无独有偶，大司空士要通过的奉常亭的亭长也喝醉了，问都不问，当场拒绝。大司空士只好通报了自己的官职，但亭长仍然不允许，还反问，“你到底有没有通关的凭证？”
一个亭长竟然如此苛刻，大司空士一怒，就抽出马鞭打了亭长。这位亭长也毫不示弱，拔剑回击，欲将大司空士“斩杀”。剑光落下，血光飞溅，亭长一下子酒醒了，发觉闯了大祸，连夜逃亡。案发之后，郡县依法捉拿，亭长的家人觉得事出有因，就上书为亭长求情。
没想到，这封上书被皇帝看见了，他说，“这位亭长是奉公执法嘛，不要逮捕了。”
这并不是一出《列宁与卫兵》的故事，王莽也并非褒赏亭长执法严明，他的真实意图大概是“我赦免你”。就像电影《辛德勒的名单》里，辛德勒教导集中营指挥官阿蒙，随意杀人并不能体现拥有权力，“一个小偷犯罪被带到国王面前，国王本可以处死他，但却赦免了他，这才是权力”，皇帝赦免亭长，是通过对底层官吏的仁慈展示自己拥有王者的权力。
此言一出，王邑心领神会。所幸那位大司空士并没有死，只是受伤。王邑狠狠斥责了他一番。
平晏和王邑这两件事，令新朝的高官们小心翼翼起来，不仅约束自己，也会约束下属。而中生代、新生代的官员、吏员们则颇为皇帝归心。
但中生代一旦成长为高官，也不免遭受王莽喜怒无常的折磨。孔仁出任五威司命后，成为皇帝的宠臣。等到始建国天凤五年（公元18年），孔仁的妻子因牵连进王莽孙子孙女王宗和王妨的案子而自杀，孔仁倍感恐惧，生怕被连坐，急忙求见皇帝，免冠谢罪。皇帝一见他，果然通过尚书斥责说：
仁擅免天文冠，大不敬。 5
孔仁一听，懵了，怎么不问妻子的事情，反倒责怪自己免冠？孔仁免冠，是表示引咎辞职，是请罪的态度。但王莽的意思是，你没有资格辞职，让你当五威司命，给你配备六马拉的乾文车，让你随身携带威节和威斗，不是你有什么了不起，而是源于新朝威命的尊贵。
孔仁万万没想到皇帝来了这么一出。“大不敬”是重罪，电光石火之间，孔仁应该感到一种要被杀的绝望。但王莽又下了一道诏令，赦免孔仁，重配一顶新冠。
这种忽而雷霆、忽而雨露的感受，想必会大大摧折孔仁的心理，也使他更加小心谨慎，以免得咎。
新朝立国之初，大家曾对皇帝根据符命任命高官颇为不满，造符命的哀章成了国将，守门的王兴成了轻车将军，卖饼的王盛成了前将军，大家一度在心里发出疑问：皇帝怎么能如此轻率荒唐？怎么会昧于识人？
事到如今，群臣逐渐明白过来，皇帝把这三个“阿猫阿狗”捧上高位，只是为了证明符命的正确，从而顺利登基而已，从未赋予他们实权，只是摆设、玩具。非但这三个人王莽不会用，就连真的立下大功的甄邯、甄丰、平晏，乃至刘歆，他都不用，“诸公皆轻贱 ”， 杀甄丰，冷落甄邯和平晏，杀刘歆的儿女，将这些功臣们打压得个个有苦难言，晚景寂寞。
立国的“十一公”里，除了早早死去的王舜，王莽只对两个王氏家族的亲戚王邑、王寻，以及军人孙建保持着信任。派到外地去的州牧，秩级等同于三公，也是高官，同样受到皇帝的监视。委派州牧，本是汉代已有过的制度，目的是监督一个州的事务，但王莽发现这些州牧因为地位太高，反而在纠举案件上懈怠，就增加了新职位叫州牧监副，秩级相当于元士，来行使纠举监察之责。
王莽有效管束了他的功臣、高官，既没有大举杀戮，也避免受其所制，还得到了中生代的拥护。多年以后，追随他逃到渐台的人里，有许多就是他拔擢的中生代。从这个意义上说，他是成功的。
然而，这只是一种政客式的成功，是一种层次并不高的驭人之术，不足以达到儒家对王者的期许。
6．诸侯授爵的盛事
始建国四年（公元12年）二月的一天，长安吏民像往常一样生活，路上行人悠然，不时有车马“轧轧”地驶过，车夫的帻巾被风吹起。高大的宫殿在地上投出巨大的影子，城墙上旗帜猎猎，城门口人马往来如织。天气虽然还显寒冷，但城市的繁华令空气里生出些暖意。
突然，长安各个城门被紧急关闭，数队步兵骑士沿路快速奔来，被驱散的行人纷纷躲避，以为是什么重要人物出来了。但是，人们又看不到尊贵的车驾，只看见军人们到处搜查，那些躲进屋子里的人照样被凶神一般的军人们盘查一番。
有些熟知掌故的人恍然大悟，这不是汉武帝时搞过的“大搜”吗？
汉武帝后期，愈加喜怒无常，时不时就会突然关闭城门，到处搜查，有时搜查奢侈逾制，有时搜查巫蛊诅咒。时间最长的一次，他令三辅的骑士们大搜长安城和上林苑，城门关闭了整整十五天！吏民生活受到很大影响，据说有人因此饿死。
