如前所述，郡县制不始于秦，郡守的设置亦非自秦始。战国时代郡守之制已渐行于东方各国，如魏国李悝为上地守，吴起为西河守，韩国靳黄熏、冯亭为上党守，赵国李伯为代郡守等皆是。秦的郡县制度渊源于三晋，而始于商鞅变法。《史记•秦本纪》，秦孝公“十二年作为成阳，筑冀阙，秦徙都之，并诸小乡聚为大县。县一令，四十一县”。其时县之上尚无郡的设置。其后，随着领土的扩大，于是始渐有郡守之制，如王稽为河东守、任鄙为汉中守，张若、李冰为蜀守，内史腾为南郡守都是。秦始皇二十六年统一中国，分天下为三十六郡，后增至四十余郡，各郡均以郡守掌治其民，从此开始了全国统一的郡守治郡的地方行政制度。《汉书•百官公卿表》曰：
“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。有丞，边郡又有长史，掌兵马，秩皆六百石。景帝中二年，更名太守。”
《宋书•百官志》曰：
“郡守，秦官。秦灭诸侯，随以其地为郡，置守、丞，尉各一人①。守治民，丞佐之，郡当边戍者，丞为长史……尉典兵备盗贼。汉景帝中二年更名守曰太守，尉为都尉。”
秦统一之后历史很短，因此关于郡守的记载很少。云梦出土秦简中有《语书》一篇，提供了关于郡守职权的具体情况。《语书》是“南郡守腾”发布的，开头就说：“廿年四月丙戌朔丁亥，南郡守腾谓县、道②啬夫。一可见郡守是管境内各县的。其中提到：
“故腾为是而修法律令、田令及为间私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智（知）之，毋巨（炬）于罪。”
“有（又）且课县官，独多犯令，而令、丞弗得者，以令、丞闻。以次传，别书江陵布，以邮行。”
可见，郡守有考课各县令、丞的权力，还可以因时因地制宜，补充颁布一些律令。《语书》中还提到“乡俗”、“侠民”，又可见作为一郡之守，举凡政治、经济乃至风俗、民情都是要管的。这种情况，在有关汉代的记载中讲得更清楚。《北堂书钞》七四设官部引《汉官解诂》曰：
“太守专郡，信理庶绩，劝农赈贫，决讼断辟，兴利除害，检举郡奸，举善黜恶，诛讨暴残。”
又《后汉书•百官志》注引胡广曰：
“秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷出入，盗贼多少，上其集簿。丞尉以下，岁诣郡，课校其功。功多尤为最者，于廷尉（案：当作慰）劳勉之，以劝其后。负多尤为殿者，于后曹别责，以纠怠慢也。诸对辞穷尤困，收主
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① 《史记•秦始皇本纪》说：“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”《宋志》未提监，《史记》不言丞，因为监实际上不是郡官，丞不过是守的辅佐。
②《汉旧仪》云：“内郡为县，三边为道。”《汉书•百官公卿表》又说“有蛮夷曰道。”
者，掾史关白太守，使取法，丞尉缚责以明下，转相督敕，为民除害也。”
秦简《语书》中“课吏”部分的内容，与此精神完全相同。《后汉书•百官志》云：
“凡郡国皆掌治民，进贤劝功，决讼检奸。常以春行所主县，劝民农桑，振救乏绝。秋冬遣无害吏（案：律有无害都吏，如今言公平吏。《汉书音义》曰：‘文无所枉害。’萧何以文无害为沛主吏掾），案讯诸囚，平其罪法，论课殿最。岁尽遣吏上计。并举孝廉，郡口二十万举一人。”
总之，太守为一郡的最高官吏，系中央与县的中枢，上则执行中央命令，下则监督所属各县，举凡民政、财政、司法、教育、选举以及兵事等等，可以说职无不总。从秦到西汉似乎没有什么不同。西汉末年，王莽改制，以爵位等级分别改定太守官称，如以公典郡者则称牧，侯称卒正，伯称连率，其无爵者则称为尹①。东汉复名太守。东汉太守的职权较之秦和西汉则有显著增大，并形成地方割据势力。崔寇《政论》引谚云：“州郡记，如霹雳；得诏书，但挂壁。”②这很形象地说明了郡守的权力之大。兹将太守的主要职权及其变化情况分述如下：
一、辟除权
秦汉时期，郡守及其佐吏丞、尉等虽由朝廷任命，但郡守的幕僚属吏，则可自行署置。《汉旧仪》曰：
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① 《后汉书•马援传》注 “王莽改天水为镇戎，改太守为大尹。”“莽改上郡为增山连率，亦太守也。莽法：典郡者，公为牧，侯称卒正，伯称连率，其无封爵者为尹也。”
