京畿区的行政控制层级及其特点
一 “京畿为四方政本”
——京畿府县官的选任
京畿地区作为唐帝国统治中心所在，当然首先为王朝“惠化”所及，又同时作为帝国行政堡垒之中核，源源不断地将中央政治力辐射于地方。中唐名相陆贽曾如是描述京畿与皇权的关系：“王畿者，四方之本也；京邑者，王畿之本也。其势当京邑如身，王畿如臂，而四方如指，此天子大权也。”[1]京畿的区域管理与基层控制，是统治者在治理地方时首先触及的问题。唐初曾以雍州统京畿，此后的大部分时间，京畿的管理模式为京兆府统领制。中唐以后，又有京畿节度使的设置；而神策军在畿内列镇，派镇遏使驻各县，一定程度上侵夺了府、县的行政权[2]。
唐政府对区域长吏——京兆尹的选任非常重视。唐代大部分时间，京兆尹官从三品，属于制授范围，而唐帝在授京兆尹制中，一再强调其职权之重，讨论选任之标准。
大历四年（769）《授孟皞京兆尹制》言及：“天府惟雍，神皋作京，当四海之会同，在三辅而尤剧。汉以郡国二千石高第入守，而毂下称之，今因其制而选用，亦陟明于辨理也。”代宗有感于当时京畿之不治，“思得至公明断之才，旷然大变其俗”，“肃清权右，扶养元元”[3]。孟皞显然没有达到帝王的要求。大历五年，迁兵部侍郎贾至为京兆尹，制文中再次强调了治理京畿的重要性：“方外甫定，惟新制度，必于根本源流正之，以丕式于十有三牧。县内之御，万邦所瞻，将自中刑外，致一其政化。”并提出了对京兆尹检选标准的思考：“若独任辨吏，何以模楷？故前代尹京，多用经术之士，翟方进隽不疑，皆首参此选，称于毂下，今亦因其制而进用也。”认为作为治理京畿的人选，不仅需要明娴政务，为“辨吏”，更应熟读五经明乎大义，以“经务大才”，方堪任繁剧，堪作楷模[4]。
元和十五年（820）穆宗方继位，就与宰执讨论京兆尹人选，下敕：“朕日出而御便殿，召丞相已下计事，而大京兆得在其中，非常吏也。诚以为海内法式，自京师始，辇毂之下，盗贼为先，尹正非人，则贤不肖阿枉，奏覆隔塞，则上下不通。假之恩威，用詟豪右。”[5]提出京畿为天下法式；后经议论以少尹卢士玫权知京兆尹，希望所选尹正得其人，使上下沟通顺畅，并协助治理盗贼，抑制豪强权贵。
一方面皇帝对京兆尹的素质才干要求极高，希望通过京畿的治理为诸州县树立准则；而另一方面京畿各种势力云集，皇权又时常介入，这共同导致京兆尹“或以软弱废，或以贼杀劾，把宿负浅为丈夫，用钩距盖非长者”的施政困境[6]，而多不久任。宪宗元和元年至十年间，李鄘、郑云逵、韦武、董叔经、杨於陵、郗士美、李众、郑元、杨凭、许孟容、王播、元义方、李铦、裴武、李翛等先后就任京兆尹[7]，而皆不得要领；时任京职的白居易在诗中感叹：“如何尹京者，迁次不逡巡。请君屈指数，十年十五人。”[8]
此外，朝廷对京兆尹之属官，京兆府其他官员的选任亦予以关注。京兆少尹官从四品，亦为制授；为保证京畿治理的公正性，唐廷曾在京兆府司录、判司及其他僚佐的选任中执行回避制度，广德二年（764）三月，京兆尹魏少游奏请禁要官密戚任京兆官，代宗因下诏：“中书门下及两省官五品已上、尚书省四品以上、诸司正员三品已上官、诸王、驸马等周亲已上亲及女婿、外甥，不得任京兆府判司……”[9]至穆宗长庆中，此禁令一直执行[10]。