好在汉武帝崩后，这种事情也就绝迹了。没想到八十年后昨日重现，只不过不叫“大搜”，而叫“横搜”。街上的人们忙着逃命躲避，都不知道有哪些人、多少人在这次横搜中被逮捕，他们的命运也无从知晓。
吏民在担惊受怕和忍饥挨饿中熬了五天 6 ，终于等到军士们退去，紧闭的城门缓缓开了。
他们看见皇帝的车辇仪仗从南门出城，凡是认得出的高官显贵、皇亲国戚，都跟在后面。这到底是什么重大的事情，需要这么多公侯出席，而且皇帝要特意事先横搜一番呢？
长安南郊。
明堂内外，庄严肃穆，王莽身着礼服，一群侍从和礼官围绕着他，在他面前有一座五色土组成的坛。坛的下面，则是同样盛装礼服的新朝公卿。原来，这些人全部都是拥有新朝爵位的贵族，有两千三百多人。而今天的仪式，就是正式册命诸侯。
这一刻，贵族们已经等了四年，他们是皇帝的“基本盘”，新朝的精英，是王莽最应该笼络的人。他们支持新朝，是因为新朝许诺要恢复周代的封建制度。不过，封建指的是“封土地、建诸侯”，他们早就被封爵成为诸侯，但土地却迟迟未封。
新朝的爵号基本上只是美称或包含寓意，像是荣誉称号，比如刘歆被封为嘉新公，“嘉新”是美称，很吉祥，但封地在哪里并没有体现。侯爵也一样，比如说符侯崔发，“说符”体现的是崔发最擅长的技能。同理，苗 被封为利苗侯，虽然确实有“利苗”这个地方，但作为爵号应该还是寓意“有利于农业”的意思，并非封地 7 。
这与汉朝不同。汉朝王侯们的爵号绝大多数体现着封国。诸侯王可以在封国里建立本家族的社稷；普通的列侯虽然不立社稷，但也能享用封国的食邑。因此，汉朝封爵第一件事就是勘验地图，确立国名，然后再进行授予印绶之类其他的礼仪。就连附城的前身“关内侯”，虽然没有封国，关内二字也体现着地理。
因此，新朝的贵族们绝大多数没有封国，例外的情况也有：一部分是早在汉朝就封爵并获得封国的人；一部分是王莽按照《诗经》国风的名号，建立了十几个公国，把自己的儿孙们封了过去；此外还有子婴所封的定安国等。这些国的公爵们虽然有封国，但也都没有授茅土，有专门的部监或牧监来管理 8 。
新贵没有封国，食邑也就无从谈起。看到五色土坛，他们兴奋起来，因为汉朝的时候分封诸侯王，就是按照封国的方位，从对应的颜色中取出一小块土，用白茅包好赐给诸侯王，茅土要带到封国以建立社稷、宗庙，等等。
但汉朝只有诸侯王才有资格获得茅土，普通列侯只获得印绶和享受食邑 9 。王莽的封建改制比汉朝激进，他参酌古文经和今文经，“恢复”了他心目中的周代分封制，在附城以上，有五等爵制、三等封国。而且，不论是什么级别的诸侯，都可以被授予茅土。
如此说来，新朝的贵族们理应欢呼。这几年，王莽委派侍中、讲礼大夫孔秉负责勘验地图和户籍，还从州郡“借调”了一批精通地理的人来长安，在寿成室（未央宫）里专门辟出一座宫殿朱鸟堂，供孔秉等人校理。有些公侯已经多次跟着王莽到朱鸟堂视察过工作进展了。而且前不久，王莽刚刚重新划定了九州，设立了东西南北中“五部监”，看来版图是确定清楚了。
仪式终于开始，礼官宣读起皇帝的诏书。但此时，有些站在前面的人隐约觉察到不妙。按照汉仪的经验，下一步要勘验地图，确立封国位置。今天来了两千多人，附城以上就有八百人，也就是八百个封国，那么绘制地图的竹简应该堆成了小山，但明堂之内只有五色土坛，没看见有地图。
后面的人听着诏书的侃侃而谈，说这次分封真正恢复了周代的圣治，第一等封国，是公爵封万户，地方百里；第二等，是侯爵和伯爵各封五千户，地方七十里；第三等，是子爵和男爵各封两千五百户，地方五十里。连附城也有三十里的封地。加起来，这次分封了14个公爵、93个侯爵、21个伯爵、171个子爵、497个男爵，一共796人；此外还有附城1511人、有食邑的女性83人 10 。
如此宏大的分封，如此优厚的待遇，宣布后反而令贵族们感到不安，有人掐指一算，把天下所有的户口减去这次分封的户口，已经剩不下多少了，这还没算皇帝统治的国土。
诏书宣布完毕，礼官就按照爵位高低，把土包在白茅里授给诸侯，表示这就是未来封国的土地。接下来，就应该从五色土坛里取封国所在方位的土了，但一旁的王莽仿佛忘记了这回事。
为两千多人授茅土，不太可能都一个一个来，爵位较低的可能一批批地授予，全部结束后，也已经过了大半天的时间。诸侯们依然期盼着皇帝能够记起勘验地图这件事，没有地图就没有封国，这贵族的爵号就只是礼仪的摆设。
