围绕战争的改革浪潮
一 范仲淹治陕与“庆历新政”
北宋时代的第一次改革浪潮，是伴随着党项铁骑的马蹄声而来临的。当李元昊侵宋以前，北宋承平数十年，因循守旧，积弊日深。宋仁宗前期的宰相吕夷简、张士逊，都是只恋权位、不思进取的世故官僚，面对北宋当时冗兵、冗官、冗费、积贫、积弱的局面，他们无动于衷，“无所建白”[1]。一切改革的建议，都以“先朝旧规，不可轻议改革”[2]的理由被拒绝。朝中稍有革新思想的人士，都被加以“朋党”的罪名而受到贬斥。
然而就在这一派文恬武嬉的萎靡风气中，陕西边外的党项贵族羽翼渐丰，宝元年间的三川口之败，党项骑兵的铁蹄踏破了仁宗君臣的偷安梦，他们睁开眼睛，看到的是一幅衰微破败的景象：几十万大军训练久弛，终日“饱食安坐以嬉”[3]。边防体制混乱，兵将不相知，事权不一，令出多门，庞大的边防军分散在5路24州军的几百个寨堡中，互不相属，都直接受朝廷控制，消息不灵，调度失宜。于是一怒之下，仁宗撤换了主持陕政的范雍，将他贬官，改命知制诰韩琦安抚陕西。韩琦推荐他的知交、当时正外贬知越州（今浙江绍兴市）的范仲淹做搭档。于是范仲淹“一夜飞渡镜湖月”，从东南沿海水陆兼程赶到了西北高原。
当时已52岁的范仲淹在宦海里已经经历了25年的沉浮，却还是锐气未挫。就在来陕前四年，他还因抨击当朝宰相吕夷简“进用多出其门”的任人唯亲作风，触怒当道，与一批志图革新的同行一起被打成“朋党”，全部被赶出朝廷。但是他不改初志，仍“以天下为己任”。这时皇帝虽然重新起用了他，但经略西北却不是个美差。当时西北边事已成了一副烂摊子，两年之内连续撤换了范雍、夏竦、夏守赟等人，当其位者贬多升少。所以有人说：要想治边事，还是在朝中出主意的好，边臣是做不得的！更麻烦的是这时他的对头吕夷简仍在朝中执政，要想有作为，谈何容易！
然而范仲淹仍欣然受命了，这不仅是因为他那“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的社会责任感，而且也因为陕西是他的祖籍[4]，而他在此前曾任过河中府（府治在今山西永济县，当时该府属陕西路）通判，对陕西并不陌生。
范仲淹抵陕之际，陕西正当危急存亡之秋，朝廷对他期望甚殷，一月之内三变其任：先命他知永兴军，尚未到任又改命为陕西都转运使，不久又改为陕西经略安抚副使。这时“延州诸寨多失守，仲淹自请行”[5]，于是又加知延州。
范仲淹到延州后干的第一件事就是改革军事体制。当时有个规定：边将按级授兵，总管领万人，钤辖领5000人，都监领3000人；敌人来犯时不管来敌有多少，一律以官卑者先出战。如此僵硬的制度严重束缚了宋军的手脚，使他们无法随机应变。范仲淹断然废止了这个陋规，他说：“将不择人，以官为先后，取败之道也。”[6]于是他大胆改变兵不识将、将不专兵的“祖宗之法”，把全路军队1.8万人配隶六将，授与职权，平时责成诸将负责训练，战时按敌情轻重派出相应规模的军队，轮番御敌。经过他的改革，陕西军队面貌一新，“约束既定，总领不二，劳逸又均，人乐为用”[7]，很快扭转了危局。西夏人对范仲淹也十分敬畏，相戒说：“无以延州为意，今小范老子（指范仲淹）腹中自有数万甲兵，不比大范老子（指范雍）可欺也！”[8]后来神宗朝的“将兵法”，便滥觞于此。
范仲淹还主张革新边防战略思想。当时宋廷愤于李元昊“悖嫚”无礼，却并未认真研究过边情。延州大败后一时颇有些恼羞成怒，不设法进行踏实的边防建设，却沉醉在“五路进讨，直捣巢穴”之类的虚妄计划之中。朝中主政的吕夷简，与范仲淹搭档主持陕事的韩琦，当时都是“大举进讨”论者。范仲淹根据他对边情的了解，坚决反对这种“轻兵深入”的不负责任的冒险主张。为此他不但一时为“取攻策”的皇帝所不满，为书生意气的同僚韩琦所埋怨，就连当初一起被打成“朋党”的友人也不理解。他们中的尹洙受韩琦之托到延州来劝说范仲淹，范仲淹仍“坚执不可”。尹洙只好叹道：“公于此乃不及韩公（指韩琦）也。”[9]
