由省、藩二元政治到行省集权
一 陕西行省的建立
陕西是我国近古省制的发源地。忽必烈于中统元年（1260年）三月即位，八月即在京兆宣抚司的基础上，又立陕西四川等处行中书省于京兆。廉希宪、商挺等原宣抚司官员即为新设的行省官员。这是蒙元作为定制而设立的具有行政区划意义的第一个行省。[1]
行省制的建立及其始建于陕西都有其历史渊源。我国传统封建主义中央集权国家都有担心地方尾大不掉的心理，为此一般都用两种办法来解决。其一是分割地方事权，设立平行而不相统属的若干地方机构以便于它们互相制约，各自受命于中央。其二是派遣京官作为中央代表视察与监督地方，并给予其超越原有地方机构权限的处置权，以便代表中央对地方实行控制。但是，这两种办法都有其难以避免的缺陷，因而形成了两种周期性的循环。这两种循环加上我国传统官制中官僚队伍不断膨胀的趋势，便促成了行省制度的建立。
首先是地方事权的分割必然影响统治效率，造成体制运转不灵，尤其是在出现非常事态的情况下更是如此。这就迫使中央不得不一次次地合并地方事权，建立地方集权体制，直到中央又感到“外重内轻”的威胁为止。秦代最初建立中央集权统一国家时实行地方分权制，郡守、郡尉、郡丞互不相属，各自听命于中央的相应机构。但这一体制日久生弊，于是到汉代即有州牧之设，地方大权集于一身。汉末州牧纷纷割据，至隋唐时期州一级又实行了分权。迨及中唐，节度使集中了地方权力，渐变而为藩镇。因而到北宋，便再次分割地方事权，在路一级平行地设立了漕司、宪司、帅司和仓司。然而这种体制首先在西北抗夏斗争中，后来在靖康之后的全国非常状态下显示出诸多弊端，因此地方事权又有再度集中的趋势。北宋时陕西的帅司已经相当集权，南宋、金的制置、宣抚、节制诸使就更明显，行省制度，就是这个趋势的进一步发展。
其次是中央派驻地方的视察、监督官员在有了对地方事务的处置权以后，实际上就已取代了其监督的对象而成为新的一批地方官，其“中央代表”的角色很快会淡化以至消失，尤其是当非常设的巡视官一旦变成常设职后更是如此。于是他们又会成为新的一轮被巡视、被监察的对象，朝廷又会担心他们事权太重有尾大不掉之虞，从而派出新的一轮“中央代表”去予以监督。例如两汉的州刺史原来只是代表朝廷到地方检查工作的监察官员，后来逐渐常设化，便成了郡县官之上的又一级地方大吏，“州”也就从监察区变成了郡县之上的一级行政区。到唐宋时，朝廷又在州之上设立了道、路之类的监察区，派京官巡视监督。然而随着时间的推移，到宋朝“路”已经衍化为州之上的一级行政区，漕、帅、宪、仓诸司也衍化为地方官了，于是中央又要派代表到地方去“行中书省事”，去“宣抚”“节制”诸路。这样就又在路之上逐渐衍化出一层行政组织来。等到这些“行中书省事”者成为地方上离不开的方面大员时，他们实际上行的已不再是中书省的事，而是地方上的事了。
而随着传统官僚制下难以避免的“组织增生”，一级地方官越设越多，就需要再设上一级为数较少的官员以分统之。秦时的郡数仅以十计，到汉代已数以百计，于是便在其上设13州刺史分统数百郡。及至唐宋，州的数目已增到百数，于是在其上又设十余道或路以统之。再到元代，路的数目也已升为三位数，于是中央—中书省就不得不派出为数较少的一批代表去分统它们以“行省事”了。
陕西的行省制度也是这几种趋势的共同结果。而宋金时代陕西战时社会及其行政—军事一元化体制的特点，则使合并、统一地方事权的趋势在陕西先行一步，行省制之首见于陕西就不奇怪了。宋代陕西的路不但事权不够集中（虽然比其他地方已集中了不少），而且数量也在增加，北宋初年的一个关西道到末年实际上已发展为由一个知军和五个帅司分统的六个路，而陕南所从属的四川地区（峡区除外），也由一个西川路变成了益、梓、利三路，其中的利州路到南宋末实际上也已分为利西、利东与金房开达三路。[2]因此在路上加设一级行政区划便成为必要。