京兆府之下，县是唐中央在京畿地方设官任职之基层单元，因而成为皇权与地方社会接触的介面。两京县及诸畿县令品级有差，唐武德元年（618）以大兴、长安二县令为正五品，以雍州诸县令为从五品，后畿县令降为正六品上[11]，其选任甚为朝廷重视，有些情况下还是皇帝亲择。唐《韦应物墓志》记：“朝廷以京畿为四方政本，精选令长，除（韦应物）鄠县、栎阳二县令。”[12]《李宙墓志》记：“贞元十七年，德宗念其劳，与铜印墨绶，令治京兆好畤。”[13]为促进县令长抑制豪强权贵，与京兆府判司的选任相仿，朝廷在京畿县官的选任中亦执行血亲回避，代宗广德二年三月诏：“中书门下及两省官五品已上、尚书省四品以上、诸司正员三品已上官、诸王、驸马等周亲已上亲及女婿、外甥等，自今已后，不得任……畿县令、两京县丞、簿、尉等者。”[14]德宗贞元、穆宗长庆中都曾重申此原则[15]。
至于县级具体治理的展开，最高统治者亦随时关注，反复叮嘱。玄宗屡下诫免京畿县令之敕文，言：“诸县令等：抚绥百姓，莫先于宰字；煦育黎人，须自于厥德。卿等日在京畿，各亲吏理，务在用心，以安疲瘵，庶期成政，以副朕怀。”[16]为不妨碍长安、万年二令亲民养人，特免其每日朝参，“专令在县理事，每五日听一入朝”。贞元四年（788），德宗还亲召“京兆府诸县令对于延英殿，以人之疾苦，具慰诲之。各赐衣一袭”[17]，当面慰劳勉励；时京畿大灾，泾阳县御灾得当，使人不流亡，其县令韦涤得到皇帝亲诏褒奖，“可检校工部员外郎兼本官，赐绯鱼袋，并赐衣一袭，绢一百匹，马一匹”[18]。这些待遇是在外州县的长吏所不可想象的。
唐廷、皇帝本人对京畿府县官选任的高度重视与亲自操作，正是国家对京畿实行有效行政控制的最好体现。
二 行政控制层级
唐代京畿地区的行政统治，由朝廷而下，依次为京兆府—县（京县、畿县）—乡、里、村，中央通过层层行政机构及官员设置，将政令传达至乡村社会。《唐六典》卷三〇记载了京兆府官员的名称、官品与员额，兹列表如下：
表3-1 唐京兆府官员一览
京兆尹为首都区最高长官，具有中央官与地方官的双重性格，据《唐六典》记其职掌：
清肃邦畿，考核官吏，宣布德化，抚和齐人，劝课农桑，敦谕五教。每岁一巡属县，观风俗，问百姓，录囚徒，恤鳏寡，阅丁口，务知百姓之疾苦。部内有笃学异能闻于乡闾者，举而进之；有不孝悌，悖礼乱常，不率法令者，纠而绳之。……若狱讼之枉疑，兵甲之征遣，兴造之便宜，符瑞之尤异，亦以上闻。……若孝子顺孙，义夫节妇，志行闻于乡闾者，亦随实申奏，表其门闾；若精诚感通，则加优赏。其孝悌力田者，考使集日，具以名闻。[19]
京兆尹亲民之职较多，如“劝课农桑”，巡县、录囚、赈恤，举乡闾异行者等，其虽为中层文官，需问对于皇帝，结交于宗室权贵，但工作之重心仍在于乡里社会之民政。对此张荣芳已有全面论析，不赘[20]。《唐六典》，《旧唐书•职官志》与《新唐书•百官志》还记载了京兆府所领县的官员编制情况：
表3-2 唐京兆府领县之官员编制一览
《唐六典》记“京畿”县令之职：
皆掌导扬风化，抚字黎氓，敦四人之业，崇五土之利，养鳏寡，恤孤穷，审察冤屈，躬亲狱讼，务知百姓之疾苦。所管之户，量其资产，类其强弱，定为九等。其户皆三年一定，以入籍帐。若五九、三疾及中、丁多少，贫富强弱，虫霜旱涝，年收耗实，过貌形状及差科簿；皆亲自注定，务均齐焉。若应收授之田，皆起十月，里正勘造簿历；十一月，县令亲自给授，十二月内毕。至于课役之先后，诉讼之曲直，必尽其情理。每岁季冬之月，行乡饮酒之礼，六十已上坐堂上，五十已下立侍于堂下，使人知尊卑长幼之节。[21]