韩琦不顾范仲淹的反对，声称：“大凡用兵，当先置胜败于度外”，仍然令宋军取“进讨”的态势。范仲淹只好在自己的防区内行其是，要求“暂留鄜延一路”不参加“进讨”，得到了朝廷的允许。结果，次年宋军果然在“进讨”中遇伏好水川，几乎全军覆没，韩琦闻败大哭，范仲淹叹息说：打仗非儿戏，“难置胜负于度外也”。[10]在血的教训面前，朝廷与韩琦终于接受了范仲淹的意见。范仲淹遂提出“严边城，实关内”的积极防御主张，着眼于长期、认真的边防建设。他认为：“今边缘城寨有五七分之备，而关中之备无二三分。若昊贼知我虚实，必先胁边城。不出战，则深入乘关中之虚，小城可破，大城可围，或东沮潼关，隔两川贡赋，缘边懦将，不能坚守，则朝廷不得高枕矣。为今之计，莫若且严边城，使持久可守；实关内，使无虚可乘。西则邠州、凤翔为环、庆、仪、渭之声援，北则同州、河中府扼鄜、延之要害，东则陕府、华州据黄河、潼关之险，中则永兴为都会之府，各须屯兵三二万人。若寇至，使边城清野，不与大战，关中稍实，岂敢深入？复命五路修攻取之备，张其军声，分彼贼势，使弓马之劲无所施，牛羊之货无所售。二三年间，彼自困弱。待其众心离叛，自有间隙，则行天讨。此朝廷之上策也。”[11]应该说范仲淹此语有其言过其实之处。完全回避野战，只守城而不守野，只顾点而不顾片，也会造成另一些问题，而“二三年间彼自困弱”的设想也未免过于乐观。不过，范仲淹的战略就其基本点来说无疑是正确的，这就是对夏作战不可能速决，要作长期准备；在战略态势上应取积极防御，不要轻言“直捣巢穴”；在战术上应扬长避短，不轻易与夏军打非我所长的野战，而应侧重筑城制敌。他后来又把这归纳为“择利进筑，因以牵制元昊东界军马”[12]。
范仲淹的这些主张，标志着宋朝军事思想的一大变革。这是他对种世衡等优秀将领御敌经验的总结，也是他自己实践的结果。在范仲淹的亲自主持下筑成的堡寨有12座。其中的大顺城与种世衡修的清涧城一样，是陕西“筑城战”的代表作。大顺城位于庆州（今甘肃庆阳县境）西北后桥川口的马铺寨地方，地当子午岭上的战略要冲，与当时在西夏控制下的战略据点白豹、金汤二城近在咫尺。范仲淹采用隐蔽、保密、出敌不意的办法，突击抢筑，“旬日而城成”[13]。西夏发觉后立即来攻，但已无及。此后在整个宋夏对峙期间它始终未被攻破，成为屏障庆州并向夏境纵深推进的桥头堡。后来宋军就是从这里逐步推进，不仅收复了白豹城和金汤城，而且一直前推到定边军、神堂堡一线（今吴旗、定边间）。
此后很长一个时期，宋朝边臣边将不断更换，但由范仲淹奠定的那些基本军事原则一直沿袭下来。在这些原则的指导下，陕西边防面貌发生了很大变化：
宋朝沿用“筑城迫城，移寨攻寨”的战略，步步为营，向前推进，逼着西夏逐步后撤，至少不再轻易南进。在以后的70多年间，宋夏对峙线尽管屡有进退，但总的趋势是向北推移的。在此期间，宋朝把陕北变成了一个寨堡密布、纵横成网的大纵深防御地带。其最大纵深如以从鄜州[14]到银州[15]计，可达200公里以上。堪称为可与万里长城并列的我国历史上又一军事建筑奇观。直至今日，人们还可以在陕北黄土高原的一些山巅、河畔、谷口、塬上，看到当年巍然雄峙的一些城堡的遗迹，如白豹城（今吴旗县西南）、金汤城（今吴旗县南）、顺宁寨（今志丹县西北）、龙安寨（今安塞县北）、义合寨（今绥德县东义合）、嗣武寨（今米脂县西北）、通秦寨（今佳县通秦镇），等等。
为了沟通各个据点，便于行军与运粮，更有效地实现积极防御，北宋还逐渐修筑了许多战略通道，重要的有：顺宁寨经金汤城、白豹川通往庆州的通道，绥德城经由葭芦寨、宁河寨、通秦堡通往麟州的道路，绥德城经由义合寨、吴堡寨（今吴堡县）过黄河至汾州（今山西汾阳）的道路，保安军经由荔原堡通往柔远寨（今甘肃华池县）的道路。以及一些后方的后勤补给通道，如京兆府通过黄龙山直达延州的南北大道和由洛川、鄜州通达大庆关过黄河进入今山西地区的东西大道等。
屯田储粮 种世衡在清涧兴营田的经验，为范仲淹所推广，在陕北筑城护耕，“大兴营田，且听民得互市，以通有无”[16]。范仲淹身后在陕西从边地到内郡都得到大力发展的、以授田制维持各种乡兵组织的制度，从经济角度看，实际上也就是一种大规模的屯田、军垦活动。如当时的关中大儒吕大忠所说：“汉之屯田，唐之府兵，善法也。弓箭手近于屯田，义勇近于府兵，择用一焉，兵屯可省。”[17]因而乡兵的普及实际上也就是屯田制的普及。
经营马政 自唐代以来，关中牧场缩小，作战所需的马匹未能大量繁殖。宋代养马牧场也东移到太行山及中原各地，在陕西的只有同州的沙苑（今大荔县境），因此难以满足战争的需要。为此宋朝曾在河东、陕西、川峡三路收购民间及游牧部落的马匹。在今陕西境内的收购区有麟、府、银、绥、夏、延诸州及保安军。就近收购马匹，便于支援边防建设。