终于，皇帝玉音放送，谈起了地图的事情，他的意思是，地图户口的勘验校理，工作量很大，到现在还没弄完，没法给大家确定封国，知道大家没有食邑，有些不担任官职的贵族没有收入来源，因此，大家可以到指定地点领取每月几千钱的俸禄。
每个月才几千钱？
诸侯的心情可想而知。一场轰轰烈烈的分封大典，就在这沮丧、幻灭、上当受骗的气氛中结束。
没有食邑的租税，那些担任官职的贵族们腐败的可能性大大增加；没有官职的贵族为了生计，不得不自谋出路。京城曾有一次“舆情”，就是有位新贵不得不受雇于人去做工，令新朝的爵制颜面扫地。
王莽对此并非茫然无知，封国无法落实的原因不是地图勘验这一技术性问题，而是一旦付诸实施，中央政府就没法保证起码的财政收入，更别说赋予诸侯们以实际的治国之权了，只能先拖着。
这一拖又是五年。
始建国天凤四年（公元17年）六月，王莽又在明堂召集在京师的大小诸侯，再次举行授茅土的大典。
这次王莽显得很坦诚，直面上次分封没有授土的事情，说：“从始建国元年以来，我就在规划地理、考证经义以分封爵位，于今九年，终于确定了。今天，我亲自陈列茅土，告祭天神和祖先，正式给大家颁授封土！希望你们在自己的国家好好养育臣民！封国在边境的，位于南方的，食邑不多，还可以从纳言掌货大夫那里领取俸禄，公爵一年八十万，侯爵伯爵一年四十万，子爵男爵一年二十万。”
比起五年前，不仅封国的事情明确了，连补贴的俸禄也空前增加。但是，这五年恰恰是新朝改制并不理想，与匈奴发生奇怪战争，经济形势变差的五年，哪来的财力支撑这次分封呢？
果然，封国也好，俸禄也罢，后面并没有认真执行，大多只停留在了纸面上。
王莽恢复封建制的失败，不仅是改制理想的破灭，主要是摧毁了他执政基本盘的信心，还加重了精英的腐败。那些希望在新朝通过封爵来获得利禄以及封国的诸侯们，也会意识到恢复封建制不可能实现，如此，继续支持王莽的意义何在？
7．官僚体制的革新
晨光在宫殿的屋顶上折射出龙鳞般的光亮，王莽几乎又是一宿没睡。
有些年老的宫人会记得，当年未央宫寝殿的夜晚也是灯火通明，成、哀皇帝饮酒作乐、彻夜不休，耳畔佩玉鸣銮，眼前歌舞升平。现在未央宫换作了寿成室，寝殿的夜晚烛火依然。
但王莽却是在批阅堆积成山的简册。
宫人们会想，真不愧是新朝的皇帝，如此勤政，白天与大臣议政，晚上还要处理政务。但他们不知道，白天，王莽很多时候把大臣喊来待上一整天，可不是在商讨政事，而是研究学术问题，诸如这一处礼仪怎么安排，那一句儒经如何理解，等等，乐此不疲，废寝忘食。
就这样，官僚们不得不赔上时间进宫，和皇帝搞“读书会”，早出晚归，经年累月，本职工作却没时间处理，各个机构里积攒着大量事务没有解决，特别是诉讼官司之类的急务。与当代社会一样，这类事务虽然不是什么关系到天下兴亡的大事，但不会因为拖久了就自然解决，只能越积越多，直至形成结构性的大问题。
晚上，王莽点灯熬油，宵衣旰食，的确勤勉。但很多事务并不重要，不是非他本人处理不可。他这么做，是吸取了自己曾架空汉帝的“历史教训”，刻意把大小事情揽过来，亲自研究、亲自处置，还刻意避开领机要的尚书们。他着意培养使用宦官，特别是财务、国库、粮食等要紧事宜，一概委派宦官管理。吏民的上书也都由宦官拆封送给他，不经尚书之手，怕尚书借此弄权或是泄露给外臣。
即便是交办给臣下或是循例办理的工作，王莽也颇不放心，总是让下边的人反复向他请示，大小事都要过问。前面的工作迟迟无法办妥，后面的事情已经积压上来，最后乱成一锅粥。
由此可见，不论是外朝的官僚，还是省内的宫官，王莽都不很信任。但种种迹象表明，不信任只是一方面，是权力斗争的浮沫。王莽的心态是觉得官僚们可有可无：
莽意以为制定则天下自平，故锐思于地里（理），制礼作乐，讲合六经之说…… 11
意思就是：王莽觉得，只要制作了礼乐制度，颁布了改制法令，那么天下的事情就会自动变好。
既然如此，还要官僚机构有何用？
王莽的这种垂拱而治的心态，成为他改革官僚制度的主要精神，也造成他与整个官僚体系的龃龉。
儒家确实推崇垂拱而治，但不是说职官系统不发挥作用。《周礼》之所以改名为《周官》，就是因为一些儒家觉得这部书描述了儒家理想的周代的“官僚制度”。当然，事实很可能是，战国时期，儒家看到最早变法的三晋和秦国，已经开始建立适合集权政治的早期官僚体系，才创作出《周礼》，以改造法家的官制。