② 《全后汉文》卷四六。
“旧制：令六百石以上，尚书调拜迁，四百石长相至二百石，丞相调除……郡国百石，二千石调。”
因为郡守、丞、尉都是地方长吏，故由中央派遣，郡吏则为幕僚或属吏，故由郡守自置。《汉书•朱博传》写道：
“（博）迁琅玡太守，齐郡舒缓养名，博新视事，右曹（师古曰：‘右曹，上曹也。’）掾史皆移病卧。博问其故，对言惶恐。故事：二千石新到，辄遣吏存问致意，乃敢起就职。博奋髯抵几曰：‘观齐儿欲以此为俗邪！’乃召见诸曹史、书佐及县大吏，选视其可用者出教置之。皆斥罢诸病吏，白巾走出府门，郡中大惊。”
显然是太守有任免属吏的权力。又《汉书•循吏文翁传》记载说：
“（文翁为蜀郡守）乃选郡县小吏开敏有材者张叔等十余人，亲自饬厉，遣诣京师，受业博士，或学律令……数岁，蜀生皆成就还归，文翁以为右职（师古曰：‘郡中高职也。’），用次察举，官有至郡守刺史者。又修起学官于成都市中，招下县子弟以为学官弟子，为除更徭，高者以补郡县吏……。”
东汉也是如此，如：李忠为丹阳太守，“选用明经”①。岑熙为魏郡太守，“招聘隐逸，与参政事”②。《太平御览》卷二六四更集中了两汉书之外许多召、请、署为功曹的例子：
“《东观汉记》曰：赵勤，南阳人，太守桓虞召为功曹，委以郡事。”
“又曰：汝南太守欧阳歙召郅恽为功曹。”
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① 《后汉书•李忠传》。
② 《后汉书•岑彭传》。
“《后汉书》曰：虞延去官还乡里，太守富宗闻延名，召署功曹。”
“《续汉书》曰：李恂，字叔英，安定临泾人，太守李鸿请署功曹。”
“谢承《后汉书》曰：范滂，字孟博，汝南人，太守宗资署功曹。”
“又曰：李寿聪明智达有俊才，太守黄谠高其名德，召署功曹。”
“又曰：锺皓，字季明，颖川长社人。同郡陈寔年不及皓，引与为友。皓为郡功曹，会辟司徒府，临辞，太守问：‘谁可代卿者？’皓曰：‘明府必欲得其人，西门亭长陈寔可。’是闻之，曰：‘锺君似不察人，不知何犹识我？’”
“袁崧《后汉书》曰：岑晊字公孝，高才绝人，五经六艺无不洞贯，太守成瑨请为功曹。”
或召、或请、或署，皆是辟除之意。从以上记载还可看出，为功曹者均系本郡人，这正是汉朝制度，除三辅郡属吏可用他郡人之外，一般郡吏皆用本郡人。《汉书•京房传》，房为魏郡太守，自请“得除用他郡人”，乃是破例。故顾炎武《知录》卷八《掾属》云：
“《古文苑注》，王廷寿桐柏庙碑人名，谓掾属皆郡人，可考汉世用人之法。今考之汉碑皆然。盖其时守相命于朝廷，而自曹掾以下，无非本郡之人……其辟用之者，即出于守相，而不似后代之官，一命以上，皆属于吏部。……而鲍宣为豫州牧，郭钦奏其举措繁苛，代二千石署吏。是知署吏乃二千石（太守）之职，州牧代之尚为烦苛……。”
又章太炎《检论》七《通法》亦云：
“汉氏因之，太守与天子剖符，而下得刑赏辟除。一郡之吏，无虑千人，皆承流修职，故举事易而循吏多。”
辟除权是有利于太守行使其他职权的。
其次，县令长虽是中央署置，郡守不得更调；但遇其不能时，则可置守令以摄理其事。如卓茂为密令，“初，茂到县有所废置，吏人笑之，邻城闻者，皆嗤其不能，河南郡为置守令。”①此为真令在，而更署守令以夺其权；至于真令有缺，选署守令之事更是多见。如朱博为左冯翊，“擢（尚方）禁连守县令”②，扶风府吏尹公守茂陵令③，王梁“为郡吏，太守彭宠以梁守狐奴令”④，张升“仕郡为纲纪，以能出守外黄令”⑤等等皆是。不仅如此，郡守还可以擅自黜罚甚至驱逐县长吏。按《汉书•宣帝纪》黄龙元年诏：“吏六百石，位大夫，有罪先请。”《后汉书•光武纪》建武三年又诏：“吏不满六百石，下至黑绶长相，有罪先请。”然而，据《后汉书•质帝纪》本初元年诏：“顷者州郡……或以喜怒驱逐长吏，恩阿所私。”《桓帝纪》建和六年又诏：“州郡不得迫胁驱逐长吏。”故崔寔《政论》云：“今长吏下车百日，无他异观，则州郡䁹睨，待以恶意，满岁寂寞，便见驱逐。”由此可见，按照当时法制，令长有罪，必须先请，郡守不得擅自治罪；而事实上，郡守不但擅治其罪，而且随意加以驱逐。这说明郡守的任免权已在逐步扩
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① 《后汉书•卓茂传》。
