由于诏书、告书直到战国结束之前，其用途及发文者的身份在很多国家仍未完全分割开来，所以其发令者身份在战国时期有很强的重合性，且涉及的层级也非常多，按其发令者身份大致可分为君主及各级官员两类。
一 君主所发诏书、告书的制作者
发令者为各国君主。诏书，如秦始皇发布关于统一度量衡制度的廿六年诏书：“廿六年，皇帝尽并兼天下诸侯，黔首大安，立号为皇帝，乃诏丞相状、绾，渡（法）度量𠟭（则）不壹，歉疑者皆明壹之。”①告书，如魏安釐王发布关于治理逆旅、赘婿、逃野等现象且已转化为律法书写格式的《魏户律》：“廿五年闰再十二月丙午朔辛亥，〇告相邦：民或弃邑居壁（野），入人孤寡，徼人妇女，非邦之故也。自今以来，叚（假）门逆吕（旅），赘婿后父，勿令为户，勿鼠（予）田宇。三枼（世）之后，欲士
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① 吴镇烽编著《商周青铜器铭文暨图像集成》卷三十四，上海古籍出版社，2012，第276页。按：另可参见该书的第 277页的《始皇诏方升》，与原文差一“疑”，对比其他刻有诏书的器物，如第 282页的《始皇诏椭量》、第290页的《始皇诏量》等可知，当为漏刻。
（仕）士（仕）之，乃（仍）署其籍曰：故某虑赘婿某叟之乃（仍）孙。”①
而负责书写这两种由君王发布的令书的人员，据《周礼》记载包括内史、外史、御史、女史等，且各有分工。内史虽然主要负责书写册命文书，但有时也负责书写诏书、告书等君王赏赐和畿内行政命令，如《周礼•春官宗伯•内史》云：“凡四方之事书，内史读之。王制禄，则赞为之。以方出之，赏赐亦如之。内史掌书王命，遂贰之。”②外史主要书写君王有关畿外的命令，《周礼•春官宗伯•外史》载：“外史掌书外令。……若以书使于四方，则书其令。”③ 御史主要负责书写君王关于民政、司法的命令，《周礼•春官宗伯•御史》：“御史掌邦国都鄙及万民之治令，以赞冢宰。凡治者受法令焉。掌赞书。凡数从政者。”④女史则主要负责书写王后命令，即“逆内宫，书内令”⑤。除外史之外，内史、御史、女史等之下都分设有“史八人”⑥ “史百有二十人”⑦ “女史八人”⑧等来辅助其文字书写工作。
《周礼》描述的这些职官设置，有的在战国时期仍然有所保留，像内史、御史，前文已经有所论述；有的则可能消失，如外史，他本为周王向诸侯国传达政令而设，但战国时期周天子已经不再拥有这样的实力，而在其他国家更无理由设此一职。那么战国时期有无女史呢？应当有，董说《七国考》论说燕国之女伶官即女司乐之时也持有此观点，其云：“《周礼》有女祝、女史。后代有女尚书、女侍中、女学士、女博士之类，又有女将军、女司乐。”③《战国策》中赵太后、秦宣太后的言行事迹，或即为当时女史记录。
这些史官的文书职能与近代秘书类似，因此有些学者将其看为古代君
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① 睡虎地秦墓竹简整理小组编《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社，1990，第 174 页。按，该书第174页注：“本条及下条尾附标题，系魏律，廿五年应为魏安釐王二十五年（公元前二五二年）。”
②（清）阮元校刻《周礼注疏》卷二六，中华书局，1980年影印本，第820 页。
③ （清）阮元校刻《周礼注疏》卷二六，中华书局，1980年影印本，第820页。
④ （清）阮元校刻《周礼注疏》卷二七，中华书局，1980年影印本，第 822 页。
⑤ （清）阮元校刻《周礼注疏》卷八，中华书局，1980年影印本，第690 。
⑥（清）阮元校刻《周礼注疏》卷十七，中华书局，1980年影印本，第 755 页。
⑦（清）阮元校刻《周礼注疏》卷十七，中华书局，1980年影印本，第 755 页。