总之，垂拱而治是儒家对周代宗法礼乐统治的想象与寄托，天子不事必躬亲，但没有否定官僚制度及其体系。
但对王莽而言，官僚体系的意义，不是对一个中央集权的庞大帝国进行有效统治，而是展示儒家的神圣性。况且，儒家早在贾谊那里就想给官职批量改名了。
这就是他为什么也要给官僚机构改名，推动职官和爵位的融合，给地理行政区划改名，并设计新的俸禄制度。
刚建国的时候，他已经根据儒经改了中央机构的设置和官职的名称，例如河南太守改名为河南大尹；到始建国天凤元年，他又进一步更改郡守一级的官职名称，河南大尹又变成“保忠信卿”。
他还把行政职务和爵位挂钩，同为“太守”一级，由侯爵担任的叫“卒正”，伯爵叫“连率”，没爵位的叫“大尹”。这些有爵位的“太守”们甚至可以世袭官职。要知道，儒家讲究“讥世卿” ，认为公卿大夫士关系到治民大事，应当任贤，不能世袭。
最引人注目的是他对天下郡县的改名，而且是能改则改、应改尽改，有的还反复改，改到四五次之多，同步还对郡县版图重新规划，个别的大郡如陈留郡甚至被撤销。动作激烈且复杂，以至于在当时人们就难以搞清楚全部情况了：
一类是突出京畿的重要性，三辅的六个郡改为“六队”，长安周边的郡改为“六乡”，洛阳周边的郡改为“六郊”。新朝的国土从内到外形成了从高到低的礼法秩序。
一类是纪念符命和歌颂新朝，如把“符离”改成“符合”，“沛郡”改成“吾符”，后世出土的封泥里，也有不少带“符”字的地名；新朝的“新”字被加进许多地名，如“安汉”变成“安新”，“淮阳”变成“新平”等。
一类是表达美好吉祥，比如把“松兹”改成“诵善”，“敦煌”改成“敦德”，“曲阿”改成“风美”，“乌伤”改成“乌孝”等；有时常常用反义、同义或是同音词来代替，比如“梓潼”改成“子同”，“安平”改成“安宁”，“东昏”改成“东明”，“无锡”改为“有锡”之类 12 。
后世习惯于把这次改名视为荒谬之政。但是，改名其实不无道理，因为古人重视名学，讲究名实相符。名与实之间的关系，并不是概念和内涵的关系，而是不同的名背后具有一套不同的思想脉络和价值追求。新朝自认为已经从法家帝国变为儒家王朝，社会性质都变了，名字焉能不变？而且，还不能只是改一两个，必须普遍更改。
从中央改到郡县，王莽似乎还打算对县域以下的乡、里、亭进行改名，只是还没实施 13 ，就已经变天了。
俸禄制度的改革也遵循同样的逻辑。
始建国天凤三年（公元16年）五月，王莽颁布了新的俸禄制度，这是一份初看起来颇为振奋人心的政策，它把全国的官吏分为十五个级别，每个级别都规定了相应的俸禄，从最低的六十六斛到最高的万斛不等。
对比汉朝的俸禄体系，这个分配基本可行 14 ，而且待遇比汉朝大幅提高，理应博得各级官吏的拥护。但是王莽增加了复杂的条件：官吏的俸禄和管辖郡县的财政收入挂钩，贵族从食邑上获得的租税和食邑的财政收入挂钩，地区如果出现歉收、灾害，那么官吏、贵族要按比例减少俸禄或租税。
中央官员也逃不掉，他们虽然不直接治理疆土，但全国划片，从四辅到司卿，都被分配了不同大小的郡县，比如国师和宁始将军，就要和西方一州二部二十五郡挂钩，这些地方如果财政收入减少，他们的俸禄也要减少。王莽更表示，自己的开支用度也要照此办理。
如此来看，这是很有现代精神的“绩效激励体系”和“对口扶贫机制”，相当超前，以人为本，王莽自己也以身作则。在西汉，官僚也会因为歉收而减少俸禄，但从未像王莽这样系统地形成“长效机制”，如果切实可行，不失为一大善政。
但凡是对现代企业的绩效体系、奖金激励制度有所了解的人都知道，设计绩效系数、计算绩效所得是比较专业的知识，要以大量的数据为基础，耗费相当的人力，借助计算机才能实现。因此，王莽的这个设想虽然很好，但很难落地：
莽之制度烦碎如此，课计不可理，吏终不得禄。各因官职为奸，受取赇赂以自共给。 15
“烦碎”二字意味着什么，大抵可以想象。不仅没能发挥激励作用，连起码的俸禄都发不下来，官吏们没钱养家，只能贪污受贿。
不论是行政区划的短时间内大规模改名，还是烦琐无法落地的俸禄制度改革，以及皇帝抛开官僚体系处理海量普通行政事务，一定会严重影响行政机器的运转。王莽曾担任大司马、安汉公，总揽行政事务多年，管理经验丰富，怎么会不了解这一点呢？ 16
这可能仍然源于他改制后对官僚机构的定位。