在宋金对峙时代，金朝、伪齐设的陕西诸路节制司或宣抚司，以及南宋设的四川（或川陕）宣抚司或制置司实际上都已是行省的雏形。它们都统管好几个路，实行地方事权的集中，而且也都由朝廷执政大臣外派担任其首官。因此秦岭南北双方都已把此职称为“行省”，只是在南宋它仍与“宣帅”之类一样属非正式称呼，而在金后期，行省已逐渐成为正式称呼了。虽然其全称当时还是“行尚书省”而非“行中书省”，实际已无多少区别。
因此，行省制至少在陕西当（南）宋、金之时已有其实，而且也在相当程度上有了其名，元初不过是把其名与实都予以进一步规范化而已。也可以说，行省制是宋金时期尤其在陕西表现得最为典型的那种战时社会的行政体制，在和平时期在全国范围内的定型与规范化，当然，它也同时体现了我国长时期历史上地方官制演变中如上所述的一些规律。
蒙元建国初期由于带有草莽色彩，加上蒙古办事人员汉文化水平很差，因此在设官置爵上具有重实轻名、重事权而轻头衔的特点。职爵的称谓往往不十分严格，如从木华黎这个“国王”到忽必烈封王关中时的蒙古诸王大都既无名号（如秦王、晋王，等等），也没有明确的等级（如亲王、郡王或一字王、二字王等）。而官制也是如此。可能因为当时通行蒙文公文的缘故，官名由蒙文回译为汉文就难以统一，中统元年所设的“十路”宣抚使，或称为“十道”宣抚使；而京兆宣抚使、关西道宣抚使与陕西四川宣抚使，其实也是一职数称；与此相类的还有“镇抚”与“都总管”，等等。因此中统元年把陕西四川宣抚司改为陕西四川行省，多半也只是原职的一种异称而已，其实际职能与权限并无实质性变化。
尽管如此，陕西四川等处行中书省的设立毕竟正式确立了行省制的地位，尤其对于这一制度在全国的推行来说它具有重大的意义。
在此后一个时期，陕西行省的名称、辖境、上属、治所甚至存废都有过一段时间的波动。就名称而言，它先后正式称为陕西五路西蜀四川行中书省（又名秦蜀五路四川行中书省，1260—1262年）、陕西四川行中书省（1262—1270、1272—1281、1284—1286年）、陕西四川行尚书省（1270—1271年）、安西行中书省（1280年）、陕西等处行中书省（1281—1284、1286、1293—1308、1312年以后）、陕西等处行尚书省（1287—1292、1309—1311年）等名，1312年后才固定称为陕西等处行中书省。就辖境而言，它在头二十年里一直兼辖有四川，1284—1286年间再并四川，其间还一度辖有过今甘肃、宁夏，但1286年后基本稳定为只辖陕西4路5府27州之地（今陕西全省及甘肃、内蒙古部分地区）。就上属而言，它在1270—1271、1287—1292、1309—1311年间三度归属尚书省，其余时间都归中书省。就治所而言，它于1260年设治京兆，1265年移治兴元，1266年再移利州（四川广元），1268年还治京兆，1271年又治兴元，1280年以后才固定治所于安西路城（由京兆府改名）。此外，它还在1271年一度罢废，辖境合并于腹里（中书省直辖区），次年起直到1280年又归安西王相府管辖，1280年复置行省后才稳定下来。
陕西行省在元初的这种不稳定状态，有一部分应归之于技术性原因，但另一部分原因，则与当时存在的省、藩二元体制有关。
二 安西王府与省、藩二元政治
在由宋、金的宣抚司制发展而来的行省制之外，元初的陕西却又存在着另一套具有蒙古部落特点的权力机构，这就是安西王府。
