从全国范围说，县是基层的行政单位，故中央任命官吏至县而止。但是真正的最基层却是乡、亭，里等组织，如柳宗元《封建论》所说：
“有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯、连帅，有方伯、连帅而后有天子。”
乡里基层官吏虽不是朝廷的正式命官，但乡官、里吏之名在秦汉时期已经流行了。其地位至为重要，举凡国家赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼、治安等事，无不由乡官里吏直接承担。
乡官里吏情况各不相同，本节将尽可能作一些较为详细的叙述。但在叙述秦汉此类基层官吏之前，有必要对乡里组织作一简略的历史考察。
乡里组织起源甚早，春秋战国时期，各诸侯国大同小异，今略举有关资料以见其发展之迹。
《周礼•地官•大司徒》：
“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四间为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相赒；五州为乡，使之相宾。”
《周礼•地官•遂人》：
“五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五比为县，五县为遂。”（郑司农云：‘田野之居，其比伍之名，与国中异制。’）
《管子•小匡篇》：
“制国……五家为轨，轨有长；十轨为里，里有司，四里为连，连有长；十连为乡，乡有良人；三乡一帅。”
“（制鄙）五家为轨，轨有长；六轨为邑，邑有司，十邑为率，率有长；十率为乡，乡有良人；三乡为属，属有帅；五属一大夫。”（按：《国语•齐语》记载与之略同）
《管子•度地篇》：
“故百家为里，里十为术，术十为州，州十为都，都十为霸国。”
《鹖冠子•王鈇篇》：
“其制邑……五家为伍，伍为之长；十伍为里，里置有司；四里为扁，扁为之长；十扁为乡，乡置师；五乡为县，县有啬夫治焉；十县为郡，有大夫守焉。”
此外，《墨子•尚同篇》排列的顺序是：天子一一国——乡——里，《吕氏春秋•怀宠篇》的顺序是：国——邑——乡——里。
从上述记载可以看出：
第一，五家为一单位是一个基本的细胞组织，曰邻、曰比、曰轨、曰伍，名称有所不同，邻伍后来成为通用的名称。其他记载大多为五家为邻，唯一不同的是《尚书大传》作“八家为邻”，不知是指何时何地之制度。
第二，邻以上就是里，或称闾，亦或称邑①。但里的户数很不相同。《周礼》只有二十五家，《管子•小匡篇》的制国为五十家（制鄙三十家为邑），《度地篇》则是百家，《鹖冠子》也是五十家。此外，如《释名•释州国》：
“五邻为里，里居方一里之中也。”
又《风俗通》：
“里者，止也。里有司，司五十家为居止同事。”
也是说二十五家或五十家为里。可见一里最少是二十五家，最多是百家。其他记载也有不同者，然均在此幅度之内，如《公羊传》宣公十五年注云：
“在田曰庐，在邑曰里，一里八十户，八家共一巷③。中里为校室，选其耆老有高德者名曰父老，其有辩护伉健者为里正。……父老比三老孝弟官属，里正比庶人在官之吏。”
是八十家为里。又如《尚书大传•咎繇谟》云：
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① 相当于里的邑，仅见于《管子》制鄙，以后或以邑为乡，或以邑为县。
②此或即“八家为邻”？
“八家而为邻，三邻而为朋，三朋而为里，五里而为邑，十邑而为都，十都而为师，州有十二师焉。”
《广雅•释地》亦引此文，略有不同，十邑之后作：
“十邑为乡，十乡为都，十都为师。”
则是一里七十二家。总之，一里之户或数十，或百家。
第三，里之上即为乡。《周礼》情况特殊，乡下有州有党有族，一乡有一万二千五百家。除此之外，其他记载多为二、三千家：《管子》一乡二千家或三千家，《鹖冠子》二千家，《尚书大传》三千六百家。《管子》中乡以下二百家的连或三百家的率，《鹖冠子》中二百家的扁等一类组织，以后就见不到了。这当与秦统一有关。秦自商鞅变法开始，一方面令民为什伍，一方面集大小乡聚为县。秦统一后，普遍实行了以县统乡，以乡统里的地方基层组织制度。《吕氏春秋》国——邑——乡——里的排列顺序，是反映了当时的实际情况的。
《汉书•百官公卿表》在记述乡官时说：
