一、内史、三辅及其官属
（一）内史和三辅
京师为帝王所居，宗庙所在，所以京师所在的郡县，其地位特别重要，与一般郡县不同。秦在全国建立统一的郡县制度之后，以内史掌治京师，据《周礼•春官宗伯•内史》说：
“内史掌王之八枋之法，以诏王治。”
郑玄注云：
“大宰既以诏王，内史又居中贰之。”
是内史职在官中赞助大宰以诏王治，为帝王亲近的人物，故秦亦以内史掌治京师。《汉书•百官公卿表》说：
“内史，周官，秦因之，掌治京师。”
如《史记•秦始皇本纪》中提到的内史肆、内史腾，地位都很重要。
汉承秦制，也以内史掌治京师④, 《封泥考略》（卷一，五四页）有“内史之印”，当即汉初之物。大约在景帝前后开始有所变化，《汉书•百官公卿表》说：
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① 《三辅黄图》：“秦并天下，置内史以领关中。项籍灭秦，分其地为三……汉高祖入关定三秦，元年更为渭南郡，九年罢郡，复为内史。”《汉书•地理志》注云 “故秦内史，高帝元年属塞国，二年更为渭南郡，九年罢，复为内史。”
“景帝二年①，分置左（右）内史。右内史，武帝太初元年更名京兆尹（张晏曰：‘地绝高曰京，《左传》曰莫之与京。十亿曰兆。尹，正也。’师古曰：‘京，大也，兆者众数，言大众所在，故云京兆也。’）……左内史更名左冯翊（张晏曰：‘冯，辅也，翊，佐也。’）……。”
景帝时开始的另一变化，是将秦时掌列侯的主爵中尉更名都尉，武帝时又改名右扶风，连同京兆尹、左冯翊，即所谓“三辅”。《汉书•百官公卿表》说：
“主爵中尉，秦官，掌列侯。景帝中六年更名都尉②。武帝太初元年，更名右扶风（张晏曰：‘扶，助也。风，化也。’）治内史右地……与左冯翊，京兆尹是为三辅（服虔曰：‘皆治在长安城中。’）……列侯更属大鸿胪。”
《三辅黄图》在三辅沿革和治所中都说：
“武帝太初元年，改内史为京兆尹，与左冯翊、右扶风谓之三辅，其理俱在长安古城中。”
“三辅者，谓主爵中尉及左、右内史。武帝改曰京兆尹、左冯翊、右扶风，共治长安城中，是为三辅。”
《汉书•东方朔传》有“三辅之地，尽可以为苑”一语，当时还没有右扶风出现，师古注曰：
“中尉及左右内史则为三辅矣。非必谓京兆、冯翊、扶风也。学者疑此言为后人所增，斯未达也。”
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① 师古注：“《地理志》云，武帝建元六年，置左右内史。而此表云景帝二年分置。表志不同。又据《史记》，知志误矣。”《汉书补注》引钱大昭曰“案《公卿表》最帝元年中大夫朝错为左内史，二年左内史朝错为御史大夫，则分置左右，又在景帝之前。《地理志》以为武帝建元六年分置者，固非。而此表以景帝二年分置者，亦未的也。”
② 当为主爵都尉 《汉书•地理志》注云“太初元年更名主爵都尉为右扶风。”主爵都尉又见《杨仆传》。
这是一种说法。不过，后人讲三辅一般都是根据《汉书•百官公卿表》的说法，其实二说也并不矛盾。
三辅治所虽均在长安城中①，其所辖区域则包括京师及其附近一些地区。三辅长官京兆尹、左冯翊、右扶风，皆秩中二千石②，与九卿同；并得“独奉朝请”③，即有资格参与朝议。而其他郡守则秩为二千石，且不能参与朝议。故当时由三辅出居旁郡，事实上即为左迁(降职)。如黄霸原为颍川太守，后“征守京兆尹，秩二千石，坐发民治驰道，不先以闻，又发骑士诣北军，马不适士，劾乏军兴，连贬秩，有诏归颍川太守官，以八百石居治如其前”。反之，由其他郡守入为三辅，则为迁补（升级）。如《汉书•张敞传》写道：