蒙古帝国时代的宗王典兵、封土与王位继承中的贵族推议、兄终弟及、叔侄相承等现象都源自部落传统，入元后在相当程度上仍得以保留，从而成为元代政治包括陕西政治不稳定的根源之一。忽必烈以在陕西推行汉法闻名，但他之被封于关中，本身却是蒙古传统之举。他并未意识到这一点。但他对陕西却一直是极为重视的，这不仅因为陕西是他即位前的“潜邸”所在，是他赖以积蓄力量夺得汗位的“龙兴之地”，而且也因为陕西对于控御整个西部中国所具有的特殊战略地位，尤其在对南宋用兵期间更是如此。当时“诸将皆筑第京兆”，力图在此有一席之地，不少名臣宿将如姚枢、杨奂、杨果、贺仁杰、李德辉、纳拉速丁，等等，以及前述的廉希宪、商挺诸人，都在这里经营过。忽必烈即位后，也把关中作为特殊地区来看待，并接受刘好礼“陕西重地，宜封皇子诸王以肃之”的建议，于立元国号的次年即至元九年（1272年）把他的第三个皇子忙哥剌封为安西王，建藩于京兆，开始了安西王国的贵族统治。
忙哥剌为忽必烈正后所生，他的长兄早逝，次兄继位为皇太子，因而就血统次序而论，他在当时的宗室诸王中是最尊贵的，而他本人的才干也得到忽必烈与太子真金的器重。因此他受封关中后，不仅位高，而且权重，既锡爵食封，又受土临民，复主政掌军，其权势之烜赫，在元初是独一无二的。尤其在对宋战争期间，安西王府在朝廷支持下成了控制西北和西南的独当一面的势力，所辖军队多达15万人。至元十一年（1274年）元朝三路大军南下灭宋，四川一路的军政事务即归安西王府节制。至元十年（1273年）起，忙哥剌又进封秦王，权势更大。他仿元廷纳钵之制，冬驻京兆，夏驻六盘山，在两处都营建起宫殿建筑，设立权力机关，其中在六盘山的夏宫曰开成宫，在京兆的主宫曰安西宫，[3]因此民间习惯上以其宫名仍称之为安西王。
安西宫是忙哥剌晋封秦王的那一年所建，遗址在今西安城东北3公里的浐河以西，当地人称之为“达（鞑）王殿”，又称“斡儿朵”，即蒙语“宫殿”或“行宫”之意。此宫之所以修建在长安城外，显然是因为韩建“缩城”之后的长安城太小了，容纳不下与忙哥剌身份相称的大型宫殿群。于是安西王宫便成了城外之城。它与唐大明宫处在东西一条线上，雄踞龙首原东去之余脉。当年建城时，忙哥剌任赵炳为兼营司大使，“遍访周、秦、汉、唐故宫废苑，遗踪故迹”[4]，才选择了这个形胜之地作为宫城。据调查，安西宫城的形制为一南北向的长方形，城的四角向外突出，成半圆形，与今西安城西南角保留的元代墩台相似，是一种不同于中原传统的西域城垣形制。宫城北面无门，东、西、南三面各开一门。现在尚留有城中央一高大的夯土台基，高出地面2至3米，今称为“殿台子”，是安西宫的正殿。
当时的安西王宫，不仅地理位置优越，而且设计精巧，富丽堂皇。它“包络原野，周四十里”，“毳殿中峙”，“壮丽视皇居”。据马可·波罗记载，安西宫极其壮观：“在一大平原中，周围有川湖泉水不少；高大墙垣围之，周围约五哩。墙内即王宫所在，其壮丽之盛，布置之佳，罕有可比。宫内有美丽殿室不少，皆以金绘饰。”“军队驻扎宫之四周，游猎为乐”。从今天的遗址看，这一记载并不夸大。
手握重兵而居住在城堡里的安西王，与京兆城中代表朝廷集中地方事权的陕西行省形成了一种尴尬的二元化权力体制。一方面，行省按规定“与都省（即中书省）为表里”，“掌国庶务，统郡县，镇边鄙”，“任军民之事”。“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”。[5]另一方面安西王又雄为一方之诸侯，根本不把行省放在眼里。从实际情况看，安西王府（正式地说应该是秦王府）的权力远远高出行省之上。以至于京兆府也在至元十六年（1279年）改名安西路，甚至陕西行省也一度被改名安西行省，[6]俨然成了安西王的办事机构了。而安西王府自成立之日起便设有王相，治理封地内军民诸政，于是安西王相府便成了与行省并立的第二政府。当时凡行省管辖范围内的事，安西王通过王相府都可以去管。而行省管不了的事，如对宋用兵之时设在四川的与行省平行的机构行枢密院，安西王府也能加以节制。甚至在陕、川分省之后，陕西行省已管不了四川，而安西王府仍能管。在这种情况下，王府几乎已成了行省的名不正言不顺的上司。