招抚属羌 范仲淹也是北宋在陕西推行“抚羌”政策的奠基人。他指出：“元昊巢穴，实在河外。河外之兵，懦而罕战，惟横山一带蕃部，东至麟、府，西至原、渭，二千余里，人马精劲，惯习战斗，与汉界相附。每大举入寇，必为前锋。故西戎以山界蕃部为强兵，汉家以山界属户及弓箭为善战，以此观之，各以边人为强，理固明矣。”[18]他改变了前任范雍等人任意欺凌乃至屠戮属羌的所谓“打虏”陋政，重用善于“抚羌”的种世衡等人，自己也身体力行。当李元昊势大时，子午岭一带有属羌酋长600余人为元昊所诱，“约为向导”。事情败露后，范仲淹没有施以简单的惩罚，而是亲临其境，晓以大义，并“犒赏诸羌，阅其人马”，还为诸羌部制定了一部内修文明、外利边防的成文“法典”：如冤仇已经调解仲裁，而仍私为报复，以致伤人，则罚100只羊及2匹马。杀人者斩。负债争讼听告官为理，如私自拘押平民债务人为人质的，要罚羊50只、马1匹。西夏贼马入境，不随同本族追击的，每户罚羊2只，并留其首领为人质。如夏军大规模来犯，则应避入本寨坚守，官府负责供给粮食。拒不入寨，每家罚羊2只。全族不入寨的，要留首领为人质，等等，这部融合了游牧部落习惯法与宋朝成文法为一体的汉羌战时约法为诸属羌所接受，成为后来宋廷赖以“抚羌”的规范。范仲淹也得到了羌人的信赖。正如他向宋廷报告的：“羌人颇亲爱臣，呼臣为‘龙图老子’”，“诸羌皆受命，自是始为汉用矣”。[19]
庆历元年（1041年），宋廷依从朝野的呼吁，罢免了夏竦的陕西经略安抚招讨使一职。夏竦为人贪懦，一心盯着中枢之位，“及任以西事，颇依违顾避。”[20]“尝出巡边，置侍婢军中，几至军变”。西夏方面也很鄙视这个无能无德的对手，李元昊曾出示悬赏他的首级，开价仅钱三贯，表示对他的嘲弄。[21]在他的措置下，“师惟不出，出则丧败；寇惟不来，来则伤残”[22]。夏竦的罢免，使范仲淹、韩琦减少了掣肘，提高了事权，被允许“凡军期申覆不及者，皆便宜行事”[23]。此后一年多时间里，范仲淹、韩琦团结协作，边防日渐巩固。夏人对范仲淹很是敬畏，相戒曰：“无以延州为意，今小范老子（指范仲淹）腹中自有数万兵甲，不比大范老子（指范雍）可欺也！”[24]而宋朝陕西军民则编唱了这样的顺口溜：“军中有一韩，西贼闻之心骨寒；军中有一范，西贼闻之惊破胆！”[25]
范仲淹在陕数年，除主持边备外，还关心人才荐举、资源开发等事务。名将种世衡、狄青，名儒张载等一大批“千里马”都曾受知于他这个伯乐。行伍出身的狄青勇冠三军，但文化素质不高，范仲淹送他一部《左氏春秋》，告诉他：“将不知古今，匹夫勇耳。”狄青于是“折节读书，悉通秦汉以来将帅兵法，由是益知名”，[26]终于位登枢府，成就了从士兵到元帅的佳话。张载以一个21岁的小伙子求见范仲淹，大谈兵事，范仲淹从交谈中发觉他适于从文，便告诫他：“儒者自有名教可乐，何事于兵？”并劝他读《中庸》。[27]张载于是潜心业儒，终于成为一代关学大师。范仲淹还在陕西官场中发现了一些政治人才，如孙沔、李绚等，他们后来在“庆历新政”中都发挥了作用。此外，他还在陕北军中推广使用石油制品，推广快速筑城与找水之法，等等。
然而，范仲淹在陕数年的活动，其意义还不仅仅限于陕政本身。正是他在陕期间所目睹的军政积弊、边防危局，坚定了他推行新政的决心。而他治陕的军政之绩，又使他赢得了足以主持新政的声誉。
这时，朝中要求改革的呼声日高，许多官员纷纷上书，抨击“因循不改，弊坏日甚”的体制。[28]庆历三年（1043年）正月，陕西转运使孙沔上书，激烈指斥保守派宰相吕夷简，说他“黜忠言，废直道”，“自大名入朝秉政，于兹三年，不更一事。以姑息为安，以避谤为智。西州将帅，累以败闻；北敌无厌，乘此求赂。兵歼货悖，天下空竭。刺史牧守，十不得一。法令变易，士民怨嗟。隆盛之基，忽至于此！”[29]在舆论压力下，吕夷简于三月被罢相。宋仁宗在这样的气候下“遂欲更天下弊事”[30]。四月，范仲淹、韩琦同日擢除枢密副使。蔡襄称“士大夫贺于朝，庶民歌于路，至饮酒叫号以为欢”[31]。不久之后范仲淹又被任命为河东宣抚使。这年八月，范仲淹回朝就任参知政事（副相），从而开始了为期一年多的“新政”。
范仲淹的“新政”包括“十事”，即“明黜陟、抑侥幸、精贡举、择长官、均公田、厚农桑，修武备、减徭役、覃恩信、重命令”。但实际上，一年多时间内这些事大多还来不及着手，范仲淹等人实际上做了的，主要是整顿吏治、黜庸任贤一项。这年十月，范仲淹与同行经过研究，派出一批改革派官员到各路出任转运按察使，授权他们考察各地官吏，并即行任免。这批官员中的一些人就是范仲淹等人在陕西结识的。如被派任京西路转运按察使的李绚，原任陕西邠州通判。李元昊兵围延州时，全陕震惊，邠州这时城垣破败，李绚立即发民修缮城防，当时州里那些惯于循规蹈矩以文牍为务的官吏纷纷反对，认为动工修城需要先打报告，逐级批复，才能着手。李绚认为边防要紧，不管那一套，就干了起来。他的这种雷厉风行敢于任事的作风，赢得了范仲淹的赞许。李绚被派遣按察京西后，果然不负所望。当时京西路内有一大批从“二府”（指北宋军、政两界的最高机构——政府即中书，枢府即枢密院）高位上退居二线改任府州官的资深大员，如前枢密副使，尚书左丞范雍时知河南府，前参知政事，枢密使王举正时知许州，前枢密副使任中师时知陈州，前给事中任布时知河阳。李绚经过考察，认为他们都不称职，“皆以不才奏之”[32]，一时引起轩然大波。人们都惊讶他居然敢在太岁头上动土！