⑧（清）阮元校刻《周礼注疏》卷一，中华书局，1980年影印本，第643页。
⑨（明）董说：《七国考》卷一，中华书局，1956，第81页。
王的秘书官，并分析了他们在春秋战国时期设置上的变化，如杨树森先生、张树文先生说：“春秋时期，各诸侯国主要秘书官仍叫‘史官'，到了战国时期，各诸侯国干脆另设秘书官职，例如秦国的尚书、魏国的主书、齐国的掌书、楚国的左徒等等。”① 这从文献中可以找到证据，尚书之设如《战国策•秦策五》载：“文信侯相秦，臣事之，为尚书，习秦事”②，主书之设如《吕氏春秋•先识览》载”文侯知之，命主书曰：‘群臣宾客所献书者，操以进之。'主书举两箧以进”③，掌书之设如《吕氏春秋•恃君览》云（齐宣王）“遽召掌书曰：‘书之：寡人不肖，而好为大室，春子止寡人'”④，左徒之设如《史记•屈原贾生列传》云“屈原者，……为楚怀王左徒。……人则与王图议国事，以出号令”⑤，等等。除此之外，赵国有司日、笔吏之设，司日如董说《七国考》云“刘向《录》云：‘赵武灵王立司日，出纳王命。'余按《国语》：‘赵简子田于蝼，史黯闻之……对曰：‘……臣敢烦当日。'《注》：‘当日，简子当日之官。'武灵司日，疑即此官也”⑥，笔吏如“《吕览章句》：‘赵简子以周舍为笔吏'“⑦；燕国有御书之设，如《战国策•燕策二》载：“苏代自齐献书于燕王曰：‘臣之行也，固知将有口事，故献御书而行。'”⑧ 这些官员既然是各国君王的秘书之官，君王的部分诏书、告书必然由其负责起草与书写。但这是就官员的整体职能而论，在实际诏书、告书的书写过程中，仍有大量的问题尚待澄清。
二 各级官员所发诏书、告书的制作者
战国时期除君王之外，各级官府也有针对其所属地区及管辖范围发布令书的权力。但就目前材料来看，诏书用于地方官员发布命令信息的状况并不多见，地方官府所用主要是告书。
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① 杨树森、张树文：《中国秘书史》，安徽大学出版社，2003，第26～27页。
② （汉）刘向集录《战国策》卷七，上海古籍出版社，1985，第286页。
③ 许维遹撰《吕氏春秋集释》卷十六《先识览》，梁运华整理，中华书局，2009，第415 页。
④ 许维遹撰《吕氏春秋集释》卷二〇《恃君览》，梁运华整理，中华书局，2009，第576页。
⑤ （汉）司马迁：《史记》卷八四，中华书局，1959，第 2481页。
⑥ （明）董说；《七国考》卷一，中华书局，1956，第62页。
⑦ （明）董说：《七国考》卷一，中华书局，1956，第64 页。
⑧ （汉）刘向集录《战国策》卷三○，上海古籍出版社，1985，第 1095页。
各级官员作为发令者，在其发布的告令文书中一般都有直接交代。以里耶秦简所载告书为例，如5-1简云“七月庚子朔癸亥，迁陵守丞固告仓啬夫：以律令从事。/嘉手”①，即为守丞向仓啬夫所下命令；8-61+8-293+8-2012简云“六月丙午，洞庭守礼谓迁陵啬夫：□署迁陵亟论言史（事），署中曹发，它如律令。/和手”②，即为洞庭太守礼向迁陵啬夫所下命令；再如8-133 简背云“八月癸巳，迁陵守丞陉告司空主，听书从事”③，即为迁陵守向其司空所下命令；等等。
这些官府职官之下一般都设有专门的帮助其书写文书的文吏，又称“书手”。从一些档案文书中可以发现他们的签名，如里耶秦简中的 J1（8）156简的欣手④，J1（9）1简的儋手、堪手、敬手⑤，J1（9）2 简的堪手、嘉手、敬手⑥，等等。李学勤先生曾说：“里耶简文书又有一个引人注意的地方，就是常见‘某手'，前一字是人名。按‘手'训为‘亲'，‘某手'即某人签署。……文书中签写‘某手'的人是具体负责写抄、收发文书等事的吏员。”① 当然，他们的工作并不局限于在各级官员的授意下起草与书写告书，其也要负责书写其他文书或从事其他与文字相关的工作，如副本抄写、文书登记、文书保存等。