不仅如此，安西王还刻意模仿“开国规模”，按照元代以大都、上都为“两都”的体例，也在“安西王国”搞了个“两路”之制：以京兆府视大都，号为“大路”，而以王府夏宫所在的六盘山区原州城（今宁夏固原）设立开成府及开成府路，以比拟元朝的开平府，“仍视上都，号为上路”[7]。元朝以大都为正都，设置各种机构，上都为皇帝夏季驻地，每岁巡幸至此，百官分置随从。与大都并称“两都”。安西王也以京兆为“正都”，设置相府诸司，而以上路为藩王夏季驻地，每岁巡视至此，王府诸司随从。与京兆并称“两路”。俨然是一个与大元帝国相仿的“小元帝国”！这样的气势之下，陕西行省的职权难免要被取代。
为了解决这种“两个政府并存”的窘境，元朝曾在至元八年（1271年）撤销行省，把京兆地并入腹里直隶中书省管辖，但不久又以鞭长莫及，又交由安西王相府治理。这样，在至元九年—十七年间（1271—1280年）陕西就只有王相府而无行省。然而考虑到以藩王专制一方会带来的危险，忽必烈又于忙哥剌死后在至元十七年（1280年）复立行省，同时撤销王相府。但安西王的权力并未被剥夺，取消王相只是撤掉一个办事机构而已，安西王仍然有权在西北、西南的广大地区尤其是在陕西境内发号施令。
这种行省与藩王平行执政的“省藩二元政权”在元代只见于陕西和云南，而元初的陕西又表现得更为明显。从制度根源上说，这种政体体现了中央集权官僚制的“汉法”与藩王封建贵族制的蒙古“祖制”间的深刻矛盾。但制度是由人执行的，正如忽必烈当年能以一个按传统方式受封的蒙古藩王在他的领地内大行汉法一样，首任安西王忙哥剌也以他个人的行为缓和了这种体制内的矛盾。就忙哥剌本人来说，他与皇帝有父子之情，又没有什么非分的野心，因此虽手握一方军民之权，却并无割据称雄甚至窥视“神器”之念。同时他在政见与观念上也与忽必烈一样，在当时的蒙古统治者中属于倾向汉法者。甚至于在忽必烈后来因王文统事件而疏远汉臣，在陕西行省之位上也多任用蒙古、色目大臣的时候，安西王相却任用了一批汉族儒臣，如李德辉（1272年任）、赵炳（1277年任）以及汉法治陕的老功臣商挺（1272年任）等。
因此，在忙哥剌时期，陕西这种不正常的体制并未导致严重的恶果。当商挺为王相时，他向忙哥剌献“十策”：“睦亲邻，安人心，敬民时，备不虞；厚民生，一事权，清心源，谨自治，固本根，察下情”[8]。忙哥剌对此十分欣赏。当时安西王府官吏和军士多有仗势横行、扰民乱政的，赵炳以法治之，忙哥剌也表示赞许，并告诉赵炳这类事无须向他作请示，可以自行依法处置。当时，朝廷以解州盐课拨归王府供作经费，而因课额过重，民间积欠达20多万贯。王府官吏为此苛征不已，民怨沸腾。赵炳建言：“与其裒敛病民，孰若惠泽加于民乎！”忙哥剌也接受了他的意见，下令免征。[9]
这样，由于忙哥剌个人的开明，也由于当时王相府基本上由主张行汉法的人士主持，因此这个时期体制上的缺陷并未酿成大患，忽必烈当年的各项政策在忙哥剌称王陕西的时期大体上仍然得到了贯彻。
然而即使在这个时期，安西王府内的蒙古军事贵族传统保守势力也已经在王府权势的土壤上开始膨胀。当时这主要表现为汉臣控制的王相府与蒙古军事贵族控制的六盘山夏宫机构的冲突。