但是在积重难返腐败已深的北宋，范仲淹的新政刚迈出了头一步就陷入了泥潭之中，权益受到损害的佞臣、幸臣、庸臣和奸臣们纷纷上书攻击新政，甚至造谣诽谤，陷害范仲淹等人。诸路转运按察使的工作也成了攻击的重点，李绚等都被指为“苛察”，处境日益困难。
庆历四年（1044年）六月，对改革派心怀不满的夏竦捏造谣言，污蔑范仲淹等企图废立皇帝。宋仁宗虽不相信这一耸人听闻的谣言，但他在保守大臣们的包围下，对新政的信心已经动摇。范仲淹等人对此很不安，遂向皇帝提出要再次巡边。宋仁宗立即同意，任命范仲淹为陕西、河东宣抚使。于是，入朝不满一年的范仲淹便被打发出了朝廷，重回陕西。
这时的范仲淹还心存幻想，企图安定了边情后再回朝继续推行新政。他在赴陕途经郑州时看望了退休家居的吕夷简。已经脱离了宦海的吕夷简问范仲淹为何匆忙出京？范答道：“暂往经抚两路，事毕即还。”吕夷简这时百感交集，对这个昔日的政敌、此时已经与自己一样失败了却还不自知的范仲淹说了大实话：“君此行，正蹈危机，岂复再入？若欲经制西事，莫如在朝廷为便。”范仲淹愕然无语。[33]
这年八月，范仲淹再主陕政。这时边境局势渐趋稳定，但麟、府因新遭兵燹，荒芜残破，许多人建议放弃此地。范仲淹坚决反对，他主持修复故城，招还3000多户难民，免其租税与商税，还废除了酒类专卖的禁令，以帮助边民重建家园。
然而，范仲淹再也回不了朝了。正如吕夷简所料，自他离朝后，保守势力又包围了宋仁宗。不出一年，杜衍、韩琦、欧阳修等新政的支持者都被贬出朝，李绚等诸路漕司也纷纷被指为“苛察”而或罢或贬。昙花一现的庆历新政，至此彻底失败。皇祐四年（1052年）范仲淹在抑郁中撒手人寰。这时他已离开陕西多年，但陕西人民仍然十分哀痛，甚至出现了“羌酋数百人，哭之如父，斋三日而去”[34]的感人情景。范仲淹虽然失败了，但他那“论天下事，奋不顾身”的精神，他那“非宾客不重肉，妻子衣食，仅能自充”的廉洁作风，在陕西人民心中留下了深刻的印象。至今延安嘉岭山下还保留着范仲淹手书石刻“嘉岭山”三字与“范公井”等遗迹。人们也更不会忘记他在陕西留下的那苍凉悲壮的千古诗篇：
塞下秋来风景异，衡阳雁去无留意，四面边声连角起。千嶂里，长烟落日孤城闭。
浊酒一杯家万里，燕然未勒归无计，羌管悠悠霜满地。人不寐，将军白发征夫泪！
二 范祥与盐法改革
着眼于军事、政治改革的“庆历新政”流产以后仅几年工夫，又一次改革在陕西悄悄地兴起。因为这次改革仅在财政范围内进行，因而并未引起剧烈的政治风波。不过它对陕西与整个北宋社会的影响，并不比那倏尔而逝的庆历新政小。这就是庆历八年（1048年）范祥的盐法改革。
古代社会是自然经济时代，盐是那时少数几种需要从市场上购买的大宗必需品中最重要的商品，因此盐法盐政在当时财政体制中占有极为重要的地位。我国历代著名的理财家无不在盐政上显露自己的才华。汉之桑弘羊，唐之刘晏是这样，宋代的范祥也是这样。
范祥（？—1060年）[35]，字晋公，邠州三水（今旬邑县）人，进士及第后长期在陕西任官，历任乾州推官、知庆州、知华州、提举陕西银铜坑冶铸钱，制置解盐使。后入朝，升任度支员外郎、权转运副使等职。他在陕西曾参加过抗夏战争，是早在王韶以前首先倡议经略熙河地区的人。宋仁宗皇祐年间（1049—1054年），他未经朝廷允许，主动在熙河地区修筑古渭寨（今甘肃陇西县）作为据点。朝廷以他妄生边事，将他贬官。后来宋神宗时熙河之役获得大胜，古渭寨成为宋朝用兵的前进基地并升为通远军，范祥的开创之功才得到追认。
但范祥一生主要的事业在于财政方面。他是宋代最杰出的理财家。他“晓达财利，建议变盐法，后人不能易。小有增损，人辄不便”[36]。他的盐政改革对后世影响很大，因而被今日学者推崇为中国历代治理盐政最著成效的人之一。[37]
而范祥的盐法改革之所以产生于庆历年间的陕西，也有其时代与地域上的背景。我们已经谈到过北宋陕西社会的战时特征及专制国家权力对社会生活各个领域的一元化控制，这一特点也体现在盐政方面。就以同处边防的北方而论，神宗时的章惇曾指出：“河北与陕西皆为边防，而河北独不榷盐。”[38]从宋初以来，河北一直在盐政中实行民营为主和相对的自由贸易（自然是在一定的行销区内）体制，国家垄断程度较低。而陕西则相反，是全国榷盐制实行得最严格的地区。盐政收入是西北边防经费的主要来源之一。而国家规定行销于陕西的河东解盐，是官府使用徭役的方法进行生产的宋代最大的“国营”盐场之一所产，其垄断化程度本已高于一般“民产官收”的榷盐体制。官府对食盐的运、销同样控制极严。在范祥以前，陕西食盐运销的经营方式主要有两种。