在他想象的图景中，他坐在天下正中制礼作乐、发号施令，天下自动得到治理；各地的官僚、诸侯仿佛“神职人员”，道德上以身作则最重要。在这个图景里，俸禄的绩效管理会使官吏们主动干好工作，改名也会令治理更加有效而不是变得混乱。
这听上去很不可思议，但也不难理解。历史上，每个时代总有一些人认为，只要实行了什么样的制度，社会就会立刻变好。但事实是，维系一个版图庞大的国家很难，古代更难。周代采取封建制，是因为没法中央集权，只能委任诸侯自治，以宗法和礼乐维系忠诚。秦汉帝国演变为中央集权，就必须采取郡县制度，派出官僚治理。新朝虽然标榜实现了周代的礼乐，内里还是中央集权的帝国，当然也必须实施郡县制，官僚机构不可或缺。
后果很快就显现出来。
行政体制的混乱，决策链条的断裂，使得新朝的统治机制从效率降低逐渐走向崩坏。
在中央，王莽的亲力亲为确实避免了大权臣的出现，却制造了许多小权臣；他们发现王莽根本干不完这些工作，就扣下一些事情不报，进行权力寻租。一些从郡县来到长安上书的官员，迟迟等不来回复，长年滞留于此。长安的卫戍部队都是从郡国征召来服役的，按照制度应该定期轮换，但这事儿没人管，竟然连续三年没有轮换。
地方上就更严重了，行政区大量改名，就得重新刻制印章，吏民对这些名字也很生疏，诏书里提到一个郡县的名字，怕大家不知道是哪里，还得在后面缀上原来的名称。
而行政区划的剧烈更改，导致地方上出现了一定程度的无政府状态。有的郡县职位空缺得不到及时补充，剩下的官员身兼数职，疲于奔命，或是大权独揽，无人制衡；有的地方官趁机大搞腐败，盘剥百姓。郡县的诉讼案件大量积压，监狱人满为患，有人没有罪也被长期关押，最后被放出来不是因为案子办完了，而是赶上了大赦。边境的军队因为行政调度的失效，粮草供应跟不上，一些军队出现了哗变。
俸禄的无法落实和地方上的无政府状态，使得各级官吏对王莽离心离德，对新朝的热情也渐渐消退。按照常理，皇帝越是集权，官僚体系越是趋向于暗中对抗，王莽虽然大权独揽，有效权力却日益萎缩，没法有效传导到地方，甚至号令不出长安城。基层官员利益受损更严重，后来更始帝和光武帝起兵的队伍里，有大量新朝的基层官员加入。
王莽对这些后果，很可能茫然无知。这可从太傅平晏去世后，他选拔唐尊接任太傅之事略见一斑。
唐尊在汉末就是儒学名士，也是王莽最坚定的支持者。成为太傅之后，唐尊身着简朴的小袖短衣，出行时乘坐母马拉的柴车，居家时在干草上坐卧，吃饭时用瓦器当餐具，还把这些粗陋的餐具送给公卿，暗示他们也要勤俭。有时候，唐尊出行时看见男女并排走路，觉得有伤风化，就学着《尚书》里的“象刑”，把男女行人的衣服用红色涂抹一番，象征性地惩罚一下。
王莽听说后，大为宽慰，下诏让公卿们都向唐尊学习，把唐尊立为官僚的楷模，封为平化侯。
因为此事，后人常说王莽迂腐。其实并非如此，因为这就是他眼中官僚应该具有的样子。
注释：
1 《汉书·王莽传》，第4116页。
2 《汉书·王莽传》，第4116页。
3 钱穆：《中国历代政治得失》第一讲。
4 《汉书·王莽传》，第4135页。
5 《汉书·王莽传》，第4153页。
6 有说是横搜五次。但据汉武帝大搜十几日之情况推测，当是一次五天。
7 “附城”的情况较为复杂，如桓谭被封为“明告里附城”，《汉书》明言这是他曾担任使者、擅长“明告”（宣传）的意思。出土的新莽简里，有奉圣里、通耻里、墩谶里、仁勇里等，从字面看也是如此。但“里”是县下的行政区，与郡县性质不同。例如北京有“建国里”社区，既是存在的地区，也是美称。
8 阎步克：《诗国：王莽庸部、曹部探源》，载《中国社会科学》2004年第6期。
9 以上汉代诸侯王的册命礼仪，参李俊芳：《汉代册命诸侯王礼仪研究》，载《中国史研究》2010年第2期
10 《汉书·王莽传》，第4129页。
11 《汉书·王莽传》，第4140页。
12 王莽显然把“无锡”的“无”字理解为“没有”，但无锡、乌伤等地名，应是吴越古老方言的音译。
13 孟祥才：《王莽传》，第219页。
14 孟祥才：《王莽传》，第225页。
15 《汉书·王莽传》，第4143页。
16 纸屋正和认为，王莽长年在京师，只有短暂的遣就国经历，因此“对地方一无所知”，“并没有处理行政实务的官员经验”，见氏著《汉代郡县制的展开》，第473页，复旦大学出版社，2016。但考虑到王莽在称帝之前已总揽行政事务多年，且治理卓有成效，绝不可能如此。
