县的历史比郡要早，《通典》卷三三写道：
． “周官有县正，各掌其县之政令而赏罚之。春秋时列国相灭，多以其地为县，则县大而郡小，故《传》云：上大夫受县，下大夫受郡。县邑之长曰宰、曰尹、曰公、曰大夫（注云：‘晋谓之大夫，鲁、卫谓之宰，楚谓之公、尹。’），其职一也。至于战国，则郡大而县小矣，故甘茂谓秦武王曰：宜阳大县，名曰县，其实郡也。”
至少可以说，从春秋开始，县就比较普遍地设立了。
《史记•秦本纪》说，孝公十二年，“并诸小乡、聚，集为大县，县一令，四十一县①。”这并不是说始设县的时间，而是和秦始皇二十六年并天下置立三十六郡一样，是一次统一地方行政制度的措施。实际上孝公之前就早已设县了。据《秦本纪》的记载：
“秦武公十年，伐冀、邽戎，初县之。”
“武公十一年，初县郑社。”
“历公二十一年，初县频阳。”
其他如《史记•六国年表》上也还有设县的记载。所谓“初县”，也并非县制的开始，只不过说明某地开始设县。但是，孝公十
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① 《史记•商君列传》：“集小乡邑聚为县，置令，丞，凡三十一县。”与此略有不同。
二年“县一令”的记载却值得注意。也许这是把过去宰、尹、公、大夫等名称统一为县令的开始，从此以后，秦国县的长官，一般都称为县令①。县令的名称一直沿用到宋，以后才出现所谓“知县”、“县知事”或“县正堂”等名称。
秦孝公时的统一，一方面是统一了县的组织，即把当时的秦国全境划分为四十一县，每县设一令，令之下还有丞（见《商君列传》。另一方面又统一了县的标准。这个标准是什么呢？从地域范围来看，即《汉书•百官公卿表》所说：
“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也。”
这显然是以百里为一县区的古制为标准，不过在事实上又不可能那样整齐划一，所以有“民稠则减，稀则旷”的灵活规定。因此，所谓“方百里”，实际上只不过是一句空话。统一设县的另一标准就是户口数，这关系到赋税的收入和兵徭役的征调，所以这一标准是实在的，也是主要的。战国时人认为，一个县大体上应该是一万户左右，例如《战国策•赵策》就有“万家之邑”和“万家之县”之类的说法。秦亦以万户为标准，所谓“万户以上为令，减万户为长”②。
汉代的县又因不同情况而有不同的名称，《汉书•百官公卿表》云：
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① 后因有大小县之区别，小县的长官则称县长，或因地区不同，还有“啬夫”的称号(详后)。
② 《汉书•百官公卿表》。按秦汉时期县的户口数实际上有很大出入，所谓万户以上，有上至七、八万者，据《汉书•地理志》记载，长安即有八万余户，边远的县如成都也有七万六千余户，其他四、五万户的不少。万户以下差别也不小，如“平陆县……建武元年，以户不满三千置为尉氏县之陵树乡。”（《水经注•渠水注》）
“列侯所食县曰国，皇太后①、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道。”
其名称虽有县、国、邑、道之别，但就行政区划而言，都是属于县制。县制在秦汉基本定型之后，便成为我国封建社会两千年一种固定的地方行政区划。
西汉县的数目，据《百官公卿表》云：“凡县、道、国、邑千五百八十七。”《地理志》所载与此数相同，为汉平帝时统计的数字。至于东汉，据《后汉书•郡国志》所记，光武帝刘秀时省县邑侯国四百余所，至明帝、章帝、和帝、安帝，所有县又渐复分置，至于顺帝，“凡县，邑、道、侯国千一百八十”，较西汉末几乎省去三分之一。
县以下还有乡、亭、里等基层组织，其官吏亦属本章论述范围。今分节述之于后。