第一种是官产、官收、官运、官销的禁榷制。政府垄断食盐产销的全过程而禁止商人插手，其目的在于控制财源，避免盐利流入私商之手。但这种方法有三个大弊：一是在腐败的官僚制度下，衙门式的“国营”盐业常常管理混乱，经营亏损。二是食盐运销采用征发徭役的方式，给人民带来沉重的负担。关中地区是政府大兴盐利以支持边防费用的重点地区，这种负担尤其难以忍受。三是官运官销制下盐利主要归地方，卖盐息钱为地方经费所取给。而宋代的边防费用属于中央财政，因此官运官销制下边防经费将难于解决。
第二种是官产、官收、商运、商销的入中制。政府控制盐产，而由商人经营运销。为了边防军事需要，这种方法往往是令商人往边地运送粮草及军用物资，政府付给盐引作为报酬。然后商人凭此到规定的盐产地领取食盐，运销牟利。这种方法与禁榷制同样是垄断性的专卖制度，所不同的在于它是间接专卖，官方的收入主要不是得自由地方开设的食盐专卖店，而是得自中央主管的专卖证书（盐引）销售所得，因而利归中央而不归地方。它最大的好处是把盐政与解决军需供应直接挂钩，但却往往造成入中估价过高的弊端。由于奸商与官吏贿通勾结，营私舞弊，入中物资的价值常常几十倍于原价，造成官盐的大量流失，政府收入受到损害。而贱价食盐充斥的结果，使商人领到盐后也难以找到销路，最后是公私皆亏，同样劳民伤财。
面对这种困境，陕西的宋朝政府往往是禁榷生弊而改行入中，入中生弊又改行禁榷。大致而言，北宋初年陕西即有入中之制，到真宗咸平六年（1013年）度支使梁鼎清禁通商，以纠“高抬价例，倍给公钱”之弊，而改行禁榷。仁宗天圣八年（1030年）又由盛度建议，恢复入中。康定元年（1040年）又禁榷如故，但因当时正值与李元昊作战，军需紧急，不得已又弛禁而改入中。结果是“猾商贪贾乘时射利，与官吏通为弊，以邀厚价，凡椽木一对，定价一千，支盐一席。岁亏官钱不可胜计”[39]。无奈，到庆历二年（1042年）又以范宗杰制置解盐，在陕西再一次恢复禁榷，结果造成了更为严重的灾难：“禁榷之后，差役兵士车牛，及逐州衙前等搬运盐席往诸州，官自置场出卖。以致兵士逃亡死损，公人破荡家业，比比皆是，所不忍闻”，“嗟怨之声，盈于道路，前后臣僚屡言不便。乞复旧法通商，以救关中凋弊”。[40]禁榷制再次破产了。
不难发现以上这几次折腾的周期越来越短，变动的频率越来越高，真可谓朝令夕改，军、民、商及办事人员都怨气冲天。陕西的盐政危机已到非改弦更张不可的时候了。
这时，担任提举陕西坑冶铸钱使的范祥向朝廷上书说：“两池之利甚博，而不能少助边计者，公私侵渔致之。倘一变法，岁可省度支缗钱数十百万。”[41]当时正是庆历新政期间，范祥得到韩琦等的支持，于庆历四年（1044年）二月奉命与陕西转运使程戡共同主持盐政改革。然而不久，“新政”失败，程戡又与范祥的主张不合，改革遂被搁置。直至庆历八年（1048年），范祥才被任命为制置解盐使，得以实施他的改革计划。
范祥根据自己从事财政工作与边防军需工作的经验，提出并罢入中与禁榷，一面更新盐法，实行钞盐制。具体作法是：废除以粮草入中边地之法，停止运送官盐的徭役，改令商人在沿边州军支付现钱，根据州军远近规定不同价格，然后按价发给盐引，商人凭引领盐自由运销。同时开放食盐市场，军需物资也改由沿边州军以现钱采购雇运。
当时西北地区走私西夏青白盐入塞的情况十分严重，宋政府出于财政与军事的考虑严加禁止，但内地盐远而贵，西夏盐近而贱，走私进口有大利，所以屡禁不止。范祥一方面重申禁令，另一方面组织商人向边地“入中”内地食盐，由边地官府出售，平抑盐价，而商人凭引返回解池，再领取食盐行销内地。这样，走私盐的利润大减，禁止便容易多了。
为了使商人输钱于边州后换得的盐引（改革后时人称为盐钞）能保持一定的价值，范祥特别注意控制盐钞的发行量，按当时解池产盐岁课37.5万大席之量，有多少盐发多少钞。从而杜绝了“虚钞”的泛滥。此外，为了使盐价稳定，范祥还以发行盐钞的收入为本，在汴京的盐政机关都盐院内设立了平准机构，由陕西转运司自遣官员主持，盐价低于每斤35钱时购进，“敛而不发，以长盐价”；高于每斤40钱时则“大发库盐以压商利”。务“使盐价有常，而钞法有定数”。[42]