定户、造籍、授田、处理狱讼、行乡饮酒礼等，都是涉及乡里民众切身利益的事务。
户口统计与赋役征派，是帝制国家与百姓个人发生联系的最根本理由，在其中扮演重要角色的，除了县令、尉外，还有里正。《唐六典》载：“百户为里，五里为乡。两京及州县之郭内分为坊，郊外为村。里及村、坊皆有正，以司督察。（里正兼课植农桑，催驱赋役。）”[22]唐代有乡一级行政单位，唐初（贞观九年）亦有乡官的设置，“每乡置长一人，佐一人”[23]，但贞观十五年即遭废除。大量前人研究表明，唐代的乡级事务是由里正办理，里正直接对县司负责，是州县与百姓的桥梁[24]。敦煌吐鲁番文书揭示，里正是国家赋役征发的最末端，负责向乡里民众收手实、征收赋税，协助进行均田制下百姓退田、授田的工作[25]。文献中亦有不少京畿地区里正参与赋役事务的实例。
《法苑珠林》记长安城外的东南方向有灵泉乡（万年县），乡民多以薪炭采集与加工为业，不复农耕，有炭丁之户需每年向官府输炭或纳现钱，具体由里长程华负责，“程华已取一炭丁钱足，此人家贫，复不识文字，不取他抄。程华后时复从丁索炭，炭丁不伏，程华言：‘我若得尔钱，将汝抄来。’”[26]显示里正收税讫，需向百姓出具“抄”以为纳税凭证；杜甫诗《兵车行》记述京郊西渭桥一带农民“或从十五北防河，便至四十西营田。去时里正与裹头，归来头白还戍边”，显示征派京畿民为防丁、屯丁的工作由里正承担[27]；白居易《杜陵叟》“白麻纸上书德音，京畿尽放今年税。昨日里胥方到门，手持尺牒牓乡村”，显示唐政府在京畿地区的赋税政策、优复蠲免，由府、县逐级下宣，最终是由里胥以“牓”的形式广告乡民。由于里正是行政体制之末梢，在政策执行中有很大的自主性，为私利计鱼肉人民的事件时有发生，上述灵泉乡里正程华以炭丁不识字为由，重复索要钱物；杜陵里胥在租税将征收完毕时才公开皇帝蠲免赋税之《德音》，以致“十家租税九家毕，虚受吾君蠲免恩”[28]；而白居易贞元、元和中在长安还曾见到里胥在“织绢未成匹，缲丝未盈斤”情况下强迫民户提前交纳布帛[29]。
里正对接乡里民户的模式并非都是巧取豪夺与被动接受，实际上，户口赋役是乡村治理中最棘手的问题，里正不仅要受到国家法律对其“不觉脱漏增减”户口等情况的严厉制裁[30]，在乡里社会，也受到抗税刁民的为难。在京畿以西不远的岐州郿县，县尉在处理日常事务中，即遇到这样的案例：里正依规定差着百姓高元为防丁，竟遭到顽民郎光、郎隐的殴打，为了解决类似情况，县尉判谕乡里征税者：“百姓之中解事者少，见温言则不知惭德，闻粗棒则庶事荒弛，如此倒看，何以从化？”令租税当月十六日纳毕，“不毕，里正摄来，当与死棒”[31]。而里正在实际执行中，必定又会遇到各种问题，强势者往往欺凌村民，弱势者又不能威慑地方豪强，这也正是乡治的困境。
京畿乡村区域的吏员，除里正外，尚有村正，据《通典》引大唐令：“在邑居者为坊，别置正一人，掌坊门管钥，督察奸非，并免其课役。在田野者为村，别置村正一人。其村满百家，增置一人，掌同坊正。”[32]可见，村正的职责主要是督察盗贼，到唐中后期，乡—村取代乡—里成为行政机构，村正也开始直接出面催驱赋役。见于文献记载，有近畿华阴县之村正，“华阴县七级赵村，村路因啮成谷，梁之以济往来。有村正常夜渡桥，见群小儿聚火为戏。村正知甚魅，射之，若中木声，火即灭。闻啾啾曰：‘射着我阿连头。’村正上县回，寻之，见破车轮六七片，有头杪尚衔其箭者”[33]。可见村正亦需上县处理事务，甚至是夜间。