“京兆典京师，长安中浩穰，于三辅尤为剧，郡国二千石以高第入守。”
又《陈万年传》：
“（万年）为郡吏，察举，至县令，迁广陵太守，以高第入为右扶风。”
《尹翁归传》：
“拜东海太守……东海大治，以高第入守右扶风。”
《韩延寿传》：
“徙为东郡太守……在东郡三岁，令行禁止，断狱大
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① 《汉书•百官公卿表》师古注曰“《三辅黄图》云京兆在尚冠前街东入，故中尉府，冯翊在太上皇庙西入，右扶风在夕阴街北入，故主爵府。长安以东为京兆，长陵以北为左冯翊，渭城以西为右扶风也。”
②《汉书•百官公卿表》三辅皆秩二千石，如郡守。但《后汉书•百官志》则云：“京兆尹，左冯翊，右扶风三人。汉初都长安，皆秩中二千石，谓之三辅。中兴都洛阳，更以河南郡为尹，以三辅陵庙所在，不改其号，但减其秩。”联系前述三辅长官“备位九卿”之说，后者记载似较准确。
③ 孙星衍辑《汉官解诂》。
减，为天下最，入守左冯翊。”
《薛宣传》：
“出为临淮太守，政教大行，会陈留郡有大贼废乱，上徒宣为陈留太守，盗贼禁止，吏民敬其威信，入守左冯翊。”
所谓高第就是经过考核而成绩优异者。成绩优异的郡守才能入守为三辅长官。
内史，或称京兆尹，虽为地方官，但因其治长安，且又能参与朝政，故又有中央官的性质。如任用得人，对朝政也有很大影响。如：
“（景帝）以（晁）错为内史。错数请间言事，辄听，幸倾九卿，法令多所更立。”①
“（张）敞为京兆，朝廷每有大议，引古今，处便宜，公卿皆服，天子数从之。”②
京兆尹典治京师，因京师多勋臣贵戚，号为难治，历任京兆尹，“久者不过二三年，近者数月一岁，辄毁伤失名，以罪过罢。”③其治绩卓著者，如赵广汉、张敞、王尊、王章、王骏，“皆有能名，故京师称曰：前有赵张，后有三王。”④
三辅长官政绩卓著者，往往被选入为九卿，直至御史大夫、丞相。如《汉书•薛宣传》：
“（宣为左冯翊）吏民称之，郡中清”。迁为少府，供张职办。月余，御史大夫于永卒……遂以宣为御史大夫。数月，代张禹为丞相，封高阳侯，食邑千户。”
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① 《汉书•晁错传》。
②③ 《汉书•张敞传》。
④ 《汉书•王吉传》附子《王骏传》。
事实上当时由三辅升为公卿者不少。有时候则是皇帝有意任某人为三辅官，以便试其政事才能，准备大用，如《汉书•萧望之传》：
“宣帝察望之经明持重，论议有余，材任宰相，欲详试其政事，复以为左冯翊。望之从少府出为左迁，恐有不合意，即移病。上闻之，使侍中成都侯金安上谕意曰：‘所用皆更（师古曰：‘更犹经历也。’）治民以考功。君前为平原太守日浅，故复试之于三辅，非有所闻也。’望之即视事。”
同书《翟方进传》：
“（方进为丞相司直）上以为任公卿（师古曰：‘任，堪也。’），欲试以治民，徙方进为京兆尹。[搏]击豪强，京师畏之。……居官三岁，永始二年迁御史大夫。数月……丞相官缺，群臣多举方进，上亦器其能，遂擢方进为丞相，封高陵侯，食邑千户。”