范祥改革的意义是十分明显的。首先，他虽然没有根本改变食盐专卖之制（在当时历史条件下这是不可能的），但却使它变得更为灵活。尤其是这一改革对历史上长期形成的极不合理的食盐行销区官定界限是个大冲击。像今汉中一带过去被划为川盐专销之区，陕盐入境例有严禁。改革后蕃篱被打破，“旧禁盐地一切通商，盐入蜀者亦恣不问”[43]。这样川、陕盐就可以有在市场上竞争的余地。其次，范祥的改革把商品货币关系部分地引入了边防财政中，商人输钱于官，官府雇伕购粮，过去入中制下的以物易物，禁榷制下的徭役调发，虽不会完全消失，但地位已明显下降，这是符合封建社会后期经济发展大趋势的。第三，范祥用经济手段稳定盐价，抑制走私，控制钞额，这虽然不算很成功，但却是个良好的方向，比过去官府只靠划地为牢，严刑厉禁来进行干预要远为进步。最后，最直接的一点是，范祥的改革如果经营得法，会增加政府收入，改变或至少缓解陕西边防财政的窘境。
但与当时的任何改革一样，范祥的改革也是一波三折，阻力重重。这首先是由于废除入中后舞弊机会减少，“豪商猾吏悉所不乐”[44]。其次国家的盐税收入也暂时有所下降，而在一些地区，因禁榷制度废除后贱价官盐减少，盐价一度有所上涨。还有，宋朝官场上的倾轧、扯皮，也给新法带来极大困扰。当庆历八年范祥开始变法时，上距他初次受命而不果已有四年之久。而这时朝廷给他的职衔是提点陕西刑狱公事兼制置解盐，他考虑到前次与程戡合作失败的教训，提出提点刑狱一职并非理财者之衔，要求改授转运使以便拥有财政实权。然而朝廷却认为盐政本来就是个严刑设禁之事，因而不准所请。宰相陈执中还对范祥说：论资你正好合任提点刑狱，还有什么说的？[45]结果，变法过程中因范祥事权不足，不断与陕西漕司和主计官员发生矛盾，横生了许多枝节。
皇祐元年（1049年），因才进行不到一年的改革使陕盐“岁入稍亏于前”，侍御史知杂事何郯便提出停止改革，说是“事有百利，始可议变，变不如前，即宜仍旧”[46]。朝廷派户部副使包拯出使陕西与漕司商议盐法，“包青天”在陕西经过调查，认为范祥的变法是“先有小损而终成大利”，应该坚持下去。[47]朝廷中主持财政的三司使田况也支持范祥，于是范祥被加授陕西转运副使，改革得以继续。
然而一波未平，一波又起，不久判三司磨勘司李徽之再次提出新法不便，于是朝廷专门召集会议，三司的首脑与范祥、李徽之均参加，经过辩论，“议者率以祥为是”。朝廷遂决议新法暂时继续下去，过两年再“较其增损”，看效果如何。[48]这时已是皇祐三年（1051年）十月了。
然而还未满两年，皇祐五年（1053年）四月范祥即因“擅筑”古渭寨一事被贬官落职，朝廷任命陕西转运使李参代范祥制置解盐。李参也是个理财家，但在盐政方面却与范祥相左。他接管盐政后又恢复了入中法，结果没几年虚估之弊再长，盐引价值大跌，“岁损官课无虑百万”[49]。于是到嘉祐三年（1058年）七月，应三司使张方平与御史中丞包拯的要求，范祥又官复原职，继续推行钞盐新法，直到嘉祐五年（1060年）范祥去世。
钞盐法经过种种波折，克服重重阻力，终于坚持了下来，并且逐渐渡过了“阵痛”期，取得了日益明显的成效：开放食盐市场后，盐价渐趋稳定，商人乐于从事，国家盐税收入也从庆历六年（1046年）的147万缗上升为皇祐三年的221万缗，增长50%以上。而边防军需运费则节省了80%，这在宋代历史上是从未有过的。范祥改制前，由于盐利不足，宋廷每年要支出榷货务缗钱以补充军费。范祥主持盐政后，榷货务缗钱不复出，而制置司的收入虽有波动，但“量入计出，可助边费十之八”[50]。因此神宗时沈括说：范祥之法“行之数十年，至今以为利也”[51]。
范祥死后，继任的薛向继续推行他的改革，得到了王安石的大力支持，薛向成为熙宁变法中的风云人物，而由范祥倡导的改革也就成了熙宁变法在陕西的重要内容之一。上承庆历，下接熙宁的范祥盐法改革，堪称陕西北宋时期两次改革浪潮之间的一部有声有色的幕间曲。
三 熙丰变法在陕西
北宋中期以后，虽有范仲淹、范祥等人一再企图改革除弊，变法自强，并在一定范围内进行了改革的实验，但并未扭转整体上社会危机不断深化、社会矛盾不断加剧的趋势。到宋英宗时期（1064—1067年），北宋中央财政的危机状况进一步恶化，财政收入从真宗天禧末年（1021年前后）的15085万缗下降到治平二年（1065年）的11613万余缗，即少了近1/4，而支出却由12677万缗上升为13186万余缗。收支相抵，从盈余2407万缗恶化为亏空1573万缗。[52]国既贫，兵更弱。于是朝廷内外要求改革的呼声则更高了。
这样，到宋神宗继位后，便起用我国历史上著名的改革家王安石，以“天变不足畏，人言不足恤，祖宗之法不足守”的精神，开始了两宋300年间最认真的一次改革努力。这就是熙宁年间（1068—1077年）的王安石变法，或称熙丰变法。