需要注意的是，有学者将里正、村正划为乡村的地方力量，或非官方力量，据《通典》记载：“诸里正，县司选勋官六品以下白丁清平强干者充。其次为坊正。若当里无人，听于比邻里简用。其村正取白丁充，无人处，里正等并通取十八以上中男、残疾等充。”[34]又天圣令《杂令》唐15条，将里正归入所谓“在官供事，无流外品”[35]之杂任[36]，则里正、村正确实不是品官，属州县胥吏，但这并不意味着他们有“非官方”身份。里正、村正的选任是由县司负责的，担任此职需要一定的身份与条件，县司还要定期对里正进行考评，考察其处理簿帐文书，维持乡里秩序的能力[37]。里正、村正已被纳入国家行政管理层级中了。
国家构建州府—县—乡、里、村的行政层级，最根本的目的是通过这一层级，将政令、法规、王言传递到地域社会，传递到乡村的每一个角落。
三 越级的沟通：上诉与下达
皇帝、乡里民众分别处于帝国行政金字塔的顶端与下层，在通常情况下是通过上述中央—州—县—乡—里—个人的垂直层级实现间接互动与交流。刘禹锡所撰《高陵令刘君遗爱碑》详细介绍了穆宗长庆—敬宗宝历中京兆府的泾阳、高陵两县围绕用水问题展开的县际纠纷及上诉，最终得到处理解决的全过程。高陵令刘师仁将本县水情上诉，即遵循行政层级：先白于京兆府司录或判司（当指士曹参军，称士曹掾），然诉讼不效，掾吏“依违不决”，后选择直接上言新任京兆尹，“距宝历元年，端士郑覃为京兆，秋九月，始具以闻。事下丞相、御史。御史属元谷实司察视，持诏书诣白渠上，尽得利病，还奏青规中”。上诉的流程为高陵县百姓—高陵令—京兆府掾—京兆尹—丞相—御史—皇帝，而由于上诉之畅通，纠纷很快得到处理，皇帝派出御史至白渠上调查渠堰及分水情况，得知泾阳确在上游阻渠水流出，导致位于下游的高陵县无法灌溉，遂决定在白渠三限闸下修堰，使水涨流入高陵，而具体负责工程实施的是京兆府司录参军、士曹参军、高陵县主簿，这一下达的流程可总结为皇帝—御史—京兆尹—京兆府司录/士曹参军—高陵县令、主簿[38]。
高陵县例是京畿地区王权下达、民情上诉的一般渠道，其良好运作，有赖其中每一个行政环节的畅通，每一级官员的及时处理与跟进，也是唐代国家治理京兆的理想例证。然而，一旦某一环节出现问题，很有可能导致上下沟通的阻塞。
唐代京畿地区为帝王所居，紧密侧近于皇权周围还有皇宗亲戚、高官显贵、宦官、禁军、高僧等势力集团，他们不仅在长安城内活动，势力范围亦移延伸至环长安的乡村区域。因而，相比外州县，京畿区的普通民众有相当多的机会接触位于帝国行政金字塔较高层的人物，从而出现跨越一般行政层级的沟通。
畿内民众有冤狱诉讼，依唐代国家司法诉讼层级，应先由县级来处理，然而文献多见京畿民诣京兆府上诉的情况。《新唐书•苏珦传》载高武时苏珦调鄠县尉，“时李义琰为雍州长史，鄠多讼，日至长史府，珦裁决明办，自是无诉者”[39]。本区域一小县，民众的狱讼就直接经过京畿区之大员雍州长史。而晚唐的情形亦是如此，北朝以来为便利引成国渠水灌溉长安以西诸县田地，在渠上修六门堰，但至唐后期此堰“ 废百五十年”[40]“六门淤塞，缘渠之地，二十年不得水耕耨”，但县官仍“岁以水籍为税”，向沿渠堰居民征收税钱；咸阳县民薄逵等选择诣京兆府控诉，请求以水税为资修堰以通灌溉，“京兆府为之奏，乃诏借内藏钱以充，命中使董其役事，又令本县官专之。既讫，役凡用钱万七千缗”[41]。这次越级的沟通直接推动了咸通十三年（872）对六门堰的一次大修。