又《王吉传》附子《王骏传》：
“迁少府。八岁，成帝欲大用之，出骏为京兆尹，试以政事。……而薛宣从左冯翊代骏为少府。会御史大夫缺。谷永奏言：‘圣王不以名誉加于实效，考绩用人之法，薛宣政事已试（师古曰：”言有效也。”）。’上然其议。宣为少府月余，遂超御史大夫至丞相。骏乃代宣为御史大夫。”
成帝虽想“大用”王骏，必需试政事于京兆，而薛宣已试于前，故谷永据“考绩用人之法”力主先起用薛宣，而王骏只得在薛宣任丞相后再继为御史大夫。可见当时对试以三辅政事之重视。而且要登相位，虽久居卿位，如王骏任少府八年，也得先试政于三辅。这种例子还有很多，在《汉书•百官公卿表》中即可查见。所谓“圣王不以名誉加以实效”，这种“用人之法”是可取的。
（二）三辅属官
三辅属官有相同的，也有不相同的，而且设置的时间也先后不一， 《汉书•百官公卿表》所述，和其他官府属官一样，不过是一个概述。
首先是三辅都尉。《三辅黄图》的记载说：
“三辅郡皆有都尉，如诸郡，京辅都尉治华阴，左辅都尉治高陵，右辅都尉治鄢。”
这是就武帝末年以后的情况而言的，即太初元年形成三辅之后的情况。《汉书•百官公卿表》上有“元鼎四年，更置二辅都尉”一句，钱大昭、王先谦均对此进行过考证，认为二乃三字之误，并且说“官本二作三”(中华书局标点本从之)。这是越考越糊涂了。实际上，在武帝太初元年以前，左右辅是指左右内史，如《汉书•王温舒传》说他曾徙右内史，坐法失官后，又“复为右辅”，显然是说，右辅即右内史。《史记•平准书》中所说“益广关，置左右辅”，也是指元鼎三年徙函谷关于新安东界一事。京畿范围扩大了，于是才有元鼎四年更置二辅都尉之举，二辅都尉即指左右内史所辖左右辅之二都尉，因为此时还没有三辅。太初元年形成三辅之后，才有新的左、右辅都尉和京辅都尉。
严格说来，三辅都尉不是三辅的属官，所以《汉书•百官公卿表》虽在三辅之下提到元鼎四年更置二辅都尉一事，但在“中尉”条下，却明确指出，左、右京辅都尉、尉丞、兵卒皆属中尉，这当然与中尉“掌徼循京师”的职责是一致的。三辅都尉的治所也不在长安城内，还有自己单独的属官都尉丞。不过，三辅都尉常常兼任三辅长官，如；王为右辅都尉，守右扶风，后来武帝“拜为真”①；赵广汉“迁京辅都尉，守京兆尹”②，王尊“守京辅都尉，行京兆尹事……迁光禄大夫，守京兆尹，后为真”③。由此可见，三辅长官在行政地位上仍比三辅都尉为高。
其次，据《汉书•百官公卿表》记载，三辅“皆有两丞”。丞秩六百石，与一般郡丞相同。可考者，有路温舒曾为右扶风丞④。
再其次就是三辅不同的属官。
1．京兆尹的属官。
《汉书•百官公卿表》说：属官有长安市、厨两令丞，又都水、铁官两长丞。
长安市令、丞。长安有东西市令，此二令见《汉书•食货志》，其职掌当为主管长安城内商业贸易，这从王莽更名之后“置交易丞五人，钱府丞一人”可以看出。东西市令之下的丞也应属此类。
长安厨令、丞。见《汉书•郊祀志下》，所掌为帝王巡幸境内离官别馆时之供帐。《汉书•霍光传》光与群臣连名奏昌邑王：“发长安厨三太牢具祀阁室中，祀已，与从官饮啖。”⑤可见其职掌为供帐。
都水长、丞。刘向曾领护三辅都水，苏林曰：“三辅多溉灌渠，悉主之，故言都水。”⑥息夫躬“持节领护三辅都水。躬立表，欲穿长安城，引漕注太仓下以省转输。议不可成，乃