地处抗夏前线的陕西军民，对北宋积贫积弱的状况感受最深，要求富国强兵的愿望也最强烈。但另一方面，已经为军需边费的负担和专制国家的聚敛压得难以喘息的陕西军民，为变法付出的代价也最大，受新法扭曲、变质之害也最深。因此无论是变法派还是反对变法派，在陕西都有深厚的社会基础。陕西在当时的全国性变革中，既开风气于先，又蓄颓势于后，其间曲折，耐人寻思。
陕西早在熙宁以前就出现了不少改革的尝试。范祥变易盐法就是突出的一例。熙丰新法中的许多内容，都滥觞于陕西，或与陕西有某种人事上的渊源关系。例如：
李参与青苗法 李参（1006—1079年），字清臣，郓州须城（今山东东平县）人，平生不喜炫耀才学，而敢于任事，当时号称能吏。宋仁宗庆历八年（1048年）至皇祐五年间任陕西转运使，在范祥改革盐法时他是个反对派。然而李参也自有一套理财的办法。当时朝廷在陕西大量驻军，粮食不足，李参便想出一个办法：令民间自估其当年粮产量多少，官府根据此算出其资金需求及偿还能力，在青黄不接时先贷给一笔钱，到谷熟时按时价以谷还官。这笔贷款便号为“青苗钱”。这个办法既可用官府借贷以助生产，也可因贷款生息增加政府收入，还可免去采购的麻烦，直接从农民那里得到廉价粮食以增加储备。实行数年后，据说官仓粮食皆满，军队的供应也因而解决。[53]
宋神宗即位前已听说过这件事，很欣赏李参的才干，特地把他的名字写于殿柱上，以便提醒自己予以重用。即位后，神宗即与王安石商定，再次派李参回陕西以知永兴军，主持陕政，但李参并未就任，后来任枢密直学士，熙宁七年致仕。李参在熙宁政坛上并没有多少活动，但他的“青苗钱”法却直接启发了王安石。王安石建立推行理财新法的机构“制置三司条例司”后，首先便“制置”出了均输法与青苗法两项改革，而且在条令中明言青苗法是“依陕西青苗钱例”而行，把李参的经验推广于全国的。
但王安石推行的青苗法也有他自己的创造，所以他又说：“今新法乃约《周礼》太平已试之法，非专用陕西预散青苗条贯也。”[54]他已不像李参那样仅仅着眼于军粮供应，而是企图用青苗法来抑制民间富人的兼并活动。按他的设想，官府在青黄不接时借钱给农民，秋后加息2/10还官，利率比民间高利贷低，这样国家既增加了收入，农民也可免于私人高利贷的盘剥。而青苗钱在贷放中采用“抑配”，即强行按贫富程度摊派的办法，还可迫使富人借钱出息，从而借此削弱他们的经济力量与兼并的危害。然而这种“抑配”之制是当年“陕西青苗钱例”所无的，也正是它引起了许多副作用和广泛的争议。
薛向与均输法 薛向（1016—1081年），万泉（今山西万荣县）人，其祖父薛颜就曾在真、仁之世监华州（今华县）酒税，后任三司盐铁判官、陕西转运使等，可以说是出自一个理财世家。薛向历任永寿县主簿，权京兆府户曹兼监税，邠州司法参军，监在京榷货务，知鄜州，河北提点刑狱兼提举籴便事，三司度支判官，是久任陕西的老资格财务官员。嘉祐五年（1060年）他继范祥之后接任陕西转运副使、制置解盐，把范祥的改革继续完善、深化，相继罢去了征榷制下所定的州县盐课，降低沿边盐价以与青白盐竞争，作小钞以与大额盐钞配套发行，并把范祥时代由陕西漕司在京开办的平准盐价钞价机构增设于永兴军。大体上是“行范祥之所未及行”[55]，因而使范祥开创的改革取得了更大的经济效益。史称他主持陕西漕司八年，“所入盐、马、刍、粟数累万。民不益赋，其课为最”[56]。因而到熙宁初年，他便成了以“民不加赋而国用饶”为方针的理财新政的样板。从嘉祐五年他任陕西转运副使直到治平四年（1067年）因城绥州一事被贬降，在陕西漕司的任上“前后两任，首尾八年，职司久任，无如向者”[57]。
王安石在嘉祐五年任度支副使时，曾保荐薛向说：“伏见权陕西转运副使薛向，精力强果，达于政事，河北便籴，陕西榷盐，皆有已试之效。”他认为薛向“既掌解盐，又领陕西财赋，则通融便转于事为便”，建议让薛在本职之外，又委以马政及监牧诸事，“许全久任”[58]，成为当时罕见的事权集中的理财官。这表现出王安石对薛向才能的赏识。
王安石执政之后即招薛向入朝参与制定均输法。熙宁二年七月，均输法作为“熙宁第一新法”率先出台，薛向被任命为淮南、两渐、江南东西、荆湖南北六路发运使，全面负责推行均输新法。