当对下情上达的阻碍出现在行政之中层时，京畿百姓亦有勇气越过中层，通过投诉皇权侧近层，以达最高统治者。贞元十四年（798）春夏京畿大旱，麦粟无收，依唐制地方官应将受灾情况向朝廷汇报，依受灾分数“损免”赋税[42]，畿内百姓亦屡向时任京兆尹韩皋陈诉旱情，但皋“以府中仓库虚竭，忧迫惶惑，不敢实奏”，百姓以上诉不效，直接投状与皇帝联系密切的宦官，“会唐安公主女出适右庶子李愬，内官中使于愬家往来，百姓遮道投状”，内官为此上奏，果然收到了实效。德宗亲下诏贬韩皋为抚州司马，批评其在这场灾情中“奏报失实，处理无方，致令闾井不安，嚣然上诉”[43]。
百姓上诉渠道畅通的负面影响，是近辅地区人情猾狠，出现所谓的刁民。《岐州郿县县尉判》“朱本被诬牒上台使第廿七”记百姓牒上御史台推事使事，里正朱本据户等情况差乡人齐舜为防人幽州行，齐舜竟“负恨至京，诣台讼朱本隐强取弱”，虽然御史推验后以朱本所差“与敕文相合”而无罪[44]，但乡里正常的赋役征派竟由中央监察机构御史台参与，这在边远县乡，恐怕难以想象。
在越级沟通中，最引人注目的案例是皇帝直接下乡。
长安城外乡村区域，有皇家禁苑、离宫别馆，有国家礼仪建筑、帝王陵墓等，最高统治者因郊祀、谒陵、巡行、狩猎、避暑等各种行为，皆有机会踏足乡村。
唐代帝王颇有巡视近畿以观风俗的意识，高祖御极不久，即遣太子李建成、秦王李世民、右仆射裴寂分巡畿甸，“诣彼闾阎，见其耆老，观省风俗，廉察吏民，乏绝之徒，量加赈给。如有冤滞，并为申理。高年疾病，就致束帛”。[45]
开元二年（714）九月，唐玄宗幸新丰及同州等地，涉临灞、渭，“见彼耆耋，问其疾苦，察长吏之政，恤黎甿之冤，盖所以展义陈诗，观风问俗，始自畿甸，化于天下”，并特令“朕此行之处，不得进奉，在路有称冤苦，州县不能疏决者，委御史金吾收状为进”[46]，杜绝州县官掠民以进奉，派出特使，处理地方冤狱。元和三年（808）适逢秋收之际，宪宗关心农民收成，亲至长安周边，禁苑附近“阅秋稼”，宰臣李吉甫称奉“陛下轸念黎元，亲问禾黍，察闾里之疾苦，知稼穑之艰难”[47]。
御驾巡视过程中，除一般性检阅乡里民俗、郊县政情外，最高统治者确有机会与乡里居民直接接触。贞元三年十二月，史书载：“自兴元以来，是岁最为丰稔，米斗直钱百五十、粟八十。”德宗皇帝自新店狩猎归，“入民赵光奇家”，满怀信心地询问“百姓乐乎”，没想到得到的却是截然相反的答案：极诉两税外加税之多，和籴强取之苦，诏书优恤之空，言“恐圣主深居九重，皆未知之也”[48]。通过与村民的对话，德宗了解了两税在京畿乡村的实际执行状况，却仅优复赵之一家。
在唐初还发生过皇帝直接教化京畿居民的事例，武德二年“武功人严甘罗行劫，为吏所拘”，为盗窃并非要案，依唐制由武功县吏处理即可，但方于长安立足，欲训导京畿社会风俗的高祖亲自讯问小民甘罗，“高祖曰：‘吾为汝君，使汝穷乏，吾罪也。’因命舍之”，将罪责归于己身[49]。最高统治者宽恤小民甘罗，亦是向京畿乃至全国传达立国后休养安民的政治信号。