② 《汉书•朱博传》。
③ 《汉书•游侠原涉传》。
④ 《后汉书•王梁传》。
⑤ 《后汉书•张升传》。
大，因而对所属县有绝对控制之权。
二、选举权
按照汉法规定，郡守任职满一年以后便有选举权。或为皇帝的特诏，指定其选举的科条；或为岁贡，依所定科目员额选举。诸如孝廉、贤良方正、茂才异等、文学明经以及有道之士等等，皆在郡守察举的范围。但如果不能选举人才，郡守要受到国家法律的制裁。如《汉书•高帝纪》十一年诏：
“……御史中执法下郡守，其有意称明德者，必身劝，为之驾（文颖曰：‘有贤者，郡守身自往劝勉，令至京师，驾车遣之。’），遣诣相国府，署行、义、年。有而弗言，觉，免。”
又《武帝纪》元朔元年诏：
“（朕）深诏执事，兴廉举孝……今或至阖郡而不荐一人……二千石官长纪纲人伦，将何以佐朕烛幽隐，劝元元，厉蒸庶，崇乡党之训哉？且进贤受上赏，蔽贤蒙显戮，古之道也。其与中二千石、礼官、博士议不举者罪。’有司奏议曰：‘……不举孝，不奉诏，当以不敬论。不察廉，不胜任也，当免。’奏可。”
举贤而不当者也有罪，《汉书•何武传》说：
“（武）徒京兆尹二岁，坐举方正所举者召见槃辟雅拜，有司以为诡众虚伪。武坐左迁楚内史。”
这实际上是沿袭了秦时的办法：“任人而所任不善者，各以其罪罪之。”①
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① 《史记•范雎列传》。
东汉初年，有关选人法的规定也还是比较严格的，据《汉官仪》记载：
“有非其人，临讨过署，不便习官事，书疏不端正，不如诏书，有司奏罪名，并正举者。”
后来，郡国的选举权已不受年资的限制。如顺帝即位，“令郡国守相视事未满岁者，一切得举孝廉吏。”①而且“选举不实”的情况也日益严重，如章帝时就有“陈事者多言郡国贡举率非功次，故守职益懈而吏事寝疏，咎在州郡”②。章帝也曾下诏说：“今刺史、守相不明真伪，茂材、孝廉，岁以百数，既非能显，而当授之政事，甚无谓也。”③和帝永元五年诏曰：
“选举良材，为政之本。科别行能，必由乡曲。而郡国举吏，不加简择，故先帝明敕在所，令试之以职，乃得充选。又德行尤异，不须经职者，别署状上。而宣布以来，出入九年。二千石曾不承奉，恣心从好。司隶、刺史讫无纠察。今新蒙赦令，且复申敕，后有犯者，显明其罚。……”④
总之，郡守选举权的弊病越来越多。大致说来，西汉比较严谨，至东汉则渐趋于滥。刺史、郡守竟把国家赋予他们的职权，以结私恩，遂使所署之吏和选举之士与其故君或举主形成二重君臣的关系，兹举一例以见其一斑，《后汉书•周景传》写道：
“（景）稍迁豫州刺史、河内太守。好贤爱士，其拔
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① 《后汉书•顺帝纪》注云：“汉法：视事满岁乃得举。今新帝即位，施慰惠，虽来满岁，得令举人。”
②《后汉书•韦彪传》。
③ 《后汉书•章帝纪》建初元年。
④ 《后汉书•和帝纪》。
才荐善，常恐不及。每至岁时，延请举吏入上后堂，与共宴会，如此数四，乃遣之。赠送什物，无不充备。既而选其父兄子弟，事相优异。常称曰：臣子同贯，若之何不厚！”
因此，被举之士对于举主无不感恩戴德，有如君臣父子。据《风俗通义》卷三记载，弘农太守吴匡，因黄琼“比比援举起家拜尚书，迁宏农”。当其“班诏劝耕，道于渑池，闻琼薨，即发丧制服，上病，载辇之车还府。”应劭论之曰：
“谨按《春秋》：大夫出使，闻父母之丧，徐行而不返；君追还之，礼也。匡虽为琼所援举，由郡县功曹、州治中、兵曹位朝廷尚书也，凡所按选，岂得复为君臣者耶！今匡与琼其是矣。剖符守境，劝民耕桑，肆省冤疑，和解仇怨，国之大事，所当勤恤。而顾私恩，傲恨自遂，若宫车宴驾，何以过兹。”
实际上当时这种“顾私恩”的事例甚多，“世非一然”(详见本章第四节 )。这就助长了地方与中央的离心力量，是造成东汉末地方割据的一个重要原因。
三、自设条教
和前述秦南郡守腾自出法令一样，汉代郡太守可以因地制宜，自设条教，或劝民农桑，或整齐风俗，以及举办文化教育等各项地方事业。《汉书•循吏传》记载说：