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① 《汉书•王传》。
② 《汉书•赵广汉传》。
③ 《汉书•王尊传》。
④ 《汉书•路温舒传》。
⑤ 《汉书•霍光传》注引如淳曰：“《黄图》。北出中门有长安厨，故谓之厨城门。”
⑥ 《汉书•刘向传》及注。
止。”①刘向、息夫躬所领护当包括以下要说的左、右都水，因为水利相通，所以虽三辅各有都水官，有时必须协同管理，如息夫躬上言：“秦开郑国渠以富国强兵，今为京师，土地肥饶，可度地势水泉，广溉灌之利。”因此哀帝才“使躬持节领护三辅都水”②。都水有长有丞，史籍无考。一九四八年，西安城遗址曾
出土“都水丞印”，但同一泥块上还有“邰阳丞印”，邰阳属左冯翊，故疑此“都水丞”为左都水之丞。
铁官长、丞。《汉书•地理志》在京兆所辖之郑县下注有铁官。此类铁官职掌有待查考。
此外，见于《汉书》其他地方的京兆尹属官，还有：
主簿：“（张敞）使主簿持教告（絮）舜……”③。时张敞为京兆尹。
贼捕掾：“（张）敞使贼捕掾絮舜，有所案验（师古曰‘贼捕掾主捕贼者也。絮，姓也。’）……”④
督邮：“（孙宝）为京兆尹……署（侯）文东部督邮”。⑤可见，和其他郡一样，京兆尹也有分部督邮（详下）。
门下督：“萭章，字子夏，长安人也。长安炽盛，街闾各有豪侠，章在城西柳市，号曰‘城西萭子夏’。为京兆尹门下督，从至殿中，侍中诸侯贵人争欲揖章，莫与京兆尹言者。章逡循甚惧。其后京兆不复从也。”⑥此门下督象是门下宾客之类，不同于一般属吏。
2．左冯翊的属官。
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①② 《汉书•息夫躬传》。
③④ 《汉书•张敞传》。
⑤ 《汉书•孙宝传》。
⑥ 《汉书•游侠•萭章传》。
据《汉书•百官公卿表》记载：“属官有廪牺令丞尉，又左都水、铁官、云垒、长安四①市长丞皆属焉。”
廪牺令、丞、尉：师古曰：“廪主藏谷，牺主养牲，皆所以供祭祀也。”廪牺之属左冯翊，《汉书•韩延寿传》可证：“望之在左冯翊时，廪牺官钱放散百余万，廪牺吏掠治急，自引与望之为奸。”
左都水长、丞：冯参为谏大夫时，曾“领护左冯翊都水”②。或者冯参是“领护”，并非“左都水长”。但由此可见，可以叫“左都水”，也可以叫“左冯翊都水”，在左冯翊境内或可直称“都水”，如上述“都水丞印”可证。
铁官长、丞：《汉书•地理志》左冯翊之属县夏阳县注有铁官。
云垒长、丞：无可考。
长安四市长、丞：西安城遗址中出土“市府”封泥很多，又有东西南北四市封泥，皆为半通式，当为左冯翊四市长所用者。
除此之外，当还有其他属官，如“计掾”即是其中之一，见于甘露元年谷口铜甬③。
3．右扶风的属官。
《汉书•百官公卿表》说：“属官有掌畜令、丞。又（右）都水、铁官、厩、摩厨四长丞皆属焉。”
掌畜令、丞：《汉书•尹翁归传》记载，“豪强有论罪，输
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① 严耕望《中国地方行政制度史》上编疑“四”字衍，长安只有东西市，一属京兆，一属左冯翊（一八八页）。京兆尹属官为长安市令，《汉书•食货志》作“长安东西市令”，不知此处何以称市长?