忙哥剌时代的安西王府有两个活动中心，即冬王府京兆安西宫与夏王府六盘山开成宫，所谓“赐京兆为分地，驻兵六盘山”[10]是也。六盘山自从成吉思汗时代以来，就一直是蒙古军事贵族休兵牧马养精蓄锐的大本营。那里远离汉文明中心，风气闭塞，民尽游牧，官皆军豪，保守势力易于滋长。早在忽必烈即位之初，这里就曾成为阿里不哥保守势力的重要活动中心。忙哥剌受封后，在为政方面较多地听取京兆王相府里儒臣们的意见，但在军事方面却不能不倚重六盘山的蒙古军帅们，因而双方的对立日益发展。忙哥剌在藩之时，他尚能保持二者力量的平衡，但一旦他离去，就要发生问题。1277年（至元十四年），因北方宗王叛乱，忽必烈调兵征讨，忙哥剌也奉诏北上。他一走，就发生了“六盘守者构乱”的事件，赵炳等人自京兆率兵讨伐，二十多天就平息了叛乱。然而仅几个月后，次年春季“六盘再乱”，京兆府的儒臣们又调兵予以镇压。[11]乱平之后，忙哥剌也班师归藩，没过多久，便于当年十一月病死。
忙哥剌一死，“省藩二元政治”的体制性缺陷便暴露出来，陕西的形势很快变化了。
三 安西王府的覆灭与行省集权
至元十七年（1280年），忙哥剌的长子[12]阿难答继承了安西王位。当年陕西复立行省，省、藩关系进一步复杂化了。
阿难答不同于其父，他与当朝皇帝包括忽必烈及其后的元成宗、元武宗都已没有父子之亲。从某些迹象看来，忽必烈对这个孙子似乎不是很满意：当忙哥剌妃为阿难答请袭时，忽必烈答以“年少，祖宗之训未习”，拖了两年才允许他袭爵[13]，而且始终只允许袭安西王而不许袭秦王，并收回了秦王印。然而阿难答并不服气，“其后犹称秦王”[14]。陕西行省的复立似乎也反映了朝廷对王府的掣肘之意。
而阿难答与其母妃，则和六盘山蒙古军事贵族集团关系密切。阿难答袭爵后，他们母子就到了六盘山，并在那里制造了赵炳冤案。当时，王府运使郭琮、郎中郭叔云与赵炳有隙，遂与住在六盘山的阿难答母子及“六盘守者”诬告赵炳“不法”，于是由母妃决定，安西王下旨，六盘山军人动手，把赵炳全家拘禁。[15]赵炳本人被“囚之六盘狱”。忽必烈得知，立即派宫使驰往陕西营救赵炳。但六盘山集团却抢先下手，把赵炳毒死在平凉崆峒山囚禁地。显然，这是对他两次平定六盘山叛乱进行的报复。忽必烈闻讯十分愤怒，下令追究“擅杀”之罪。但出于种种考虑，他没有过分为难阿难答母子，只是把责任推到郭琮、郭叔云和王府一批中下级人员身上，把他们全都处死。而这些王府人员临刑前乱咬乱攀，词连商挺，于是商挺也被朝廷下令逮捕，多年以后才获得平反。另一个儒臣王相李德辉也在此前病死。就这样，王相府中的汉族儒臣集团不复存在了。
阿难答排斥了王相府中的汉人，转而全力地依靠色目人与蒙古军事贵族中的守旧派。与他的父亲相反，阿难答对汉文化不感兴趣，而是个狂热的伊斯兰教徒，据说他年幼时曾为一色目人抚养长大，所以他从小信仰伊斯兰教。受封安西王后，在其军中大倡伊斯兰教，使所部15万军人中回教徒占了一半。他还下令对辖区内蒙古儿童进行回教的割礼。据波斯史家拉施德的记载：阿难答和他周围的人都是木速蛮（穆斯林在元代的称谓），“但他们的地主和农民仍为偶像教徒”。对于他的做法，“大汗（按指元成宗铁木耳）很为生气，并派遣了鹰夫长只儿哈朗和赤儿塔合兄弟俩，要他们去阻止他履行祈祷和戒律，不让木速蛮去见他，并敦促他向寺庙中的偶像磕头烧香。阿难答拒绝了”，并且“他走了极端，在这方面表现过分了”，以致于发展为强制推行伊斯兰化，“打碎了偶像，捣毁了寺院”。“大汗由此动了怒，便下令把他囚禁起来”。然而他依然我行我素。大汗无可奈何，而“他再一次统辖了唐兀惕（指西北地区）的军队和地区，并全面地掌管着它：虽然该处也有大汗的大臣和必阇赤主管税关，但大部分税收都被用于他的军队，并且丝毫也不再向底万上缴了”。[16]