“景帝末，（文翁）为蜀郡守……见蜀地鄙陋有蛮夷风，文翁欲诱进之，乃选郡县小吏开敏有材者张叔等十余人，亲自饬厉，遣诣京师，受业博士。或学律令。减省少府用度，买刀布蜀物，赍计吏以遗博士。数岁，蜀生皆成就还归，文翁以为右职……又修起学官于成都市中，招下县子弟以为学官弟子，为除更徭，高者以荆、郡县吏，次为孝弟力田……由是大化，蜀地学于京师者比齐鲁焉。至武帝时，乃令天下郡国皆立学校官，自文翁为之始云。”
“（龚遂为渤海太守，上言）臣愿丞相、御史且无拘臣以文法，得一切便宜从事。上许焉。”
“（黄霸为颍川太守）使邮亭乡官皆畜鸡豚，以赡鳏寡贫穷者。然后为条教，置父老师帅伍长，班行之于民间，劝以为善防奸之意，及务耕桑，节用殖财，种树畜养，去食谷马。米盐靡密，初若烦碎，然霸精力能推行之。”
又《汉书•薛宣传》：
“（左冯翊）宣为吏赏罚明，用法平而必行，所居皆有条教可纪，多仁恕爱利。”
同书《冯立传》：
“数年，迁五原太守，徙西河上郡。立居职公廉，冶行略与野王相似，而多知有恩贷，好为条教。”
《后汉书•循吏秦彭传》：
“建元初年，迁山阳太守。以礼训人，不任刑罚。崇好儒雅，敦明库序。每春秋飨射，辄修升降揖让之仪。乃为人设四诫，以定六亲长幼之礼。有遵教化者，擢为乡三老，常以八月致酒肉以劝勉之。吏有过咎，罢遣而已，不加耻辱。百姓怀爱，莫有欺犯。兴起稻田数千顷，每于农月，亲度顷亩，分别肥塉，差为三品，各立文簿，藏之乡县。于是奸吏跼蹐，无所容诈。彭乃上言，宜令天下齐同其制。诏书以其所立条式，班令三府，并下州郡。”
据上所述，两汉的郡太守，在政治、经济、文化教育各方面，均可因地制宜（便宜从事），自设条教（或曰条式，或曰教令），并且有一些还涉及到中央政府的法令，如：“除更徭”之类。此外，郡守有一些好的条教，往往还被推行到全国，如文翁之立学校官，秦彭所立之农业条式即是。郡守之此种独立权力，有时甚至由其部下代理，如《后汉书•韩棱传》载：
“（棱）初为郡功曹①，太守葛兴中风，病不能听政，棱阴代兴视事，出入二年，令无违者（按：《风俗通义》作：署置教令，无愆失）。兴子尝发教欲署吏，棱拒执不从，因令怨者章之。事下赛验，吏以棱掩蔽兴病，专典郡职，遂致禁锢。显宗知其忠，后诏特原之。”
也有不为条教的。如黄霸为丞相时，杂问郡国上计长史守丞，其郡“不为条教者在后叩头谢。丞相虽口不言，而心欲其为之也”②。然而，如果郡守过于滥施法令，也会受到中央的限制，如张敞为京兆尹时就奏请：“郡事皆以义法令检式，毋得擅为条教；敢挟诈伪以奸名誉者，必先受戮，以正明好恶。”“天子嘉纳敞言，召上计吏，使侍中临饬如敞指意。”⑤不过这也没有硬性规定取消郡守自设条教的权力。
四、赏罚、司法和监察权
据《后汉书•百官志》所述郡太守的职掌，其中还包括赏罚、司法、监察等权。即因郡守有赏罚之权，故置功曹，主选署功劳，议论赏罚；有司法权，故置决曹，主治狱及罪法事。太守这方面的职权，也有许多具体记载，如前述西汉薛宣为左
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①应劭《风俗通义•过誉》谓棱“少时为郡主簿”，与此不同。
②③《汉书•黄霸传》。
冯翊时，“为吏赏罚明，用法平而必行”①。东汉马严“为陈留太守，下车明赏罚，发奸匿，郡县清静”②。又如陈宠为“广汉太守，西州豪右并兼，吏多奸贪，诉讼日百数。宠到，显用良吏王涣、镡显等，以为腹心，讼者日减，郡中清肃”③。可见太守在司法方面的事也不少，政平讼理是郡太守治绩的重要内容之一。
郡守的监察权，主要是监察其所属县之长吏，《汉书•薛宣传》所记的事实，既生动又能说明问题：
“始高陵令杨湛、栎阳令谢游皆贪猾不逊，持郡短长，前二千石数案不能竟。及宣视事，诣府谒，宣设酒饭与相对，接待甚备。已而阴求其罪臧，具得所受取。宣察湛有改节敬宣之效，乃手自牒书，条其奸臧，封与湛曰：‘吏民条言君如牒，或议以为疑于主守盗。冯翊敬重令，又念十金法重，不忍相暴章。故密以手书相晓，欲君自图进退，可复伸眉于后。即无其事，复封还记，得为君分明之。’湛自知罪臧皆应记……即时解印绶付吏，为记谢宣，终无怨言。而栎阳令游，自以大儒有名，轻宣。宣独移书显责之曰：‘告栎阳令，吏民言令治行烦苛，适罚作使千人以上，贼取钱财数十万，给为非法；卖买听任富吏，贾数不可知。证验以明白，欲遣吏考案，恐负举者，耻辱儒士，故使掾平镌令……令详思之，方调守。’游得檄，亦解印绶去。