“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩啬夫、游徼。……皆秦制也。”
似乎乡下有亭，亭下才是里。然而这与上述乡里组织的发展趋势是不符合的，并且矛盾重重。如乡的数目与亭的数目矛盾①，乡的户数与县的户数矛盾②，与全国总户数也有矛盾③等等。
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① 《汉书•百官公卿表》有乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五，平均每乡只有四个亭，与“十亭一乡”之数不符。
② 按《后汉书•百官志》“一里百家”计算，所谓“十里一亭，十亭一乡”，则一乡有万户，与《表》、《志》所载县有万户之数有矛盾。
③ 《汉书•百官公卿表》西汉有乡六千六百二十二，按“一里百家”计算，所谓“十里一亭，十亭一乡”，则应为六千六百余万户，与《地理志》所载一千二百多万户相差太大。现在看来，“十亭一乡”的亭字确实是个误字，应该是“十里一乡”。《百官公卿表》所说，既是“十里一亭”，又是“十里一乡”。“十里一亭”主要是指城市中里以上相当于乡一级的组织，乡间也有亭（乡亭）同样直属县，不属于乡，这在后面还要略加详述。
以下分述乡、亭、里的官吏。
一、以啬夫为主的乡官
秦汉之制，县以下分为若干乡。据《汉书•百官公卿表》，西汉平帝时有县道邑国千五百八十七，有乡六千六百二十二，平均每县辖四乡有余。《后汉书•郡国志》有县邑道侯国千一百八十，注引《东观书》永兴元年乡三千六百八十一，平均每县辖三乡有余。《续后汉书》曰：
“凡县户五百以上置乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡。”①
县下辖乡的大体情况就是如此。关于乡的官吏，《百官公卿表》说：
“乡有三老、有秩啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼微循，禁贼盗。……皆秦制也。”
《后汉书•百官志》说：
“乡置有秩、三老、游徼。本注曰：有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人，其乡小者，县置啬夫一人。皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。三老掌教化。凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为
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① 《续后汉书》卷八六下《职官》。
民法式者，皆扁表其门，以兴善行。游徼掌徼循，禁司奸盗。又有乡佐，属乡，主民收赋税。”
中国古代一向是政、教互相配合以统治人民。三老掌教化，为百姓之表率，故把三老摆在乡官之首。但实际行政却主要是有秩啬夫负责的。
（一）三老
古代天子设三老、五更，以父兄之礼养之。《礼记•文王世子》：“遂设三老、五更（或作叟）、群老之席位焉。”注云：
“三老，五更各一人，皆年老更事致仕者也。天子以父兄养之，示天下之孝悌也。名以三五者，取象三辰五星。”
则三老之设本为兴教化之义。春秋战国时，地方官中已有了三老的名称，如《管子•度地篇》：
“三老、里有司，伍长者，所以为率也。”
上引《史记•滑稽列传》记载魏国有邺三老。秦统一后，也设立三老，除《百官公卿表》说乡置三老是秦制外，《史记•陈涉世家》更有具体的记载：
“……入据陈。数日，号令召三老、豪杰与皆来会计事。……当此时，诸郡县苦秦吏者，皆刑其长吏，杀之以应陈涉。”
由此可见，三老不属秦吏，但又是有影响的人物。
汉承秦制，不但乡置三老成为定制，而且不断完善。《汉书•高帝纪》二年二月：
“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令丞尉以事相教，复勿徭戍。”
惠帝四年又“举民孝弟力田者，复其身”。高后元年，“初置孝弟力田二千石者一人。”这是配合三老而设，目的是“欲以劝励天下，令各敦行务本。”①至文帝时，举三老、孝弟、力田，遂成为定制。《汉书•文帝纪》十二年三月诏曰：