这番描述虽不无夸张之词，但也反映了一些基本史实。解放后在安西王宫遗址中发现的“阿拉伯数码幻方”[17]等实物，表明了色目文化在安西王府中的突出地位。阿难答推行“回回法”，得到色目官员的支持，因而与信奉喇嘛教的元成宗发生矛盾，也与元朝当时以汉法、蒙古法为主体的守成政治难以协调。而安西王府不把“大汗的大臣和必阇赤”即行省官吏放在眼里，分割税入，拥兵自重，把贵族统治凌驾于中央政府派驻地方的机构之上，逐渐形成对中央集权的潜在威胁。
汉文史料也反映了这方面的信息。当至元十七年（1280年）元廷罢安西王相府并复立行省后，阿难答仍私设王相。至元二十四年（1287年）忽必烈发现后，下令收缴王相印，改立无行政实职的王傅。同时从阿难答弟按檀不花处追缴了秦王印，废除了按檀不花所设的王傅。[18]这时阿难答所用的王相与王傅都已不再是商挺、赵炳那样的儒臣，而是像明里、撒儿塔黑那样的蒙古、色目贵族了。[19]
但是围绕阿难答的野心而爆发的矛盾，除了具有中央集权与地方割据倾向的矛盾意义外，更重要的还是无论中央或地方都存在的汉法、蒙法与回回法的矛盾。在忙哥剌时代安西王府内部王相府与六盘山的矛盾是如此，在阿难答时代的元廷中也是如此。阿难答的反汉法倾向，使以成宗皇后伯岳吾氏（或译伯要真氏）和左丞相阿忽台为代表的势力中意于他。大德十一年（1307年）元成宗铁木耳病死，无嗣。阿难答在伯岳吾后与阿忽台等的支持下企图夺取帝位，从而引发了一场内乱。
成宗病危时，阿难答得到内线的报告，从安西赶到大都，图谋先奉伯岳吾氏临朝称制，然后自己再登基为帝。但他们的计划受到右丞相哈剌哈孙等蒙、汉官员的反击。哈剌哈孙一面封闭府库，收百官印，称病怠工，拖延时间，一面密报成宗的两个侄儿海山（即元武宗）与爱育黎拔力八达（即后来的元仁宗），请他们火速回京。当伯岳吾氏原定临朝称制之日的前一天，爱育黎拔力八达赶到，与哈剌哈孙里应外合，发动政变，逮捕了阿难答，处死了他的党羽，囚禁了伯岳吾氏。不久，蒙古贵族们在上都集会，推举海山为帝。阿难答被押至上都处死。
安西王篡位事件是元代层出不穷的宫廷政变中的一次。但斗争双方并非没有高下可分。安西王的失败标志着比较落后的“回回法”与贵族政治的重大挫折，以“汉法”为主流的中央集权统治取得了重要胜利。此后元朝在爱育黎拔力八达统治时期出现了自忽必烈之后又一次汉法治国与崇文尊儒的局面。
历时37年的安西王府在这次事件后虽未被废除，但长期无人承袭王位，已处于名存实亡的境地。16年后，至治三年（1323年），阿难答的儿子月鲁帖木儿怀着对汉法的仇视，参加了守旧派蒙古贵族谋刺英宗的“南坡之变”阴谋，因而被阴谋者迎立的泰定帝允许袭封安西王。[20]但这仅是权宜之计，“欲安反侧”而已。月鲁帖木儿尚未来得及就藩，没有做上一天那浐河之畔宏大的“鞑王殿”的主人，便被过河拆桥的泰定帝追论“逆党”，夺爵流放云南，不久便“伏诛”身亡。[21]忙哥剌一系至此绝嗣，安西王府至此彻底消失了。此后，那座“鞑王殿”似乎再没有封王居住，与月鲁帖木儿同时代的李好文便称它为“安西故宫”了。但直到元末至正十七年（1357年），还有人占住过安西王宫，[22]证明那时宫殿尚在，它的毁圮当在元末大乱之中。
自阿难答败亡，陕西地区也就结束了省、藩二元体制，地方事权尽归陕西行省。为消除安西王府的影响，皇庆元年（1312年）元朝下令将安西路改名奉元路，意思是让陕西军民官吏永远汲取阿难答谋逆被诛的教训，世世代代尊“奉”大“元”。于是长安古城也被世人改称奉元路城了。到至治三年（1323年），元朝又把六盘山区的开成府、开成路降为散州，取消属县，于是安西王国的“上路”也不复存在了。