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① 《汉书•薛宣传》。
② 《太平御览》卷二六〇引《后汉书》。
宣得郡中吏民罪名，辄召告其县长吏，使自行罚。晓曰：‘ 府所以不自发举者，不欲代县治，夺贤令长名也。’长吏莫不喜惧，免冠谢，宣归恩受戒者。”
显然，薛宣是很好地运用了监察权，以至于“属县各有贤君，冯翊垂拱蒙成”。然而，我们也从中看到，郡守的监察权是与其任免、赏罚等权相辅相成的。
郡守行使监察权，必须以时巡行境内，所谓“常以春行所主县”。《汉书•韩延寿传》：
“（延寿）入守左冯翊，满岁称职为真。岁余，不肯出行县。丞掾数白：‘宜循行郡中，览观民俗，考长吏治迹。’延寿曰：‘县皆有贤令长，督邮分明善恶于外，行县恐无所益，重为烦扰。’丞掾皆以为方春月，可壹出劝耕桑。延寿不得已，行县至高陵……。”
也有的郡守采取私访的方式，《后汉书•羊续传》：
“拜续为南阳太守。当入郡界，乃羸服间行，侍童子一人，观历县邑，采问风谣，然后乃进。其令长贪洁，吏民良猾，悉逆知其状，郡内惊竦，莫不震慑。”
郡守亲自巡行所属县，按规定一年一次，私访也非正式制度，其对属县行使监察权，主要由督邮分部行县，分部多少，太守可视具体情况而定。有两部、三部、四部或五部。如《汉书•尹翁归传》云：
“（河东太守田延年）徙署督邮。河东二十八县，分为两部。闳孺部汾北、翁归部汾南。”
又《后汉书•高获传》汝南郡有三部督邮。《后汉书•百官志》有五部督邮，注引《汉官》河南尹有四部督邮。有时不派督邮，而用儒术大吏案行属县。《后汉书•何敞传》载：
“迁汝南太守。敞疾文俗吏以苛刻求当时名誉，故在职以宽和为政。立春日，常召督邮还府，分遣儒术大吏案行属县，显孝弟有义行者。及举冤狱，以《春秋》义断之。是以郡中无怨声，百姓化其恩礼。”
五、生杀予夺权
从法律上来说，郡守并无专杀之权，虽罪至死，亦必先奏请，以待秋决。有时因特殊原因，令太守得便宜从事或以军法从事。如《汉书•薛宣传》载“广汉郡盗贼群起，成帝拜赵护为广汉太守，以军法从事”。以军法从事，即可专杀。汉制：军队中凡列斧钺或檠戟者即有专杀之权①。除特许的权力外，太守不得专杀，这是法律上的规定，东汉也是如此，如任延为武威太守，“坐擅诛羌不先上，左转召陵令”②。然而，奏请实际上往往徒具形式，类皆报可。有时甚至是先斩后奏，或“以论决为报”。如：《汉书•酷吏传》载：
“济南瞷氏宗人三百余家，豪猾，二千石莫能制，于是景帝拜(郅)都为济南守。至则诛瞷氏首恶，余皆股粟。”
“（王温舒）迁为河内太守。素居广平时，皆知河内豪奸之家。及往，以九月至，令郡县私马五十匹，为驿自河内至长安……捕郡中豪猾，相连坐千余家。上书请，大者至族，小者乃死，家尽没入偿臧。奏行不过二日，得可，事论报，至流血十余里。河内皆怪其奏，以为神速。尽十二月，郡中无犬吠之盗。其颇不得，失之旁郡，追求，会
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① 《后汉书•郭躬传》。
② 《后汉书•任延传》。
春，温舒顿足叹曰：‘嗟乎，令冬月益展一月，卒吾事矣！’其好杀行威不爱人如此。上闻之，以为能，迁为中尉。”
以上都是按常规常法、经过特许或奏请的杀人权。秋后才开杀戒，立春之后就不再杀人了，这是自古以来的常法。郅都诛首恶，可以说是事先经过特许的。王温舒行刑是“上书请”可的，奏请不过二日即得报，一方面是他采取了特殊的申报传递方式（在驿道上增加了马匹），另一方面，奏请得到很快的报可。同书同传又记载说：
“（义）纵为定襄太守。纵至，掩定襄狱中重罪二百余人，及宾客昆弟私入相视者亦二百余人。纵一切捕鞠，曰：‘为死罪解脱。’是日皆报杀四百余人。郡中不寒而栗，猾民佐吏为治。”
这似乎也是奏请得报而论杀的，但是王先谦《补注》引刘敞曰：
“纵掩定襄狱，一切捕鞠，而云是日皆报杀，则非奏请报可之报矣，然则以论决为报。”
此类奏请当然只是一个形式。
正因为郡守实际上操生杀之权，所以地方长吏得以因缘比附，故《汉书•刑法志》云：
“是以郡国承用者驳，或罪同而论异。奸吏因缘为市，所欲活，则傅生议，所欲陷，则予死比。”
欲活欲陷奸吏可以任意为之，《汉书•酷吏列传》有两条具体事例：
“景帝时，（周阳）由为郡守。武帝即位，吏治尚修谨，然由居二千石中最为暴酷骄恣。所爱者，挠法活之，所憎者，曲法灭之。”