②《汉书•冯参传》。
③《薛氏钟鼎款识》卷十八，四至六页。
掌畜官（师古曰：‘论罪，决罪也。扶风，畜牧所在，有苑师之属，故曰掌畜官也。’），使斫莝（师古曰：‘莝，斩芻。’）……。”掌畜官之职掌由此可见其大概。《善斋吉金录》卷中，十三页，有畜官印，当为掌畜令之属吏。又，右扶风之掌畜，与左冯翊之廪牺，是左右辅中最重要的两个属官，因为其所掌之事关系到宗庙祭祀，乃至京师地区的畜产供应。故谷永在奏议中说道：“臣愿陛下勿许加赋之奏，益减大官、导官、中御府、均官、掌畜、廪牺用度，止尚方、织室、京师郡国工服官发输造作，以助大司农。”可见掌畜、廪牺二官和少府的许多官一样，关系到财政的好坏。也因为如此，此二属官的地位较高，为令、丞，而左右辅其他属官则为长、丞。
右都水长、丞：王先谦《汉书补注》本，右作有。刘攽曰：“有当作右，上云左都水，此为右都水。”①
铁官长、丞：《汉书•地理志》右扶风所属雍、漆二县均注有铁官。
厩长、丞：为主养马之官。
廱厨长、丞：厨长为供给厨食之官自无疑问。廱字何意，太宰属宫中有廱太宰，文颖解释：“廱，主熟食官。”如淳说是“王畤在廱”，靡即是雍县之雍。师古同意此说②。从出土实物看，似乎在廱厨长之下，各县均设有共厨，有好時共厨鼎③、美阳共厨鼎④、汧共厨鼎⑤、廱棫阳共厨鼎⑥、美阳高泉宫供厨鼎⑦、新城供厨鼎⑧等等可证。右扶风境内各地的供厨，或者均
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① 《汉书补注》引。
② 《汉书•百官公卿表》注。
③ 《阮氏积古裔钟鼎款识》卷九，八至九页。
④⑤⑥ 《小校经阁金文》卷十一，四七页，四八页，五十页。
⑦⑧ 《汉金文录》卷一，三十页。
由廱厨长、丞统一管理。
以上为三辅属官中较特殊者，其他属吏当与诸郡同(见后)。西汉的三辅长官高于他郡，其掾史亦比他郡为尤异。如他郡卒史皆百石，而三辅卒史为二百石；他郡属吏皆限于本郡人，而三辅可任用他郡人。《汉书•黄霸传》：“（霸）入谷
沈黎郡，补左冯翊二百石卒史。”注引如淳曰：“三辅郡任用他郡人，而卒史独二百石，所谓尤异者也。”又《赵广汉传》，广汉为京兆尹，“奏请令长安游徼，狱史秩百石，其后百石吏皆差自重。”而他郡游徼、狱史秩皆不满百石，此亦秩禄尤异之一例。此外，三辅属吏有功，还可以不经孝廉察举而直接上名尚书迁补。《张敞传》载敞奏事说：“吏追捕有功效者，愿得一切比三辅尤异。”天子许之，后“上名尚书，调补县令者数十人”。
二、河南尹
东汉迁都洛阳，治京师者为河南尹，原有西汉的三辅，因陵庙所在，仍存旧名，但减其秩同于郡守，即改中二千石为二千石，其秩移归河南尹。河南尹亦得奉朝请。《后汉书•百官志》云：
“河南尹一人，主京都，特奉朝请。其京兆尹、左冯翊、右扶风三人，汉初都长安，皆秩中二千石，谓之三辅。中兴都洛阳，更以河南郡为尹，以三辅陵庙所在，不改其号，但减其秩。”
《汉官仪》记河南尹的沿革说：
越河南尹所治周地也，洛阳本周城（案：当作成周），周之衰微分为（东）西周（案：东周洛阳、西周河南）。 秦兼天下，置三川守河洛伊也。汉更名河南，孝武皇帝增曰太守。世祖中兴，徙都洛阳，改号为尹。尹，正也，《诗》曰：赫赫师尹。”
《后汉书•郡国志》注更有改号为尹的具体时间：
“秦三川郡，高帝更名。世祖都洛阳，建武十五年改曰河南尹。”