三、再造危局
8．谁是刘秀？
始建国天凤元年（公元14年），南阳郡舂陵白水乡，刘氏皇族的后裔刘秀正在勤勤恳恳地务农。他今年十九岁，在家族里被公认为忠厚内向。他的兄长刘縯任侠仗义，是“社会青年”，常常嘲笑刘秀热衷务农。
刘秀热爱务农，除了他性格上温厚安定的原因，主要还是社会相对安定，有踏踏实实务农的条件。
这是新朝建立的第六年，几年来朝廷大张旗鼓地搞了许多改制，设王田、禁奴婢、搞六筦，特别是钱币改来改去，令大家倍觉不便。好在，王田制已经在前两年取消；六筦虽然加重了务农的负担，但还在可以忍受的范围内；最令人恼火的钱币，也在今年改得简单易用多了。
这几天，朝廷新发行的“货泉”刚开始流通，本地人就纷纷说这个钱特别好，简直是给白水乡铸造的呢。刘秀也拿着一枚仔细看，这钱和以前汉朝的五铢钱很像，重量和形制都差不多，只是上面的字变了，确实，这“货泉”二字怎么看都像是“白水真人”四个字！“货”的篆书从右到左，好像“真人”；“泉”的篆书从上到下，好像“白水”。刘秀笃信谶语，虽然说不清楚“白水真人”有何寓意，但对这款新钱很是喜欢。
图7.1 货泉
刘秀小时候父母去世，一直是当过萧县令的叔父刘良照顾他。最近，叔父为他的前途所计，要他收拾行装，进长安，入太学，做太学生。当今天子最重儒学，将来要想入仕，非通经不可。刘秀也很希望出去看看，以前他去过的“大城市”主要是新野，对新野最有名的美女阴丽华心向往之，但倘若一直务农，娶阴丽华是绝无可能的。
从白水乡到长安城，从田间地头到太学，刘秀的视野大为开拓，也渐渐发现自己并不仅有务农的才能。他交际能力强，很快融入长安的“老乡会”，和南阳的上层人士关系密切，请他们下榻在自己尚冠里的住处，了解信息，不懂就问；他头脑也很灵活，和同居的舍友凑钱买驴，租给别人赚钱交学费；他为人诚实厚道，有次去见老乡、同学朱祐，朱祐刚好要去上课，刘秀竟然一直等到他回来，并没有觉得自己被冒犯，诸如此类。
他的人生理想，也因此有了变化。一天，他在大街上看到负责京城治安的执金吾出行，仪仗威严，就去围观，发出一句很有名的感慨：
仕宦当作执金吾，娶妻当得阴丽华！ 1
且不提刘秀此时的志向就是当一个中级公务员，娶个老家的美女而不是什么大明星，关键是这句话透露出，即使在始建国天凤年间，新朝的天下特别是关内还是比较稳定甚至热闹的。
当然，二十出头，身处京师，又是太学生，正是最关心国家大事的年龄。刘秀对朝廷政策兴趣浓厚，对社会问题也有比在家乡更切身的认识，在朋友同学里就像一个业余评论员：
朝政每下，必先闻知，具为同舍解说。 2
就是总能第一时间知道朝廷的新消息，还为同学舍友分析解说。江湖上早就传言着纬书《赤伏符》里的一句话：
刘秀发兵捕不道，四夷云集龙斗野，四七之际火为主。
刘秀的朋友说，“这说的是新朝的国师刘秀吧。”如前所述，新朝的国师刘秀，就是刘歆，他是在汉哀帝刘欣即位时出于避讳改名为刘秀的，不承想这条谶言流传甚广，连南阳的微末宗室刘秀也听说了。刘秀就开玩笑说：“咋就知道说的不是我呢？”引起哄堂大笑。 3
始建国天凤四年（公元17年），朝廷重申六筦之令，监督和惩罚措施更严更重，触犯的人有可能被判死罪，很多人逃亡以躲避惩处，关东和荆州都出现了“盗贼”。
在关东，会稽一带出现了“瓜田仪”叛乱，从“瓜田”两字看，应是逃亡的农民；琅琊郡出现一支由吕母带领的叛军，吕母原是当地富户，因儿子被县宰冤杀，吕母散尽家财、购买兵器，招募亡命、以图报复。这种事在汉朝很常见，与六筦本没有直接关系，但与以往不同的是，竟然有百余人投奔吕母，而且不是以前那类游侠、歹徒，而是逃亡的贫穷少年。吕母于是自称将军，带领这些人攻进县治所，杀掉县宰，割下首级，祭奠儿子，大仇得报。这么大的动静已经不是一般的复仇行为，和叛乱几乎没有区别，吕母干脆带着这些人继续亡命，逐渐聚起万人之多。
王莽派使者去安抚。回来之后，一位使者禀报称：这些盗贼匪患，赦免了也没有意义，我们一走，他们又聚。问他们为什么不好好谋生，他们回答：法律禁令苛刻繁多，举手触禁；努力谋生，所得还不足以交税；就算宅在家里，邻居犯法自己还被连坐；所以，只能当土匪。
王莽一听，好像是在讽刺自己，大怒，立刻将使者免官。后面发言的使者们，见状纷纷说，“这些刁民应发兵剿灭”，“匪患不足为据，一定会自生自灭”。王莽这才受用。