“（严延年为涿郡太守），遣掾蠡吾赵绣按高氏得其死罪。绣见延年新将，心内惧，即为两劾，欲先白其轻者，观延年意怒，乃出其重劾。延年已知其如此矣。赵掾至，果白其轻者，延年索怀中，得重劾，即收送狱。夜入，晨将至市论杀之，先所案者死，吏皆股弁。更遣吏分考两高，穷竟其奸，诛杀各数十人。郡中震恐，道不拾遗。”
这里说明，轻重两劾在吏所为。同时，从中还可看到，一夜之间论杀赵绣，可以肯定事先没有奏请，或者是先斩后奏，太守之专杀权由此可见。
东汉后期，太守集大权于一身，当然也包括专杀之权，如《后汉书•桥玄传》：
“（玄）为汉阳太守。时上邽令皇甫祯有臧罪，玄收考髡笞，死于冀市，一境皆震。”
这说明太守可以专杀县令。又《后汉书•王允传》载：
“（王弘）初为弘农太守，考案郡中有事宦官买爵位者，虽位至二千石，皆考掠收捕，遂杀数十人。”
诛除宦官党羽，无可厚非，但位至二千石亦不能免，据此可知东汉末太守专杀权力之大。
六、兵 权
前人多谓秦汉时太守主民，都尉主兵，兵民分治，与事实不完全符合。《汉书•百官公卿表》明言“都尉，秦官，掌佐守典武职甲卒。”孙星衍辑《汉官解诂》：“都尉将兵，副佐太守。……言与太守俱受银印剖符之任，为一郡副将；然仅主其武职，不预民事。”这些记载都是说都尉佐助太守掌兵，故太守称郡将，而都尉称副将。按郡守专一郡政务无所不统，兵权亦不例外。所以《汉旧仪》说：
“民年二十三为正，一岁而以为卫士，一岁为材官骑士，习射御骑驰战阵。八月，太守都尉令长相丞尉会都试，课殿最。”
显然此类武事仍以太守为主。只是太守事烦，非一人所能办，故于民事则由太守自行处理，于军事则别置都尉以佐之。就都尉而言，可谓分治军事；然就太守而言，则总管军民诸政。不过太守虽拥有一郡的兵权，但在秦和西汉时期，地方上如有重要军情，一般是由中央命将置帅，郡守不得擅自发兵。如郡守发兵，必须有皇帝虎符①。或者，边郡有紧急军情，事后也得立即上报。如《汉书•冯唐传》记载说：
“魏尚为云中守，军市租尽以给市卒，出私养钱，五日一杀牛，以飨宾客、军吏、舍人，是以匈奴远避，不近云中之塞。虏尝一入，尚帅车骑击之，所杀甚众。”
这一方面说明太守遇有紧急军情，可以权宜发兵；可是另一方面，事后必须及时上报，并且其结果仍是“坐上功首虏差六级……下之吏，削其爵，罚作之”。郡守的兵权受到“军兴法”的约束，动不动就会被劾为“乏军兴”的罪名，并依其罪行轻重，分别处以贬秩、免官，甚至死刑。如：
“（公孙戎奴）坐为上党太守，发兵击匈奴，不以闻，免。”③
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① 《汉书•文帝纪》：二年“初与郡守为铜虎符”，注引应劭云“铜虎符第一至第五，国家当发兵遣使者，至郡合符，符合乃听受之。”师古曰：“与郡守为符者，谓各分其半，右留京师，左以与之。”此即谓之剖符受命。
②《汉书•景武昭宣元成功臣表》。
“（黎扶）坐为东海太守行过擅发卒为卫，当斩。”①
一直到西汉末，郡守尚无发兵之权。《汉书•王莽传》云：
“群下愈恐，莫敢言贼情者，亦不得擅发兵。惟冀平连率②田况果敢，发民十八以上四万余人。授以库兵，与刻石为约。赤眉闻之，不敢入界。况自劾奏，莽让况未赐虎符而擅发兵，此弄兵也，厥罪乏兴(师古曰：擅发之罪与乏军兴同科也)。以况自诡必禽灭贼，故见勿治。”
东汉时期，郡守职权逐渐扩大，建武中罢省都尉，并职于郡守③，虎符发兵之制亦渐被破坏，再加上东汉后期为了镇压各地农民起义和少数民族反抗的需要，于是太守逐渐有了发兵领兵之权。《后汉书•杜诗传》说：
“初，禁罔尚简，但以玺书发兵，未有虎符之信。诗上疏曰：臣闻兵者国乏凶器，圣人所慎。旧制发兵，皆以虎符，其余征调，竹使而已④。符第合会，取为大信，所以著国命，敛持威重也。间者发兵，但以玺书，或以诏令，如有奸人作伪，无由知觉。愚以为军旅尚兴，贼寇未殄，征兵郡国，宜有重慎，可立虎符，以绝奸端。……，书奏，从之。”
此虽云“书奏，从之”，但后来在事实上虎符发兵之制仍归破坏。都尉或置或不置，除“边郡往往置都尉”⑤之外，而内郡则
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① 《汉书•高惠高后文功臣表》。
② 王莽改太守官名，以伯爵典郡者称连率。