据上所述，改河南太守为河南尹，显然是要提高其地位。为什么要改？当然是因为帝都所在，但改的时间在建武十五年，却是有具体原因的。这一年诏下州郡检核天下垦田、户口，除了“刺史太守多不平均，或优饶豪右”之外，河南、南阳尤不可问，因为“河南帝城多近臣，南阳帝乡多近亲，田宅踰制，不可为准”①。为了有效地实行统治，就不得不提高河南太守的地位，并且以为天下各州郡的表率。《后汉书•郡国志》河南尹条下注引应劭《汉官》曰：
“尹，正也。郡府听事壁诸尹画赞②，肇自建武，讫于阳嘉，注其清浊进退，所谓不隐过，不虚誉，甚得述事之实。后人是瞻，足以劝惧，虽春秋采毫毛之善，罚纤釐之恶，不避王公，无以过此，尤著明也。”
因为是都城所在，故不论是起初的太守或后来的尹，都是慎重选任的，不是有“能名”的人物，就是以重要的将领、官吏充任。如：王梁之为河南尹（时在建武十五年之前，当为太
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① 《后汉书•刘隆传》。
② 《后汉书•郡国志》河南尹条下《集解》引惠栋曰：“《应劭传》曰：父奉为司隶时，并下诸官府郡国，各上前人像赞，劭乃连缀其名，录为《状人纪》。又谢承《书》载，朱穆为冀州刺史，临当就道，从事从为画像，罢听事上。刘晌《经籍志》曰：汉明帝画赞五十卷。案此，则诸郡皆有画赞，不独河南尹也。”
守），就因为
“梁前将兵征伐，众人称贤，故擢典京师。”①
又如郭贺征拜河南尹，是因为他任荆州刺史时：
“有殊政。百姓便之。歌曰：‘厥德仁明郭乔卿，忠正朝廷上下平。’显宗巡狩至南阳，特见嗟叹，赐以三公之服，黼黻冕旒，敕行部去携帷，使百姓见其容服，以章有德。每所经过，吏人指以相示，莫不荣之。永平四年，征拜河南尹，以清静称。”②
选用得人，治绩显著，有名的河南尹还有不少，如郭唐“有能名”③，袁安“政号严明……在职十年，京师肃安，名重朝廷”④等等。当然，选任不当者也大有人在，如梁冀等人之为河南尹，胡作非为，那就危害京师非浅了。
河南尹的属吏，《后汉书•百官志》大司农条下本注曰：“又有廪牺令，六百石，掌祭祀牺牲雁鹜之属。及洛阳市长、荥阳敖仓官，中兴皆属河南尹。”又，州郡条下注引《汉官》云：
“河南尹员吏九百二十七人，十二人百石(按：百字上当脱一数目字)。诸县有秩三十五人，官属掾史五人，四部督邮[吏]部掾二十六人，案狱仁恕三人，监津渠漕水掾二十五人，百石卒吏（当作史）二百五十人，文学守助掾六十人，书佐五十人，循《中华书局本改作修，误，当作巡）行二百三十人， 、小史二百三十一人。”
这两段记载大体上概述了河南尹的官属，至于具体人员和具体
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① 《后汉书•王梁传》。
② 《后汉书•蔡茂传》。
③ 《后汉书•任光传》。
④ 《后汉书•袁安传》。
名称，有时或略有不同，如“案狱仁恕”又可称“仁恕掾”，《后汉书•鲁恭传》：
“河南尹袁安闻之，疑其不实，使仁恕掾肥亲往廉之（注：仁恕掾主狱，属河南尹，见《汉官仪》……。”
数以百计的掾史，当还有许多具体的名称，应该与诸郡大致相同，故《后汉书•百官志》没有与其他郡严格区别。
总之，东汉的河南尹，地位虽与西汉三辅相同，但职事稍减，其属吏大体己无异于他郡了。