不仅是使者，纳言冯常向王莽上谏，给六筦提意见，惹得王莽大怒，被免官；拟任的荆州牧费兴是王莽宠臣，临行前被问到任后如何治理，费兴推心置腹地讲，六筦与民争利，再加上连年旱灾，所以荆州的百姓才会逃到“绿林”里当“盗贼”，因此到任后不打算征剿，而是减轻赋税，借给耕牛和种子，根除问题，没想到王莽又不悦，当场免了费兴的荆州牧。
王莽之所以如此，是因为他不认为新朝的政策有问题，哪个时期没有盗贼呢？以前的文景之治、昭宣中兴，不照样有吗？汉武帝时，天下都“户口减半”了，不照样渡过了难关吗？
这些朝堂之上的事情，太学里的刘秀不一定都清楚。但他应该能看见、听说和感知，到始建国天凤年间的最后一两年，天下特别是关东地区，连年出现大面积旱灾和蝗灾 4 ，这直接导致了严重的饥荒，粮食价格飞涨，一斛粟米能卖到一斤黄金。
在不发达的古代，就算是丰年，普通人也未必每天都能吃上饭，更别说吃饱。因此每逢天灾，脆弱的社会结构最需要的是安抚和救助，但如今四方边境的战事仍然从内地吸走人力物力，六筦和征税的影响也超出了工商部门。
边境的流民流落到饥荒的内地，内地的饥民正在躲避征税和连坐，于是一并沦为啸聚山林的“盗贼”“匪患”。而此时，原本可以采取应对措施的官僚行政系统恰好正在改制，郡县在改名和划界，俸禄纷扰未定，也就没有发挥足够的作用，基层官吏有些自己都快过不下去了。这样的状况持续到始建国地皇年间，终于达到不可收拾的地步：
富者不得自保，贫者无以自存……战斗死亡、缘边四夷所系虏、陷罪、饥疫、人相食，及莽未诛，而天下户口减半 矣。 5
这是汉武帝之后，再一次出现户口减半的严重状况。当然，户口减半并不是说天下死了一半人口，这其中包括逃亡和服刑人员。汉武帝时期的户口减半，与大规模的对匈奴战争有关；但新朝，在战斗中死亡和被俘虏的情况只是一部分，因法令苛刻而获罪，饿死、病死以及大量逃亡才是主要原因。
始建国天凤四年（公元17年），在荆州的南阳郡和南郡一带，一支由王匡、王凤 6 、王常、马武等人领头的饥民逃入南方的绿林之中，汉水之上，距离刘秀的家乡不远；始建国天凤五年（公元18年）底，吕母所在的琅琊郡，由樊崇等领头的饥民，也聚众劫掠，吕母的万余人马亦汇流其中。
这两支“盗贼”，分别就是日后著名的绿林兵和赤眉军。但现在，他们还和其他地区的流民一样，尚没有掀起巨大的波澜，只在地方郡县的视野里。
大概就在此时，刘秀返回了故乡。对于天下的种种变化，他还会继续观察、体悟。在故乡，已经二十五六岁的刘秀，沉稳的性格和游学长安的经历，给他的另一位叔父刘敞留下了很深的印象。
刘敞委托刘秀到长安帮他打个官司。
刘敞是汉朝时候的舂陵侯，翟义的兄长翟宣的亲家，汉末曾被牵连进翟义的叛乱，所幸后来他态度好，被王莽树为拥护他的典型。而此番诉讼，涉及始建国地皇元年十二月 7 之前他地租上的两万六千斛粮食和充抵草料的钱若干万。从这个事情看，首先，刘敞虽然没了爵位，但在新朝仍然过得比较舒服；其次，直到始建国地皇元年，舂陵一带仍然比较稳定，没有受到关东的影响和绿林的冲击；再次，选择刘秀帮他打官司，除了刘秀踏实能干、熟悉长安，关键是看不出他有造反的想法。
刘秀再次奔赴长安，拜谒时任大司马严尤。当时一同去的还有宛城的一个人，据说严尤接待他们二人时，注意到刘秀“美须眉 ”，长得帅，因此只和刘秀一个人说话。刘秀给了严尤很深的印象。用不了几年，他俩将会在战场上再见。
9．赤眉军的兴起
这次重返长安，刘秀在办事之余，惊讶地发现南郊正在大兴土木，被征发的人日夜在工地服役，每天都有人累病而死。
原来是修建九庙。
京师的执法们，正在穷治一起大案。巨鹿郡有人谋反，联络发动燕赵一带的军队起兵，事情被大司空士王丹发觉，皇帝派三公亲自督办，案子牵连郡国豪杰数千人，都被诛杀。
带着从京师获得的此类信息，刘秀返回了家乡，他敏锐地觉察到天下的形势已经比较危急，但朝廷似乎没有足够的危机感。这或是因为关内一直比较稳定。不过，到了始建国地皇二年，“三辅盗贼麻起 ” 8 ，关内的匪患也层出不穷了。
面对源源不断呈报上来的边境战事和内地民情，王莽并非没有危机感。起初，他觉得应该以军事镇压为主，试图建立军政合一的军制，任命所有的州牧为大将军，郡长官为偏将军，县长官为校尉。
但效果不佳，不是说官僚加上军职就能打仗。