③ 《后汉书•百官志》：“中兴建武六年，省诸郡都尉，并职太守，无都试之役。”注引《古今注》同：“六年八月，省都尉官。”
④《汉书•文帝纪》注引应劭曰：“竹使符皆以竹简五牧，长五寸，镌刻篆书，第一至第五。”
⑤《后汉书•百官志》。
省，“每有剧贼，临时置都尉，事讫罢之”①。一般州郡有事，常由刺史、郡守亲自领兵，和帝以后，屡见于《帝纪》。
（一）太守领兵镇压少数民族反抗的事例：
和帝永元六年“武陵淡中蛮叛，郡兵讨平之”。
和帝永元十二年“日南象林蛮夷反，郡兵讨平之”。
安帝永初四年“先零羌寇褒中，汉中太守郑勤战殁”。
安帝元初二年“右扶风仲光、安定太守杜恢、京兆虎牙都尉耿溥与先零羌战于丁奚城，光等大败，并没”。
安帝建光元年“秽貊复与鲜卑寇辽东，辽东太守蔡讽追击战殁”。
顺帝永和二年“武陵蛮叛，围充县，又寇夷道……武陵太守李进击叛蛮，破之”。
顺帝汉安二年“护羌校尉赵冲与广汉太守张贡击烧何羌于参，破之”。
据《后汉书•西羌传》载：“章和元年（武威太守傅）育上请发陇西、张掖、酒泉各五千人，诸郡太守将之，育自领汉阳、金城五千人，合二万兵，与诸郡剋期击之。”此则明言太守将（领）兵。
（二）太守领兵镇压农民起义的事例：
顺帝建康元年“扬州刺史尹耀、九江太守邓显讨贼范容于历阳，军败，耀、显等为贼所殁”。
冲帝永熹元年“丹阳贼陆官等围城，烧亭寺，丹阳太守江汉击破之”。
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① 《后汉书•百官志》注。其具体事例，见《后汉书•桓帝纪》：永兴二年“太山琅玡贼公孙举等反叛，杀长吏。”次年(永寿元年)“初置太山琅玡都尉官。”注云：“今二郡寇贼不息，故置。”
桓帝延熹八年“桂阳胡兰、朱盖等复反，攻没郡县，转寇零陵，零陵太守陈球拒之；遣中郎将度尚、长沙太守抗徐击兰、盖，大破斩之”。
灵帝中平元年“夏四月，汝南黄巾败太守赵谦予邵陵，广阳黄巾杀幽州刺史郭勋及太守刘卫。……六月，南阳太守秦颉击张曼成，斩之。”
灵帝中平四年“零陵人观鹄自称平天将军，寇桂阳，长沙太守孙坚击斩之。”
类似记载不胜枚举。据《后汉书•羊续传》载，续为南阳太守，“乃发兵与荆州刺史王敏共击（赵）慈，斩之，获首五千余级。属县余贼并诣续降。续为上言，宥其枝附。”此发兵、领兵之权更为明显。东汉末，刺史，太守不仅可以募兵领兵，而且其募领之兵，往往变成私人部曲，可以父子相袭。如孙策初起，得父坚部曲千余人。其余群雄割据，亦多如此。这是地方行政制度的一个重要变化，也是造成地方割据的一个重要原因。
七、财 权
财政可以说是其他一切权力的基础。郡守行使权力，要依靠庞大的郡府组织，乃至数量不等的军队，这些都必须有财政开支，还有郡守本人的俸禄，这一切经费均由国家拨给，由郡守支配。《汉书•文翁传》：
“乃选郡县小吏开敏有材者张叔等十余人亲自饬厉、遣诣京师，受业博士，或学律令。减省少府用度，买刀布蜀物，赍计吏以遗博士(师古曰：‘少府，郡掌财物之府，以供太守者也。’)。”
这是郡守支配财务的明证。那么，国家从什么经费中拨给郡守使用呢？一般是从本郡赋税收入中拨给，收入少的边郡则由内郡调拨。《后汉书•伏湛传》载疏曰：
“渔阳以东本备边塞，地接外虏，贡税微薄，安平之时，尚资内郡。”
本来赋税是归国家所有的，除按规定拨给郡府使用之外，其余一般不得擅自使用。按规定拨给的部分需每年上计，过此，则必需事先上报奏请。《后汉书•第五访传》：
“迁张掖太守。岁饥，粟石数千，访乃开仓赈给以救其敝。吏惧谴（谴，责也），争欲上言。访曰：‘若上须报（须，待也），是弃民也。太守乐以一身救百姓！’遂出谷赋人。顺帝玺书嘉之。由是一郡得全。”
规定权限以外的开仓赈给，本应先上报，待批准后再执行。第五访因灾情紧急，先作处置，然后再报，使“一郡得全”，其受到玺书嘉奖，乃是法外施恩。又如《后汉书•刘平传》附《王望传》载：
“王望……迁青州刺史……是时州郡灾旱，百姓穷荒，望行部，道见饥者，裸行草食……因以便宜出所在布粟，给其廪粮，为作褐衣。事毕上言，帝以望不先表请，章示百官，详议其罪。时公卿皆以望之专命，法有常条。钟离意独曰：‘……今望怀义忘罪，当仁不让，若绳之以法，忽其本情，将乖圣朝爱育之旨。’帝嘉意议，赦而不罪。”
