉，补辽西盐官长。”
可见王尊主要是郡的属吏，为刺史从事只是临时奉令差遣。大约西汉后期开始，刺史才有自己正式的属员。应劭《汉官仪》说：
“元帝时，丞相于定国条州大小为设吏员，有治中、别驾、诸部从事，秩皆百石，同诸郡从事。”
以后整个东汉时期，刺史掾属皆自辟除，如：
“周景为豫州刺史，辟陈蕃为别驾，不就。景题别驾舆曰‘陈仲举座也。’不复更辟。蕃惶惧起视职。”②
“陈茂，豫州刺史周敞辟为别驾从事，与俱行部。”③
刺史究竟有哪些员吏呢？《通典》卷三二《总论州佐》中说：
“州之佐吏，汉有别驾，治中、主簿、功曹书佐、簿曹（簿曹从事史主钱谷簿书）、兵曹（兵曹从事史有军事则置之，以主兵马）、部郡国从事史、典郡书佐等官（又有孝经师主监试经，月令师主时节祠祀，律令师主平法律），皆州自辟除，通为百石（又《后汉书》或云秩六百石）。职与司隶官属同，唯无都官从事。”
此记载与《宋书•百官志》大体相同，《宋志》说：
“（刺史）官属有：别驾从事史一人，从刺史行部；治中从事史一人，主财谷簿书；兵曹从事史一人，主兵事，
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① 《汉书•王尊传》。
②③《太平御览》二六三《职官部》引谢承《后汉书》。
部从事史，每郡各一人，主察非法；主簿一人，录阁下众事，省署文书；门亭长一人，主州正门，功曹书佐一人，主选用；孝经师一人，主试经；月令师一人，主时节祠祀；律令师一人，平律，簿曹书佐一人，主簿书，典郡书佐每郡各一人，主一郡文书。汉制也。”
据此可知，州刺史的属吏和司隶一样，皆有从事史、假佐。从事史也叫从事，具体的则有别驾从事、治中从事、簿曹从事、兵曹从事、部从事史……等分别。其中，别驾从事和治中从事，当是属吏之长，或者是总管刺史幕府的主要属官，如《后汉书•袁绍传》记载袁绍领冀州牧时，“以田丰为别驾，（审）配为治中，甚见器任”。别驾从事从刺史行部，别乘传车，故谓之别驾，显然是处于刺史左右手的地位。如，庾亮《答郭逊书》曰：
“别驾，旧典与刺史别乘，周流宣化于万里者。其任居刺史之半，安可任非其人。”①
旧典，当即指汉制。可见别驾确实是从刺史行部，并“任居刺史之半”的重职。
至于治中从事，《后汉书•百官志》说就是司隶的功曹从事。功曹从事是主管选署和众事的，上引《宋志》说治中从事主财谷簿书恐不确②，事实上治中的地位是总管，如《后汉书•傅燮传》：
“刺史耿鄙，委任治中程球，球为通奸利，士人怨之。”
同书《王充传》：
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① 《太平御览》卷二六三引。
② 和《后汉书•百官志》及《通典》比较，其中脱漏治中职掌及簿智。
“刺史董勤辟为从事，转治中。”
又，上引《袁绍传》审配为治中，注引《先贤行状》曰：“绍领冀州，委腹心之任。”亦可见治中是不同于一般的从事的。
那么别驾与治中的地位又是孰高孰低呢？从一些升转的情况看，似乎别驾高于治中（特别是汉末），如《管辂别传》云：
“（冀州刺史斐徽）檄召辂为文学从事……再相见，便转为巨鹿从事，三见，转治中；四见，转为别驾……。”①
但是，《后汉书•百官志》说功曹从事（即治中）“主州选署及众事”，和别驾“录众事”似乎一样。其区别应当是内、外不同，《通典》卷三二曰：
“治中从事史一人，居中治事，主众曹文书，汉制也。”
明言在内。别驾乃是随刺史行部时“则奉引，录众事”，显然在外。
其他从事，《宋志》已交代清楚。唯有兵曹从事，有时或称兵曹掾（见《后汉书•杜茂传》、兵马掾（见《后汉书•董卓传》者。东汉末年，因战事频繁，临时设置有关军事的从事颇多，如：武猛从事（见《三国志•张扬传》、都督从事（见《三国志•梁习传》、督军从事（见《三国志•马超传》注引《典略》等。
此外，还有师友从事《三国志•谯周传》、从事祭酒《三国志•秦宓传》，以及议曹从事《三国志•杜琼传》之类的荣誉散职，这也是汉末的事。
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① 《三国志•魏志•方技传》注。
又，关于主簿。《后汉书•百官志》本注是列于假佐之下的，其职为“录閤下事，省文书”，类似秘书，故其地位虽低，但却为亲近之吏。
假佐一类，亦与司隶略同，有孝经师、月令师，律令师、门亭长，簿曹书佐和典郡书佐等等。
总上所说，刺史的幕僚组织已经形成，显然已是固定的地方官组织，远远超出监察官的范围了。
东汉末年，刺史发展成为州牧，职重位尊，实际上割据一方，因而属吏增多了，属吏的地位也提高了，有些虽沿用从事之名，种类和地位都大不相同了，除了设议曹从事、师友从事等散职幕僚外，又增设文学从事（见上引《管辂别传》、五业（即五经）从事（见王粲《荆州文学官志》①）、劝学从事（《三国志•谯周传》等文教方面的从事。以后更发展为典学校尉《三国志•来敏传》、儒林校尉《三国志•周群传》。甚至仿效将军府置吏，如长史、司马、诸校尉、都尉均有设置。这是特殊的变化，已非刺史之常制，因其对以后魏晋南北朝时期的州府组织有直接的影响，故略述于此。
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① 《艺文类聚》三八。
