司马迁在《史记•秦始皇本纪》中说：
“二十六年……秦初并天下……丞相绾等言：‘诸侯初破，燕，齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。’始皇下其议于群臣，群臣皆以为便。廷尉李斯议曰：‘周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。’始皇曰：‘天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁患，岂不难哉！廷尉议是。’分天下为三十六郡，置郡守、尉、监。”
据此，历来都说是秦始皇罢侯置守，废封建而立郡县。但是有两点必须指出；第一，所谓废封建，指的是废除封国制；第二，所谓立郡县，也不是自秦始皇始。
关于郡县制的起源，至少要上推到春秋时期。开始，县早于郡，县多设在统治中心区①，而郡则多设在边地，并且县大而郡小。如《左传》哀公二年记载，赵鞅誓词曰：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”又，《逸周书•作雒篇》说：“千里
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① 关于县的起源也有不同看法，这里是指县和郡都出现之后的情况说的。
百县，县有四郡。”①郡的起源与军事守土有关，故郡的长官叫郡守，守就包含守土之意，清人姚鼐曾经说：“郡之称盖始于秦晋，以所得戎翟地远，使人守之，为戎翟民君长，故名曰郡，如所云阴地之命大夫，盖即郡守之谓也。”②这个看法基本上是符合事实的，战国时始设之郡多在边境，《史记•匈奴列传》记载说：
“魏有河西、上郡，以与戎界边”；
“（秦昭王灭义渠戎之后）于是秦有陇西、北地、上郡”；
“（赵破林胡、楼烦之后）置云中、雁门、代郡”；
“燕置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡以拒胡”。
所以《韩非子•亡征篇》上有“边地任守”这样的话，并且和“出军命将”相提并论，由此也可见“守”是军事长官。正因为如此，所以一直到汉代，有时还把郡守称之为将。王鸣盛在讲到《太守别称》时指出：
“《酷吏传》：严延年为涿郡太守，掾蠡吾赵绣称为新将。注：新为郡将也。谓守为将，以其兼领武事……至后汉亦有此称。”③
起初是各诸侯国在与戎、胡边界之处设郡，后来彼此兼并之地也设郡。郡逐渐多了，而且原来设在边境的郡范围又比较大，所以到战国后期就已形成了以郡统县的制度，如赵的代郡有三
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① 姚鼐认为，这是“郡远而县近，县成聚富庶而郡荒陋，故以美恶异等，而非郡与县相统属也。”并且否定“县有四郡”之说，”此非真西周之书，周末诬僭之士为之也。” 《左传补注》襄公四年)严耕望据此否定县大郡小之说《中国地方行政制度史》上编《前论》（第四页）。特录此以备考。
② 《左传补注》襄公四年。
③ 《十七史商榷》卷十四。
十六县，韩的上党郡有十七县，燕的上谷郡也有三十六县①等等。
秦始皇统一六国之后，分天下为三十六郡（后增至四十余郡），在全国普遍推行郡县制。两汉虽说是郡国并行，但仍以郡制为主，西汉平帝时，凡郡国一百三，其中除三辅外，有郡八十。东汉顺帝时，凡郡国百五，其中有郡七十九。从此以后，郡县制便成了中国两千多年来封建社会地方行政制度的基础。历代虽有因革变化，但其规模则在秦汉时代就已经奠定了。
秦汉时的郡制，细分起来，也不完全一样。就户口多少而论，有大小之异。《汉书•元帝纪》：
“（建昭三年）益三河大郡太守秩。户十二万为大郡。”
就政事难易而论，有剧、平之分。《后汉书•袁安传》：
“三府举安能理剧，拜楚郡太守。”
就地区而论，还有内外、远近之别。《汉书•宣帝纪》注引韦昭曰：
“中国（按：指中原）为内郡，缘边有夷狄障塞者为外郡。”
又，《后汉书•黄香传》，香由尚书令迁东郡太守，疏曰：
“卒被非望，显拜近郡。”
《第五伦传》：
“擢自远郡（伦为蜀郡太守），代牟融为司空。”
黄香以迁近郡为“显拜”，第五伦以擢自远郡为荣，可知郡分远
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① 以上见《战国策•秦策》。
近，位有高低。内郡、近郡之中，又以京辅诸郡地位最高。因其有特殊之处，故列专节先述于下。