此虽为刺史专命，但同样说明，地方财权是归中央所有的，“法有常条”，“事毕上言”一般是不允许的。地方官只能在规定的范围内行使其财权，中央则通过上计制度进行控制。
既然税收、保管、漕运等等全由郡府诸曹负责（即使西汉时某些特种官由中央直接委派，但具体办事人员仍是郡县属吏），那么地方长官必经管其事，实际权力不小。虽有“常条”、“经法”，郡县地方官还是往往附加私调，如《史记•平准书》记载说：
“而初郡时时小反，杀吏，汉发南方吏率往往诛之，间岁万余人，费皆仰给大农。……然兵所过县，为訾给毋乏而已，不敢言擅赋法矣。”
《集解》引徐广曰：
“擅，一作经。经，常也。唯取用足耳，不暇顾经常法则也。”
不顾经法，中央就无法控制了。可以巧立名目榨取百姓，如《后汉书•虞翊传》：
“迁尚书仆射。是时（顺帝时），长吏二千石听百姓谪罚者输赎，号为‘义钱’，托为贫人储，而守令用以聚敛。翊上疏曰：‘元年以来，贫百姓章言长吏受取百万以上者，匈匈不绝，谪罚吏人至数千万，而三公，刺史少所举奏。寻永平、章和中，州郡以走卒钱给贷贫人，司空劾案，州及郡县皆坐免黜。今宜遵前典，蠲除权制。’于是诏书下翊章，切责州郡。谪罚输赎自此而止。”
同书《张让传》：
“让、忠等说（灵）帝令敛天下田亩税十钱，以修官室。……刺史、太守复增私调，百姓呼嗟。”
除正式田赋以外的杂调，各郡也还有一些公田和山泽之利，其收入自然由郡守支配，如《后汉书•黄香传》：
“迁魏郡太守。郡旧有内外园田，常与人分种，收谷岁数千斛。……乃悉以赋人，课令耕种。”
一般说来，地方财政是比较富裕的，郡守有绝对支配的权力。观《张让传》中所说刺史、太守可以随意增加私调一事，说明东汉末郡守已完全不顾“经法”所限了。
以上所述，为郡守职权的主要内容及其前后变化的大概情况。郡守是地方上的行政长官，负有方面的重任。正如汉宣帝所说：
“庶民所以安其田里，而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎？”①
哀帝时，王嘉在上疏中也说：
“今之郡守重于古诸侯……前山阳亡徒苏令等从横，吏士临难，莫肯伏节死义，以守相威权素夺也。孝成皇帝悔之，下诏书，二千石不为纵（孟康曰：二千石不以故纵为罪，所以优也），遣使者赐金，尉厚其意。诫以为国家有急，取办于二千石，二千石尊重难危，乃能使下。”②
所以汉代郡守在郡内是无所不管的，郡境之内，不论任何人均需受郡守管理，《汉书•周勃传》说：
“（绛侯周勃）免相就国。岁余，每河东守、尉行县至绛，绛侯勃自畏恐诛，常被甲，令家人持兵以见。”
身有侯爵的周勃也要受郡守管理。再者，郡境内的各机关，即使是中央派出的机关，也受郡守的管理。《汉书•魏相传》说：
“（相）后迁河南太守，……会丞相车千秋死。先是千秋子为济阳武库令，自见失父，而相治郡严，恐久获罪，
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① 《汉书•循吏传序》。
② 《汉书•王嘉传》。
乃自免去。相使掾追呼之，遂不肯还。相独恨曰：‘大将军闻此令去官，必以为我用丞相死不能遇其子。使当世贵人非我，殆矣！’武库令至长安，大将军果以责过相曰：‘幼主新立，以为函谷京师之固，武库精兵所聚，故丞相弟为关都尉，子为武库令。今河南太守不深惟国家大策，苟见丞相不在而斥逐其子，何浅薄也！”
按武库令，直属执金吾，因在河南郡境内，也要受河南太守的管理。其他临时设置的中央直属机构，如盐、铁，均输之类也莫不如此。可见汉代中央对郡守权力的尊重。
汉代统治者对于郡守官职是十分重视的，政绩良好者，辄升任公卿。如《汉书•循吏传序》云：
“及至孝宣……拜刺史守相，辄亲见问，观其所繇，退而考察所行以质其言，有名实不相应，必知其所以然。……故二千石有治理效，辄以玺书勉厉，增秩赐金，或爵至关内侯，公卿缺则选诸所表以次用之（师古曰：‘所表，谓增秩赐金爵也。’）。是故汉世良吏，于是为盛。称中兴焉。”
吏治的好坏，特别是郡守治理的好坏，确实关系到整个国家的兴衰，这一点，已为历史事实所反复证明。西汉比较知名的郡守多在文景时期和宣帝时期。文景时有“河南守吴公、蜀守文翁之属，皆谨身率先，居以廉平，不至于严，而民从化。”①宣帝时“王成、黄霸、朱邑、龚遂、郑弘、召信臣等，所居民实，所去民思，生有荣号，死见奉祀。”②东汉光武时期“杜诗守南阳，号为杜母；任延、锡光，移变边俗，斯其绩用最章章者