“孝悌，天下之大顺也。力田，为生之本也。三老，众民之师也。廉吏，民之表也。朕甚嘉此二三大夫之行。今万家之县云无应令（师古曰：无孝悌、力田之人可应察举之令），岂实人情？是吏举贤之道末备也。其遣谒者劳赐三老、孝者帛，人五匹，悌者、力田二匹，廉吏二百石以上率百石者三匹。及问民所不便安，而以户口率置三老、孝弟、力田常员（师古曰：计户口之数以率之，增置其员，广教化也），令各率其意以道民焉（师古曰：道读曰导）。”
终两汉之世，一直重视三老、孝悌、力田，经常赐爵赐帛，可见汉世特重教化，有比以前更完善的一套办法。
三老之制，实为当时一种社会教育制度。除乡三老之外，县三老也是普遍设立的，除上述《汉书•高帝纪》的记载之外，县三老又见于《东观记》：
“（秦彭为山阳太守）择民能率众者以为乡三老，选乡三老为县三老，令与长吏参职。”②
以后又有郡三老③、国三老④，其职都在推行教化，实质上就是教导人民安分守己、老老实实地服从统治者的剥削和压迫。
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① 《汉书•惠帝纪》、《高后纪》及注。
② 《金石萃编》卷十八《郃阳令曹全碑阴》有“县三老商量”，“乡三老司马集”题名。
③《后汉书•王景传》：“父宏为郡三老。”
④《后汉书•李充传》：“年八十，为国三老，安帝常特进见，赐以几杖。”
汉代统治者优礼、尊崇三老，免除其徭役，并屡加赏赐，其目的即在于此。故选择三老的标准，也在于是否能安分守己、遵守封建教化，即“有遵奉教化者，擢为乡三老”①，以便能使三老在人民中间起到示范作用。
三老在两汉时期有较高的政治地位和社会地位，不但可与县令丞尉分庭抗礼，以事相教，而且可以直接上书皇帝，皇帝也往往采纳他们的意见和建议。如汉武帝时壶关三老令狐茂上书为戾太子辩冤，终于使武帝感悟②。成帝时王尊为京兆尹，免官，湖三老公乘兴等上书颂尊治理京兆功效卓著，复被任用为徐州刺史、东郡太守。以后白马三老朱英等又上书表彰王尊治水之功，王尊因而受到皇帝嘉奖③。但是，如果地方治理不好，三老也要负教化不善之责。如武帝时遣司马相如以檄书晓谕巴蜀民，“让三老孝悌以不教诲之过”④。又如韩延寿为左冯翊，有昆弟争田，延寿以为责在冯翊，移病不视事，“令、丞，啬夫、三老，亦皆自系待罪。”⑤
三老不是行政职务，亦无俸禄，所以在汉人心目中，三老“比于吏”，并非是真正之“吏”。《史记•平准书》：
“非吏比者三老、北边骑士，轺车以一算；商贾人轺车二算。”
《集解》引如淳曰：
“非吏而得与吏比者，官谓三老，北边骑士也。”
就是令长，也不把三老当作属吏看待，东汉《三老掾赵宽碑》
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① 《后汉书•秦彭传》．
② 《汉书•武五子传》。
③ 《汉书•王尊传》。
④ 《汉书•司马相如传》。
⑤ 《汉书•韩延寿传》。
中有“优号三老，师而不臣”的话可以为证。
如上所述，三老是汉代统治者在地方上树立的道德化身，通过他们对人民进行封建思想教育。因此，三老和直接统治剥削人民的其他乡官不同，有较大的欺骗作用，因而在人民的心目中也有一定的信仰和威望。《后汉书•刘盆子传》记载王莽末年赤眉起义时，军中“最尊者号三老”，赤眉领袖樊崇即“自号三老”。这一历史现象并不是偶然的。
（二）有秩啬夫
从《汉书•百官公卿表》和《后汉书•百官志》的记载看，乡的主要行政事务（听讼和赋役）是由啬夫承担的，三老非正式官吏，游徼或者是县的派出人员（详下），因此乡官实际上是以啬夫为主。
啬同穑，啬夫在古代原为农夫之别称，以后其中的生产能手被选拔为田官，才逐渐变成了一种官称。春秋战国时期，许多官吏均以啬夫为称，《管子•君臣篇》把啬夫分成吏啬夫和人啬夫两类：
“吏啬夫任事，人啬夫任教。教在百姓，论在不挠，赏在信诚，体之以君臣，其诚也以守战，如此，则人啬夫之事究矣。吏啬夫尽有訾程事律，论法辟、衡权斗斛，文劾不以私论，而以事为正，如此，则吏啬夫之事究矣。人啬夫成教，吏啬夫成律之后，则虽有敦悫忠信者不得善也，而戏豫怠傲者不得败也。”