比如，在荆州，始建国地皇二年（公元21年），荆州牧发兵两万人攻打绿林兵，结果被击败，数千人被杀，辎重全部损失。绿林兵乘胜回击，攻克数县，掠夺了许多妇女和物资回到山林，军队扩充到五万多人，靠州郡的力量已经制不住了。
在关东，同样是这年，樊崇和琅琊郡及周边的叛军逐渐合流，达到数万，开始主动攻打周边县城；在姑幕县 9 ，与前来征剿的翼平连率（即北海太守，翼平是从原北海郡分出的郡）田况遭遇，并击败田况军。此后，他们从琅琊郡辗转打到泰山，势力大盛，成为关东主要的反叛力量。
而在边境，王莽派国师和仲（即国师副手）曹放增兵西南，攻打句町国，同时继续从全国征发物资转运到北方边境，以备攻打匈奴。
如此四面开花，同时进行好几场战争，王莽应接不暇，不得不认真考虑根本解决叛乱、民变以及边疆战事的办法。他下令召集群臣，不管是现任的还是退休的，开一个“擒贼战略座谈会”。
但是，经历过那么多事情之后的群臣，都已熟悉王莽的习惯。会上没人敢说实话，却大谈叛贼是行尸走肉，很快就自生自灭。
这时，有一位故人站了出来，他就是当年汉哀帝死后曾与何武互相举荐为大司马的故汉左将军公孙禄。
公孙禄早在安汉公时期就被排斥出政坛，这反而使他在此后的诸多权力斗争中安然无恙。考虑到他是前朝能臣，又担任过高级军职，这次廷议将他一并延请。公孙禄站出来，说了一番真心话：要想平息叛乱，只靠军事讨伐是不行的，根子在内政，因此，只要杀掉七个人，告慰天下，叛乱自会荡平。
哪七个人？
一，太史令宗宣，他胡乱解释天象，把凶说成吉，诖误朝廷；
二，太傅、平化侯唐尊，根本不懂政治，以虚伪的简朴博得名位，有害政务；
三，国师、嘉信公刘歆，颠倒六经，废毁师法，还把什么《周礼》伪经立在学官，导致天下学术败坏；
四、五，明学男张邯和地理侯孙阳，他们搞井田制，使百姓抛弃农耕；
六，羲和鲁匡，设立六筦，破坏工商业；
七，说符侯崔发，阿谀奉承，阻碍下情。
同时，还要停止和匈奴的对峙，尽快和亲，恢复和平。
王莽越听越不高兴，立刻吩咐虎贲进来，把公孙禄带出会场。公孙禄所说的，几乎涵盖了新朝改制的全部内容，也就是否定王莽，他焉能不生气？这场座谈会就此草草收场。
但是，细究公孙禄所说，有些也属于书生之见。宗宣、唐尊、刘歆所做的事情，主要是观念和学术，影响在上层而非社会；张邯、孙阳负责的王田制，早已停止实际运作，大概只留了个名目。这几位委实不必为新朝形势的败坏负主要责任。只有六筦之政、崔发的谄媚和与匈奴的对峙，比较在点上。
公孙禄这一番话，王莽虽怒，却听进去了。但是与匈奴的对峙，他已经错过了和亲的机会，骑虎难下，只能将错就错；其他人里，只有鲁匡可以借来为六筦塞责，就将鲁匡贬为五原卒正（即五原郡太守）。
但这已经于事无补，流民刚起来的时候，还可以通过喂饱肚子将其平息。例如樊崇军，虽然声势浩大，但这些农夫并不了解自己在做什么，没有建立文号、旌旗、标志的意识，别说称帝夺权，连将军都不敢自称，领头的樊崇叫“三老”，其次是从事，都是基层官职的名称。他们的组织结构也简单，主要靠“杀人者死，伤人者偿创 ”等基本伦理来约束。因为，他们的愿望并不是造反，而是：
常思岁熟得归乡里。 10
就是不劫掠郡县、杀人抢劫，只是到处寻找食物填饱肚子，熬到下一茬粮食熟了，还得回家过日子。
有一次，樊崇军经过一处地方，当地有一位远近闻名的孝女，樊崇军认为，惊扰了大孝之人会得罪鬼神，不仅没有劫掠，还给这位孝女留下了米肉。 11
如果这时朝廷能够调动粮草安抚，赦免其罪，鼓励他们回到家乡，那么可能还有挽回的余地，但王莽坚持镇压，而且从中央调派了太师羲仲（太师的副手）景尚、更始将军护军王党发兵。这支政府军所到之处，侵扰百姓，消耗物资，郡县还要做好接待。仗还没怎么打，先把经过的郡县给破坏了一遍。
翼平连率田况吃了败仗后，吸取教训，了解樊崇军其实都是些农夫，只是人多难以击败，因此不再单纯依靠常备军，而是发动郡县里所有十八岁以上的男丁，发给武器，组织成民兵，各自负责本乡本土的保卫。
这一招果然见效，樊崇军游走到这些地界，觉得无利可图，就辗转到其他地方去了。至于皇帝派来的“王师”景尚，竟然一不留神被樊崇军打死了。
看到田况的成效，听说了景尚之死，王莽若有所悟，委派田况兼领青州、徐州牧职权，但又不允许田况擅自征兵，又派太师将军王匡、更始将军廉丹带兵到关东征剿。