省、藩二元体制消失后，元朝仍然把陕西地区和奉元城当作控扼西北以至整个西部中国的枢纽重地来经营，中央各机构多有在此设分支机构者。除元初曾设过的“行户部”等外，大德元年（1297年）又将全国最高监察机构御史台的两个行台之一从云南行省中庆路（今昆明市）迁治京兆，改称陕西诸道行御史台，简称“西台”，分监陕西、四川、云南、甘肃四行省。它与设在建康（今南京市）的“南台”（江南诸道行御史台）并为元代两大地方监察机关，分管帝国的东西两部。这样，陕西及奉元城不仅是西北的行政中心，而且成了整个西部中国的监察中心。另外，行台、行省并置奉元，也有助于在一定程度上消除地方事权集中于行省可能带来的副作用，对行省起到一定的监督作用。同时它也预示了后来在明代出现的从地方集权向地方分权制发展的又一轮循环。
四 元代陕西社会
作为一个统一王朝，元代在我国历史上只占了90年的时间，但蒙元对陕西的统治，如果从蒙军全部攻占金陕西地算起，到明军入陕推翻蒙元统治为止，则长达139年（1231—1369年）。在这百多年的岁月中，陕西社会又发生了一些变化。
在人口构成上，元初陕西是个大变动时期。这一时期不仅原有的女真、契丹、党项、属羌、吐蕃、汪古等族在伴随着血与火的民族融合过程中逐渐在陕西大地上消失了，而且汉族居民的构成变化也很大。原有居民大量死亡逃徙，外来移民源源涌入，人口统计数字常常大起大落。如在京兆一路，忽必烈初年，由于安插了大批从南方（主要是四川）掳回的“南驱放良”户与“归顺”户，使原有居民几乎增加了一半。[23]跟随石天应、田雄、郭仲元等金元之际河北河东汉军入陕作战后落籍陕西的为数也极为可观。如明代关中著名学者朝邑韩邦奇、邦靖兄弟和泾阳王徵，其祖先据说都是元初从关东迁入的金牌万户[24]。大体而言，元代陕西汉族移民主要来自两个方向：从四川来的俘虏与归附人口，从河东来的军人，而同时也有大量户口从两个方向流失：金朝末年曾在关中失陷前把据说达百万之众的京兆之民迁到关东，而南宋弃守陕南时也带走了大量的人口。陕西在这一时期的人口更新率，恐怕当不止一半以上。
汉族以外，元代陕西增加的人口中最显著的是回民。一般认为回民是蒙古西征后迁入的色目人口与当地居民融合而形成的，然而陕西当金末之世已出现了“回回”，而且似乎不像是蒙古人带进的西域穆斯林。如汪世显在投蒙以前结交的“回回、西夏十八族”[25]，似乎就是在夏金之际就已进入了当时所说的陕西地区。然而这些土著回民人群的确是因蒙元统治时代大量涌入的西域穆斯林人口而急剧地膨胀了，尤其在安西王阿难答统治的时代更是如此。他不仅通过军中倡教和对蒙古孩子行割礼而使陕西的蒙古移民大批转化为回民，而且对汉民皈依伊斯兰教和西域穆民入陕都当有很大的促进作用。元时“回回”在陕西屯田者很多。回回忽撒马丁曾任管理甘、陕等处屯田户达鲁花赤；著名回族政治家赛典赤·瞻思丁之子纳拉速丁更曾任陕西行省平章政事。据说其众多的子孙后来分为纳、剌、速、丁四姓，故今长安县尚有剌家村等。当时陕西设有不少管理回民事务的机关，如陕西行中书省中设有“回回令使”，陕西诸道行御史台设有“回回掾史”，等等。波斯史籍称陕西“该处居民大多数为木速蛮”[26]，而马可·波罗则认为关中居民以佛教徒居多。这可能与史籍作者的心理倾向有关，也可能在一定程度上反映了忙哥剌（马可·波罗入陕时在位）与阿难答两代统治者政策不同而造成的结果。但无论如何，元代陕人中回民占有的比重是令人注目的，可能也是历史上最高的时期。