尹知章注：“吏啬夫谓检束群吏之官也，若督邮之比也。”“人啬夫亦谓检束百姓之官”。清人张佩纶认为“人啬夫”本当作“民啬夫”（唐人避太宗讳，多改古书“民”字为“人”），古书常见的“乡啬夫”即“民啬夫之类也”，《史记•张释之列传》的虎圈啬夫、《汉书•何武传》的市啬夫，“即吏啬夫之类也”①。两家对吏啬夫的解释不一样，尹氏的解释与《管子》本文即不合，张氏的解释是正确的。云梦出土的秦简提供了有力的证据，秦简中提列“啬夫”一百多次，大多数是属于“以事为正”的”吏啬夫”，秦简总称为官啬夫，其中提到各种各类的官啬夫有：田啬夫、仓啬夫、库啬夫、司空啬夫、苑啬夫、厩啬夫、皂啬夫、发弩啬夫等等。还有主持“采山”的啬夫②、管“䰍园”的啬夫③、管理度量衡的啬夫④等等。秦简中这类官啬夫在汉代仍然有不少，如上述虎圈啬夫、市啬夫之类。
《管子》中的人啬夫或民啬夫，从其所述的内容看，当即统治人民、管理百姓的地方主管官吏，乡官啬夫当即属此类。不过，从云梦秦简看，啬夫似乎一度成为县长吏的称呼，即所谓“县啬夫”或“大啬夫”，其证据是：第一，《南郡守腾文书》开首说的是：“南郡守腾谓县、道啬夫”，而文书后面还有“自从令、丞以下”、“论及令、丞”等等，说明是对县一级发的文书，那么“啬夫”应即县令；第二，秦律中很多条都是“大啬夫、丞”、“县啬夫、丞”或“县啬夫若丞”这样排列在一起，和“令、丞”相连对应，也说明大啬夫或县啬夫即县令第三，有一条法律问答说：“侨（矫）丞、令可（何）殴（也）?为有秩伪写其印为大啬夫。”有秩是乡有秩啬夫的简称，伪写了大啬夫的印即为矫造，说明大啬夫是大于有秩啬夫的，也说明大啬夫就是县令。乡的啬夫和县啬夫一样，是属于人啬夫这一类的，不过地
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① 据《管子集校》转引。
② 《睡虎地秦基竹简》一三八页“采山重殿，訾啬夫一甲”。
③ 同②“䰍园殿，赀啬夫一甲”。
④ 同②“衡石不正，十六两以上，酱官啬夫一甲”。
位根本不同。从汉代情况看，统治人民、管理百姓的人啬夫就只有乡啬夫了。
但是，在乡官啬夫中，和县有令、长的区别一样，也有不同等级，《后汉书•百官志》本注曰：
“（乡）有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人，其乡小者，县置啬夫一人。”
这就是说，有“有秩啬夫”和无秩的啬夫之区别，《汉书•百官公卿表》上的“乡有三老，有秩啬夫、游徼”，这“有秩啬夫”被分读成“有秩”、“啬夫”，这样就引起了问题，有人说“有秩”是官名，“所掌与啬夫同”，似乎乡官中除“啬夫”之外还有一个“有秩”。实际是“有秩啬夫”，应该连读，是一个官吏。这里，我们要指出以下两点：
第一，“有秩”不是官名。秩，在秦汉时期，包括着官品的大小和俸禄的多少(有时还和爵位高低联系在一起)。有秩，就是有官品、禄秩的意思。《汉书•百官公卿表》所说“吏员，自佐史至丞相，十二万二百八十五人”，就是讲有秩的官吏。《通志》、《通考》述西汉官品时，都是认为“自中二千石凡十六等”，《汉书•百官公卿表》在县令、长之下有“长吏斗和“少吏”的区别，二百石以上为“长吏”，“百石以下，有斗食、佐史之秩，是为少吏。”东汉时则把“斗食”正式列入了官品。许多官吏可以是同一种秩，例如卿位的官都是“中二千石”，同一种官可以有不同的秩，例如县令有“秩千石至六百石”的不同，县长有“秩五百石至三百石”的不同。还有，秩，对于同一官吏还是可以增减的，如《汉书•京房传》说：
“（焦赣补小黄令），爱养吏民，化行县中，举最当迁，三老官属上书愿留赣。有诏：许增秩留，卒于小黄。”
这是增秩留官。《后汉书•陈宠传》有“尉贬秩一等”、“令、长贬秩一等”的记载，这是保留官职减秩。由上述可见，有秩，只应该是有一定官品、禄秩的意思。史书上还有“有秩吏”或者“有秩之吏”，就是有官品，禄秩的官吏，“诸有秩”，就是“一切有官品、禄秩者”。
第二，“有秩啬夫”是对无秩的啬夫而言的。《汉书•百官公卿表》上讲“有秩啬夫”而不提无秩的啬夫，是以大包小（如同讲县官时只讲县令不讲县长一样），然而讲职掌时又把“有秩”二字省掉了，因为官名本是“啬夫”，“有秩”不过强调其有官品禄秩而已。《后汉书•百官志》只说“乡置有秩”，省掉了“啬夫”二字，所以本注对“有秩”和“啬夫”的区别又作了一番说明。郡所署的“有秩”，当即《百官公卿表》中的“有秩啬夫”，县于小乡所置的啬夫就应该是无秩的啬夫。《汉书》和《后汉书》的本文都把无秩的啬夫省略了，一方面是举出大的包括小的，另一方面是因为其职掌完全相同，毫无区别，所以《后汉书•百官志》本注说：
“皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，知赋多少，平其品差。”
另外，值得注意的是，其他讲到这种乡官的记载，单称“有秩”而省掉“啬夫”二字时，往往是与“乡”字紧紧相连的，或者说“乡置有秩”，或者说“乡有秩”，如《汉书•张敞传》“敞本以乡有秩，补太守卒史”。师古注云：“乡有秩者，啬夫之类。”他讲的不明确，或者他已经搞不太清楚。然而他以前的人是清楚的，刘昭补注“乡有秩”时引《风俗通》说：
“秩则田间大夫，言其官裁有秩耳。”
所谓“田间大夫”或称“农夫”，或称“田唆”，《尔雅•释言》郭璞注云：“今之啬夫是也。”而作过乡啬夫的郑玄更是明确称“有秩啬夫”。阚驷的《十三州志》中也是用“有秩啬夫”的全称。
那么，乡官中的“有秩啬夫”和无秩的啬夫有什么区别呢？“有秩啬夫”有如下三条：
第一，有秩啬夫的禄秩是百石。《后汉书•百官志》本注曰：
“有秩，郡所署，秩百石。”
百石，在西汉官品和禄秩中是最后一等，所以说“其职裁有秩耳”，是刚刚入官品的芝蔴官。无秩啬夫当然就没有百石，或者相当于斗食，或者更少，即东汉左雄所谓“乡官部吏，职斯（斯，贱也）禄簿”，故左雄主张：
“乡部亲民之吏，皆用儒生清白任从政者，宽其负算，增其秩禄，吏职满岁，串府州郡乃得辟举。”①
李贤注云：
“负，欠也。算，口钱也。儒生未有品秩，故宽之。”
这说明，“乡部亲民之吏”有些是没有品秩的。由此又可见，为什么对于郡所属的乡啬夫要特别标明“有秩”。
第二，有秩啬夫和其他有秩之吏一样，是要上报的。《后汉书•百官志》本注引的一条材料说：
“或曰：汉初，掾史辟，皆上言之，故有秩比命士。其所不言，则为百石属，其后皆自辟除，故通为百石云。”
“有秩比命士”，一方面是汉儒喜欢拿当时的事和《周礼》比附；另一方面说明，有秩是朝廷命官。而受命于朝廷又有一定手续，“上言”即其中之一。《后汉书•和帝纪》五年三月所下诏令中说：
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① 《后汉书•左雄传》。
“选举良才，为政之本。科别行能，必由乡曲。而郡国举吏，不加简择，故先帝明敕在所，令试之以职，乃得充选。又，德行尤异，不须经职者，别署状上。”
又，凡是有秩之吏都要在一定的“官簿”上登记，《后汉书•安帝纪》延光元年八月就有“无拘官簿”之语。不一定所有食廪禄的人都名列官簿，但名列官簿的一定是有秩之吏，只有这样，哀帝时“吏员自佐史至丞相十二万二百八十五人”的数字才统计得出来。这“官簿”在秦代或被称为“官籍”，《史记•蒙恬列传》。
“（赵）高有大罪，秦王令蒙毅法治之。毅不敢阿法，当高罪死，除其官籍。”
籍，也就是簿籍，官籍即官簿。
第三，有秩啬夫在官品之中，或者说刚刚入等，或者算是半等（或即所谓“少吏”之一），但它和其他有秩之吏一样，是佩带印绶的，即仲长统所说的“半通青纶之命”。李贤在注《后汉书•仲长统传》时引的阚驷《十三州志》说得更加明确：
“有秩啬夫，得假半章印。”
什么是”半通青纶之命”呢？《后汉书•舆服志》说：
“百石，青绀纶（一作绶），一采，宛转缪织（圭），长丈二尺。”
《说文》：
“纶，青丝绶也。”
则“青纶之命”就是百石之官。郑玄注《礼记•缁衣》说：
“纶，今有秩啬夫所佩也。”
有秩啬夫，百石，这些记载完全是一致的。又，什么是“半章印”呢？沈钦韩《汉书疏证》说：
“《汉官仪》：皇太子黄金印，龟钮，印文曰章，下至二百石，皆为通官印。案：自此以上，印皆取方，曰‘通官印’。其百石以下，则为半印，曰‘半通’……《法言•孝至篇》：不由其德，五两之纶，半通之铜，亦泰矣。仲长统亦云，身无半通青纶之命。则百石虽假印绥，不得为通官印也。 (今园印、邑印皆半方，即此是。)”
李轨注《扬子法言》说：
“纶，如青丝绳也。五两之纶，半通之铜，皆有秩啬夫之印绶，印绶之微者也。”
有秩啬夫所佩带的印绶是最低一等的印绶，这一点是比较明确的。
郑玄、阚驷，李轨这些当时人和唐以前的人，都是说的“有秩啬夫”，他们所说的“有秩啬夫”显然是不可拆开读的，即“有秩”和“啬夫”都佩带“纶”这样的印绶，那么所谓“有秩，郡所署，秩百石”和“其乡小者，县置啬夫一人”的注解就毫无意义了。
以上说的是“有秩啬夫”。再说小乡无秩的啬夫。