综上，由于京畿区域的特殊性，即使是在乡村社会，民众上诉与皇权下达的渠道都较为畅通，如沟通中的某一中间环节被堵塞，这一环节又可被随时跨越。信息传达之畅通，大大推动本区域社会问题的解决，而如果涉及全国范围具有普遍性的问题，统治者又可举一反三，依京畿例解决。吐鲁番文书《唐景龙三年（709）九月尚书省比部符》揭示的省符下颁即为一例：
（前缺）
1 益思效□□［
2 石及雍州奉天县令高峻等救弊状，并臣
3 等司访知在外有不安稳事，具状如前，其勾
4 征悬逋，色类繁杂。 恩敕虽且停纳，于后
5 终拟征收。考使等所通甚为便稳，既于公有益，
6 并堪久长施行者。敕：宜付所司参详，逐
7 稳便速处分者。谨件商量状如前牒奉者。今以
8 状下州，宜准状，符到奉行。
9 主事谢侃
10 比部员外郎奉古 令史钳耳果
11 书令史
12 景龙三年八月四日下
（以下略）[50]
文书上钤有“尚书比部之印”与“西州都督府之印”，为比部就暂时停纳诸色勾征逋悬下发至西州的公文书，但其中出现了“雍州奉天县令高峻等”字样。原来比部司做出停纳勾征之举，乃应雍州奉天县状诉，因“访知在外有不安稳事”，做权宜之计，准许全国范围的勾悬均暂时停纳，上报皇帝，下符诸州[51]。由此例可见京畿在全国的示范作用。京畿乡村社会，是统治者审视帝国民生、百态、社会积弊的一扇窗户。
[1]《新唐书》卷一五七《陆贽传》，第4913页。
[2]神策军除驻畿内，在京西北又有若干城镇为其防区，即所谓京西北神策八阵。关于京兆府辖内（畿内）、畿外镇的分布，参考何永成《唐代神策军研究——兼论神策军与中晚唐政局》，台湾：商务印书馆，1990年，第40—50页；李碧妍《危机与重构——唐帝国及其地方诸侯》，北京师范大学出版社，2015年，第114—223页。
[3]常衮《授孟皞京兆尹制》，李昉等编《文苑英华》卷四〇六，第2057页。
[4]常衮《授贾至京兆尹制》，《文苑英华》卷四〇六，第2058页。
[5]元稹《授卢士玫权知京兆尹制》，杨军主编《元稹集编年笺注•散文卷》，第306页。
[6]王维《京兆尹张公德政碑》，赵殿成笺注《王右丞集笺注》，第394页。
[7]参考张荣芳《唐代京兆尹年表》，氏著《唐代京兆尹研究》，第196—198页。
[8]白居易《赠友五首》之四，朱金城《白居易集笺校》，上海古籍出版社，1988年，第98—99页。
[9]《旧唐书》卷一一五《魏少游传》，第3377页。
[10]《唐会要》卷六七“京兆尹”条载穆宗长庆二年闰十月中书门下奏，调整了所防范权要官的范围，第1404—1405页。
[11]《唐会要》卷六九《刺史下》“县令”，第1439页。
[12]《碑林新藏续》，第420—421页。
[13]《碑林新藏续》，第478页。
[14]《唐会要》卷六九《刺史下》“县令”，第1441—1442页。
[15]德宗贞元初曾于台省择十郎官出为京畿令，而二年二月京兆尹鲍防以所除咸阳令贾全为其外甥请求回避，事见《唐会要》卷六九《刺史下》，第1441—1442页。
[16]玄宗《戒勉京畿县令敕》，《全唐文》卷三五，第384页。
[17]《唐会要》卷六九《刺史下》“县令”，第1440、1442页。
[18]德宗《褒泾阳令韦涤诏》，《全唐文》卷五一，第560页。
[19]《唐六典》卷三〇“京兆河南太原三府官吏”，第747页。
