战国“令”书的制作者由发令者和书写者两部分构成。其中发令者的身份信息多可以从保存较为完整的“令”书原文中获悉。通过分析可知，战国时期各国君主即可发布“令”书。如就书写格式而言，《魏户律》《魏奔命律》已经完成了由”令”向律的转化，但在文中保留了原始发令者的身份信息。《魏户律》云：“廿五年闰再十二月丙午朔辛亥，〇告相邦。”③《魏奔命律》云：“廿五年闰再十二月丙午朔辛亥，○告将军。”④两文中的“〇”即是发令者。而睡虎地秦墓竹简整理小组说“‘告'字上应为‘王'字”⑤，即是说这两条法令实际是由魏安釐王发布。再来看一篇被称为”律”但从书写格式上看实际尚未转化为律的“令”书，即战国晚期秦国《田律木牍》，其文云：“二年十一月己酉朔二日，王命丞相戊（茂）、内史匽、吏臂，更修为田律。”⑥ 发布者为“王”，即秦武王。⑦此外，如《吕氏春秋•先识览》引“王之令曰：‘杀人者死，伤人者刑’”⑧、《战国策•齐策一》引（齐威王）“乃下令：群臣吏民，能面刺寡人之过者，受上赏；上书谏寡人者，受中赏；能谤议于市朝，闻寡人之耳者，受下赏”⑨、《史记•秦本纪》载（秦孝公）“下令国中曰：‘……宾客群臣有
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① （汉）刘向集录《战国策》卷二六，上海古籍出版社，1985，第 935页。
② （唐）刘知几撰《史通》卷十一《史官建置》，蔡焯编，中华书局，1936年影印本，四部备要本第五十一册，第117页。
③ 睡虎地秦墓竹简整理小组编《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社，1990，第174页。
④ 睡虎地秦墓竹简整理小组编《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社，1990，第175页。
⑤ 睡虎地秦墓竹简整理小组编《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社，1990，第175 页。
⑥ 吴镇烽编著《商周青铜器铭文暨图像集成》卷三十五，上海古籍出版社，2012，第502页。
⑦ 参见四川省文物考古研究院、青川县文物管理所《四川青川县郝家坪战国墓群 M50发掘简报》，《四川文物》2014年第3期，第13～19页。
⑧ 许维遹撰《吕氏春秋集释》卷十六《先识览》，梁运华整理，中华书局，2009，第429页。
⑨ （汉）刘向集录《战国策》卷八，上海古籍出版社，1985，第326 页。
能出奇计强秦者，吾且尊官，与之分土'”①、《史记•范雎蔡泽列传》云“秦昭王恐伤应侯之意，乃下令国中：‘有敢言郑安平事者，以其罪罪之'”②等，也都是“令”书并以君王名义发布的明证。
有时某些高级将领或官员也可以发布“令”书。高级将领发布“令”书的如《战国策•齐策四》引“昔者秦攻齐，令曰：‘有敢去柳下季垄五十步而樵采者，死不赦。'令曰：‘有能得齐王头者，封万户侯，赐金千镒'”③。高级官员发布“令”书的现象在里耶秦简中极为多见，如8-159 简所引“丞相令”，“丞相令曰举事可为恒程者□上帬（裙）直”④；8-1514简所引“御史令”，“御史令曰：各苐（第）官徒丁[粼]〼勮者为甲，次为乙，次为丙，各以其事勮（剧）易次之”⑤；8-67+8-652简所引“太守令”，“大（太）守令曰：秦人□□□侯中秦吏自捕取，岁上物数会九月望（望）大（太）守府，毋有亦言”⑧；等等。
还有一些被实际应用文书引用的“令”书，由于缺少必要信息，所以难以准确得知其发令者的真实身份。如里耶秦简J1（8）154 简引“令曰：‘恒以朔日上所买徒隶数'”，J1（16）5简引“令曰：‘传送委输，必先悉行城旦舂、隶臣妾、居赀赎责（债）。急事不可留，乃兴徭'”⑧，J1 （16）6简“令曰：'传送委□输，必先悉行城旦春、隶臣妾、居赀赎责（债）。急事不可留，乃兴徭'”⑨，J1（16）8 简引“令曰：上”⑩，J1 （16）9简引“令曰：移言”⑪ 等都只是提取了发文者需要的原有“令”书的部分命令信息。但从其“令”书内容多为对官府某些具体事务的命令指派来看，其发令者为君王的可能性较小，应当为丞相、御史或太守等一类的官府官员。
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①（汉）司马迁：《史记》卷五，中华书局，1959，第202 页。
②（汉）司马迁：《史记》卷七九，中华书局，1959，第2417页。
③（汉）刘向集录《战国策》卷十一，上海古籍出版社，1985，第 408页。
④ 陈伟主编《里耶秦简牍校释》（第一卷），武汉大学出版社，2012，第96 页。
⑤ 陈伟主编《里耶秦简牍校释》（第一卷），武汉大学出版社，2012，第342 页。
⑥ 陈伟主编《里耶秦简牍校释》（第一卷），武汉大学出版社，2012，第52 页。
⑦ 王焕林：《里耶秦简校诂》，中国文联出版社，2007，第45页。
⑧ 王焕林：《里耶秦简校诂》，中国文联出版社，2007，第 104 页。
⑨ 王焕林：《里耶秦简校诂》，中国文联出版社，2007，第112 页。
⑩ 王焕林：《里耶秦简校诂》，中国文联出版社，2007，第114 页。
⑪ 王焕林：《里耶秦简校诂》，中国文联出版社，2007，第116页。
战国时期君王、高级将领或官员虽然为命令信息的发布者，但他们并没有将这些命令信息转化为实物令书的职责。他们在完成命令信息内容的构想之后，具体的文字转化工作由其他人员完成。又由于“令”书的书写格式存在一个由行政命令向律法转换的过程，所以其文字内容的直接书写者由两部分构成：一部分为最初负责书写“令”书的人员，即尚书、御史、司日、掌书、官属文吏等，与负责书写君王及高级官员所发诏书、告书的人员基本一致，这是因为“令”书最初的书写形式和下发渠道与诏书、告书没有本质区别；另一部分是负责将“令“书从行政命令书写格式转化为律法书书写格式的人员，主要是司寇、司乐、司马、司徒等及其属下史官。为避免重复，这些人员分别放在“诏书、告书的制作者”“誓书的制作者”“律法书的制作者”三节当中论述，可参看。