“其乡小者，县置啬夫一人”这句话说明，县所置的小乡啬夫和郡所置的“有秩啬夫”不同，既不称“有秩”，又为县所置。此外，当还有一层意思，即小乡只置啬夫一人，不一定要有三老和游徼，否则这“一人”是毫无意义的，因为大乡也并没有两个啬夫（更不是既有“有秩啬夫”又有“啬夫”）。三老本来不应算一个什么正式的官吏①，而前引汉二年“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人”的记载，也并不说明每乡都一定置三老。当然，如果一乡之中没有三老，一般父老
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① 《汉书》卷八九《考证》说三老也有秩，不知何据？
总是有的。其乡小者，县也不一定另派游徼，啬夫、乡佐之类也可以兼任，《急就篇》云：“攻击劫夺槛车胶，啬夫假佐扶致牢。”就是证明。另外，还有分布各地的亭长，也可以兼管其附近的“徼巡”、“求捕盗贼”的任务。
乡既有大、小之分，那么大和小如何分法呢？这也是一个不十分清楚的问题。《汉书•百官公卿表》在讲“县大率方百里”的同时顺带说了一句“乡、亭亦如之”。如什么呢。如县一样，大体上有个地方范围，但是以民数多少为主，所谓“稠则减，稀则旷”。那么大乡之户应该是多少呢？《后汉书•百官志》注引《汉官》曰：
“乡户五千，则置有秩。”
似乎五千以上就是大乡。但这“五千”二字恐有讹误，因为。第一，同书注又引《风俗通》曰：
“国家制度，大率十里一乡。”
如果一里百家，十里当是千户。《风俗通》还有“里有司，司五十家”的记载，则乡户五百。照此推算，“五千”二字，不是”一千”就是“五百”。
第二，上引《续后汉书》所说，三千以上置二乡，五千以上置三乡等等记载，与“乡户五千”也是很大矛盾。
第三，五千以上的乡即便有，那也是极少数的，那么置有秩的乡就很少很少了。而且，户数增多以后，就会有立县的要求了，如《陈留风俗传》①记载说：
“故梁国宁陵县之徙种龙乡也。以成哀之世，户至八九千，冠带之徒求置县矣。”
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① 《水经•阴沟水注》已吾县下引。
达到八九千户，就要求置县，也可证五千以上的县不会太多。
第四，从《汉书•地理志》和《后汉书•郡国志》的统计数字看，平均一县三乡左右，而万户以下的县占百分之六十，乡户达到五千的可能性也很少。因此，我们认为所谓大乡，可能是指千户以上的乡。
总之，不论乡之大小，啬夫（包括有秩啬夫）是一乡之中的主要官吏，主管一乡的一切行政事务，《汉书•百官公卿表》说：
“啬夫职听讼，收赋税。”
《后汉书•百官志》述其职掌稍详：
“掌一乡人……主知民善恶，为役先后，知民贫富，赋多少，平其差品。”
实际上这还都只是一个概述，在一些有关啬夫的具体材料中，我们可以看到，啬夫是无所不管的，兹列举数条如下：
“（朱邑）庐江舒人也。少时为舒桐乡啬夫，廉平不苛，以爱利为行，未尝笞辱人，存问耆老孤寡，遇之有恩，所部吏民爱敬焉。”①
“（第五伦）为乡啬夫，平徭赋，理怨结，得人欢心。”②
“（爰廷）陈留外黄入也。……令史昭以为乡啬夫，仁化大行，人但闻啬夫，不知郡县。”③
“（郑产）为白土啬夫。汉末，产子一岁辄出口钱，民多不举。产乃勃民勿得杀子，口钱自当代出，因名其乡
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① 《汉书•朱邑传》。
② 《后汉书•第五伦传》。
③ 《后汉书•爰延传》。
曰‘更生乡’。”①
一般老百姓“但闻啬夫，不知郡县”倒是一句最可靠的话，实际上不论廉平或是奸苛的啬夫，人民都是只知道啬夫，不知道郡县的，天高皇帝远，当今皇上是谁？知道的人就更少了。
（三）乡佐
《后汉书•百官志》在述乡官有秩、三老，游徼之后写道：
“又有乡佐，属乡，主民收赋税。”
见于史传的乡佐，如《后汉书•张宗传》：
“张宗……南阳鲁阳人也。王莽时，为县阳泉乡佐(注云：《续汉书》曰：乡佐，主佐乡收赋税)。会莽败，义兵起，宗乃率阳泉民三四百人，起兵略地……。”
《后汉书•第五伦传》：
“为宕渠令，显拔乡佐玄贺，贺后为九江、沛二郡守。”
《后汉书•周党传》：