现在我们已无从知道薛向在制定均输法的过程中出了哪些点子。但是很明显，均输法所体现的那些经济思想与操作方式，与薛向治理陕西财政的思想与方式是吻合的。无论是均输法那“民不加赋而国用饶”的宗旨和薛向治陕“民不益赋而课为最”的做法，还是均输法与钞盐法的实行程序，都十分相似。钞盐法之要在于改实物入中之弊为输纳现钱，然后政府以所入钱根据需要采购军需物资。而均输法之要在于改实物贡赋入京之弊为赋税货币化，然后发运司以朝廷拨给的钱根据需要“从便变易蓄买”各种需用物资，并可以“徙贵就贱，用近易远”，以节省采购和运输费用，达到“便转输，省劳费，去重敛，宽农民，庶几国可足用，民财不匮”的目的。[59]可见，均输法无非是把钞盐法用以征集军用物资的那套办法搬过来并扩展为用以征集朝廷日用物资，以节省费用，提高效率。而均输法的另一个目的，即防止“富商大贾乘公私之急”以牟利，这与钞盐法之防止“猾商贪贾乘时射利”也如出一辙。因此，薛向治理陕西财政的经验对均输法的实行显然是有影响的。当然，“均输”思想在我国源远流长，而范祥、薛向的理财术也不是无源之水，因此说范、薛搞的是小范围的均输实验，或说薛向任发运使后搞的是放大了的“钞盐”，都并非夸张之谈。
市易法 在变法的高潮出台的市易法，也起源于陕西诸路。熙宁三年（1070年），陕西秦凤路经略司机宜文字王韶在本路设置市易司，“借官钱为本，稍笼商贾之利”[60]。王安石执政的宋廷立即表示支持，并指示秦凤路经略司以川交子兑成货物拨给市易司进行贸易。此举在宋廷内外引起了一阵风波，李若愚、文彦博、曾公亮、冯京等一大批官员表示反对，改革派阵营中的韩绛、陈升之等虽然不反对设立市易务，但认为不宜设在陕西诸边，认为在这种地方设立繁华的国营商业中心会“启群羌窥觊心”[61]，招致蕃人入侵。王安石大不以为然，他认为：“今蕃户富者，往往蓄缗钱二三十万，彼尚不畏劫夺，岂朝廷威灵乃至衰弱如此？”他还主张，要联络生羌，把他们招来做生意恰恰是个途径。“蕃部得与官市，边民无复逋负，足以怀来其心，因收其赢以助军费，更辟荒土，异日可以聚兵。”[62]于是在王安石的支持下，全国第一个按新政的宗旨设立的市易务在当年范祥“擅筑”的古渭寨开张，从而也就揭开了“市易法”的序幕。
有了陕西的经验后，宋廷于熙宁五年（1072年）三月正式向全国颁行市易法，并成立了开封市易务，以后又陆续设市易务于镇洮军（今甘肃临洮县）、杭州、黔州、成都、凤翔、大名、真定、永兴军、安肃军、秦州、瀛州、定州、越州、真州，再及于广州、郓州等地。这样，继均输法之后，又一个限制富商大贾操纵物价牟取暴利，并借以增加政府收入的新法由陕西推向了全国。
陕西行市易法不但在全国为最早，而且后来也最活跃。见于《宋史·食货志·市易》章的18个市易务中，陕西诸路竟占了5个。
募役法 纳钱免役的募役法是理财诸新政中很重要的一种。它于熙宁二年（1069年）十二月公布“条目”，以便“博尽众议”[63]。第二年冬首先在首都开封府试行，罢衙前（一等重役户）830人，畿县放乡役数千人。初步取得成功之后，才于熙宁四年（1071年）十月正式向全国推行。[64]陕西在这一过程中并不属于先行者。
但是募役法的许多原则早在熙宁以前就已在陕西可见端倪。原来在钞盐法之前的禁榷时代，运盐之役是陕西民户差役，尤其是衙前一类重役的主要用项。所谓“官自辇运，以衙前主之”[65]，“量民资厚薄，役令軵车转至诸郡，道路靡耗，役人竭产不能偿，往往弃圳亩，舍妻子亡匿，……寒暑往来，未尝暂息，关内骚然。”[66]“衙前等搬运盐席往诸州，……其衙前估计家业，每值一贯者，即管课般盐两席，虽家业已竭，而盐数未足。”[67]钞盐新法的重要内容之一正是要通过改入中为纳钱易钞，官府以所得之钱雇人搬运，从而“尽弛兵民辇运之役”[68]，“宽得诸般差扰劳役”[69]。可见，范祥以来在陕西实行多年的财政改革，是包含着改差役（尤其是衙前一类重役）为雇役的精神的，或者说是向这个方向迈出了重要的一步。因此熙宁募役之法也得以在陕西较为顺利地推行。
农田水利法 熙宁二年十一月颁行的农田水利法，严格地说不属于“变法”的内容，因为它并未涉及什么体制方面的改易动作。它只是王安石执政的北宋政府重视农业生产的体现，是一种封建王朝劝课农桑的行为。但它反映了王安石“因天下之力以生天下之财”的思想，对推动农田水利建设，增加社会财富有着积极作用。陕西军民对此的响应是积极的，尤其在关中内郡，这一时期兴起了水利建设的高潮。如熙宁五年（1072年），提举陕西常平沈披修复了京兆府武功县的古老水利设施六门堰。同年，另一位提举陕西常平杨蟠议修郑白渠，朝廷遣都水丞周良孺来陕测量，王安石请求捐常平息钱兴作，宋神宗更表示“纵用内帑，亦何惜也”，次年便派赞善大夫蔡朦主持修建。[70]熙宁七年（1074年），知耀州阎充国募流民修治漆水堤。同年又因都水监丞王孝先的建议，在同州朝邑县界畎黄河，淤安昌等处的盐碱地，等等。[71]当时还有些民间人士倡修水利而得到朝廷授官奖赏，如金州西城县（今安康市境内）民葛德出私财修筑长乐堰，引水灌田，被授予本州司士参军。[72]但这种事当时只见于陕南，社区自治功能薄弱的关中极少见到。