“初，乡佐尝众中辱党，党久怀之。后读《春秋》，闻复仇之义，便辍讲而还，与乡佐相闻，期剋斗日。既交刃，而党为乡佐所伤，困顿。乡佐服其义，舆归养之，数日方苏，既悟而去。”
由这几条记载看，乡佐和啬夫一样，其主要职掌虽为赋税、徭役，其他行政、民事、兵事也似乎都管，其地位或相当于郡，县之丞，《居延汉简释文》卷一有简云：
“建平五年……广明乡啬夫客、假佐玄敢言之。”（第六页）
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① 《太平御览》一五七《州郡部》引《零陵先贤传》。
“陶乡啬夫定、佐博。”（四〇页）
“掾宗守啬夫延年、佐就。”（四三页）
“啬夫党、佐忠。”（八七页）
这种排列法和“令、丞”的排列法是相同的。《宋书•百官志》甚至把乡佐摆在乡官之首①：
“乡有乡佐、三老、有秩啬夫、游徼各一人。乡佐、有秩主赋税，三老主教化，啬夫主争讼，游徼主奸非……。”②
（四）游徼
《汉书•百官公卿表》和《后汉书•百官志》都说乡有游徼，“徼循禁盗贼”或“徼循司奸盗”。但史传所见游徼，似乎均直属于县，如《汉书•胡建传》：
“客藏公主庐，吏不敢捕。渭城令建将吏卒围捕。……主使仆射劾渭城令游徼伤主家奴。建报亡它坐。”
《汉书•赵广汉传》：
“广汉奏请，令长安游徼、狱吏秩百石……。”
《汉书•朱博传》：
“姑幕县有群辈八人报仇廷中，皆不得。……博口占檄文曰：‘府告姑幕令丞：言贼发不得，有书。檄到，令丞就职，游徼王卿力有余，如律令！’（师古曰：游徼职主捕盗贼，故言如律令。）”
《汉书•黄霸传》：
“始霸少为阳夏游徼。”
《后汉书•臧宫传》：
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① 《通典》亦同。
② 此条有秩与啬夫分为二职，不知是沈约理解的错误，还是何时特制，待考。
“少为县亭长、游徼。”
《后汉书•郑均传》引《东观汉纪》：
“兄仲，为县游徼。”
《后汉书•王忳传》：
“女子乃前诉曰：妾夫为涪令，之官迁宿此亭，亭长无状，枉杀妾家十余口，埋在楼下，悉盗取财货。（郿令）忳问亭长姓名。女子曰：‘即今门下游徼者也。’……明旦，召游徼诘问，具服罪，即系，及同谋十余人悉伏辜。”①
所有这些，均不言乡，有的直称某县游徼，或县游徼，或门下游徼。而门下游徼又多见于碑刻，如《堂邑令费凤碑》、《中部碑》②，门下游徼列于门下功曹之后，门下贼曹之前。又如《苍颉庙碑侧》③，左侧有万年左乡、北乡有秩，莲勺左乡、池阳左乡有秩等等，门下游徼则在右侧列于门下功曹和门下贼曹之间。
据上述可以认为，游徼是直属于县而派往各乡微巡者，故两汉书均有“徼循”二字，徼和循同义，即巡也，巡行于乡以禁盗贼，故名游徼。《五行大义》引翼奉云：
“游徼、亭长、外部吏，皆属功曹。”
更说明游徼为县职，是分部于各乡的。
二、亭长和亭吏
《汉书•百官公卿表》说：“大率十里一亭……十亭一乡……皆秦制也。”秦代亭的数目已不可考，西汉平帝时有亭二万
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①此处虽涉鬼怪迷信，但“门下游徼”可取为证。
②《隶释》卷九，卷十六。
③ 《金石萃编》卷十。
九千六百三十五①，东汉桓帝永兴元年有亭万二千四百四十二②。说明在汉代地方上亭的设置是很普遍的。关于亭的性质，历来说法不一，据《百官表》所说，似乎亭是乡和里之间的一级地方行政组织，但解释不通之处甚多，早有人明确提出，“十亭一乡”乃“十里一乡”之误③，我们最近对此又作了一番考证，断定《百官表》确系误字④。我们认为，既是“十里一亭”，又是“十里一乡”，都是讲的地方行政组织，亭和乡是同一级的单位，亭是城市中县以下里以上的单位，在乡村的亭亦为县以下的乡镇，但其作用有所不同，因而亭吏和乡官的职掌各有侧重。
在城市中亭下辖里，如同乡下辖里一样，大体上是十里一亭，所谓“大率十里一亭”。例如西汉的长安，据《三辅黄图》记载：
“长安闾里一百六十，室居栉比，门巷修直，有宣明、建阳、昌阴、尚冠、修城、黄棘、北焕、南平等里。《汉书》万石君奋徙家长安戚里。宣帝在民间时常在尚冠里。刘向《列女传》节女长安大昌里人也。”
这一百六十个里，分属于十六个亭，是完全合理的。《三辅黄图》又记载说长安有“八街九陌”：
“有香室街、夕阴街、尚冠前街。《三辅旧事》云。长安城中八街九陌。《汉书》刘屈氂妻枭首华阳街，京兆尹张敞走马章台街，陈汤斩郅支王首悬藁街。张衡《西京
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① 《汉书•百官公卿表》。
② 《后汉书•郡国志》注引《东观记》。
③ 参看王毓铨《汉代亭与里不同性质不同系统说》，载《历史研究》一九五四年第二期。
④参看熊铁基《十里一乡和十里一亭》，载《江汉论坛》，一九八三年，第十期。
赋》云：‘参涂夷庭，街衢相经，廛里端直，甍宇齐平’是也。”
陌也是市中之街，《后汉书•袁绍传》：“填接街陌。”八街九陌，就是十七条街，街一亭，则十七个亭，辖一百六十个里，这也恰好是“大率十里一亭”。“八街九陌”和一百六十个里这两个数字是否完全同时，我们没有细加考释，但说“大率”如此，是可以说得过去的。
东汉洛阳的情况也可以为证。蔡质《汉仪》说：
“洛阳二十四街，街一亭十二城门，门一亭。”
街亭当即管辖居里的一级组织。据《洛阳伽兰记》记载，北魏时的洛阳尚有二百二十里，如果以“大率十里一亭”计算，正好是二十几条街，二十几个亭。当然还有门亭，门亭虽主要伺候望、警察之责，但城门附近也或有一些居里属门亭管辖。
以上就长安、洛阳二地而言，里有百数，其他城市当然没有这么多街和亭，郡所在地一般不过几条街，几个亭，一般县治所在地也不过一亭罢了，故曰都亭，《后汉书•何皇后纪》注云：
“凡言都亭者，并城内亭也。”
关于城市中亭辖里的事实，考古发掘材料提供了更有力的证据，以咸阳及其附近出土陶器为例，印文为“咸亭某里”者不少，为“咸某里某”者更多，“咸”是“咸亭”的省文，咸亭应即咸阳亭省文，里名则有完里、右里、郡里、沙里以及市阳、新安等等。这是里隶属于亭的证明。此外，还有其他县亭之陶文，如临（淄）亭、河（南）亭、安（邑）亭、易（阳）亭等等①。
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①参阅俞伟超《汉代的“亭”“市”陶文》，载《文物》一九六三年第二期。裘锡圭《啬夫初探》，载中华书局《云梦秦简研究》。
为什么里有具体名字，而亭前只冠县名呢？这是因为：第一，亭的数目毕竟比较少，有的县治所在之亭就那么一两个，即所谓都亭；第二，因为比较少，所以亭既使有名也是一般化，不如里有特色，如《云梦秦简•治狱案例》中有“市南街亭求盗才（在）某里”以及“某亭求盗”、“某亭校长”的记载，南街、北街各县城都可能有，一般化。象长安，洛阳那样有很多街名的城市少得很，从一般情况看，里名就更重要一些。
既然亭是城中里以上的一级地方单位，那么乡村中是否有亭呢？有的，这就是乡亭。史书上关于乡亭的记载颇多，不必一一列举。至于野亭①、下亭②等名称，也是乡亭之别称。乡村之亭也就是乡村中的一个小集镇，至少有几十户或几百户人家。《论衡•诘术篇》说：
“民间之宅与乡亭比屋相属，接界相连。”
而且这种乡亭就是市镇，如《说文•邑部》“邠”字注。
“豳，美阳亭即豳也，民俗以夜市。”
又《史晨飨孔庙碑》③：
“史君念孔渎、颜母井去市道远，百姓酤买，不能得香酒美肉，于昌平亭下立会市，因彼左右，咸所愿乐。”
但是，乡亭虽为集镇，人户却不一定很多，百来户（不过一里的户数）的集镇在当时就不算很小了，几十户的小亭恐怕在西汉近三万个亭当中占绝大多数。班固所说“十里一亭”主要是就城市情况而言的，既讲城市的“十里一亭”，又讲农村的“十里一乡”，这在述县令长及其属吏之后，讲乡、亭的官吏，本也
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① 《后汉书•郭伋传》。
② 《后汉书•范式传》。
③ 《隶续》卷一。
是顺理成章。不过他没有考虑到乡亭的特殊情况。然而，亭管理一定数量的居民和城市是一样的。
乡亭的特殊情况，即主要起客舍和邮传的作用。《风俗通》云：
“汉家因秦，大率十里一亭，亭，留也。今语有亭留亭待，盖行旅宿食之所馆也。”①
亭作为行旅宿食之馆所，其例甚多，如《后汉书•刘宽传》宽典历三郡，每行县止息亭传。《郭假传》仅为并州牧，行部既还，遂止于野亭。《王忳传》除郦令，到官，止宿斄亭。以上为接待过往官员的事例。又《后汉书•郭躬传》，陈伯敬还，触归忌，则寄宿乡亭。谢承《后汉书•周敞传》，苍梧广信女子苏娥行宿高安鹊巢亭，为亭长龚寿所杀②。以上事例说明普通百姓也可以在亭舍住宿，不限于官吏。