与人口构成的变化相应，陕西的社会风貌、社会组织与社会价值观也在变化之中。在城市里，随着坊市制被街市制所取代，以色目商人为先驱的回民商业文化与汉族的陕商文化都开始萌芽。在农村地区，宋金时代具有军事特征的关中社区组织与元代推行的村社制结合，开始形成了不同于南方的都图组织的关中农村的里社组织，一直延续到后世的。在社会观念方面，元代的“关学”已经程朱化，本体论色彩淡化而道统色彩加浓。陕西士大夫文化在金朝的萎靡状态后仍然不振，无论是豪放型的还是婉约型的“雅文”“雅艺”都无所发展。然而俗文俗艺在元代的陕西却开始活跃，从而为经过时代的积淀后开创明清陕西文化的相对繁荣提供了基础。长期的社会动乱与战争，加上元代活跃起来的外来文化影响，使得宗教观念与超越性的神秘观念在历来以高度世俗化为特征的陕人观念形态演变中出现了一个少有的活跃阶段。在汉族居民中很少有宗教结社与起义活动纪录的关中地区，元代是这类活动相对频繁的一个时期。在社会经济方面，元代陕西蚕桑业的衰落与植棉业的初兴、解盐对青白盐持续几百年的“盐战”因元代大一统而消失，以及陕人“在闽广为商”“专待收买番禺货物”[27]这类近古陕商的先驱活动，都对后世有深远的影响。
元代前中期，尤其在世祖时期、成宗“守成”时期和文宗的文治时期，陕西出过不少政绩可观的廉能之吏，除了具有开创之功的廉希宪等人已如上述之外，著名的还有：
姚燧，名儒姚枢之侄，本身也是元代著名理学家，1280年（至元十七年）他任陕西汉中道提刑按察司副使，“录囚延安，逮系诖误，皆纵释之，人服其明决”，是个平反冤假错案的能吏。[28]
畅师文，是著名的元代农书《农桑辑要》的作者之一。至元二十四年（1287年），他到陕西来推广《辑要》中总结的农业技术，任陕西汉中道巡行劝农副使，“置义仓，教民种艺法”。四年后又出任新设的陕西汉中道肃政廉访司佥事，“黜奸举才，咸服其公”。[29]
王利用，成宗大德二年（1298年）任安西、兴元两路总管，“其在兴元，减职田租额，站户之役于他郡者悉除之，民甚便焉。有妇毒杀其夫，问药所从来，吏教妇指为富商所货。狱上，利用曰：‘家富而货毒药，岂人情哉？’讯之，果冤也。”[30]
赵世延，是蒙古征陕时大将按竺迩的汉化了的孙子。成宗大德十年（1306年）任安西路总管。前任积压下来的案件3000余宗，“世延既至，不三月，剖决殆尽”。当时陕西大饥，行省、行台会议向中央打报告要求赈济。赵世延说：“救荒如救火，愿先发廪以赈。朝廷设不允，世延当倾家财若身以偿。”省、台听从了他，结果“所活者众”[31]。
王琚，武宗至大元年（1308年）任西台御史。这本是个无实任的监察官，但他热心于“分外事”，建言重修自北宋以后已经废坏了的渭北最大水利工程丰利渠（引泾灌渠），于是在延祐年间（1314—1318年）进行了大规模施工。后人号为“王御史新渠”。这是关中引泾史上一件大事，其成效如何在水利史上历来争议纷纭，不过无论如何，元代陕西的水利是以此为最的。[32]
张养浩，文宗天历二年（1329年）任西台御史中丞。当时关中大旱，“饥民相食”，他于赴任途中“遇饿者即赈之，死者即葬之”。当时关中斗米值钱13贯，而百姓又无铜钱，用宝钞买粮，稍烂损粮商即拒收。于是民众纷纷到钞库（当时的国家银行）换钱，而“豪猾党弊，易十与五，累日不可得，民大困”。张养浩当机立断，自行刻印了大量十贯、五贯的临时流通券广为兑放，令米商事后再持券到钞库兑成新钞。于是解决了当时的“钞荒”，粮食贸易得以正常，而“吏弊不敢行”。又请行纳粟补官之令，以动员富民出粟赈济，等等。“到官四月，未尝家居，止宿公署。夜则祷于天，昼则出赈饥民，终日无少怠”，以至于积劳成疾，卒于公署。“关中之人，哀之如失父母”[33]。
不过总的来看，元代陕西的社会腐败，包括吏治腐败的现象，在历代王朝中是比较严重的。就是上面这些廉能之吏的“事迹”中，也可以反映出当时连年饥荒，钞法弊坏，冤狱累累，积案三千，文牍繁缛等阴暗的现实。
五 和世㻋之乱与天历之乱
更有甚者，有元一代因汉法、“祖制”、回回法并用，从官吏任免到皇位继承都没有一定之规，导致了种种社会失范现象，所谓“无制度”之害甚于“恶制度”，元代可谓典型。而元代陕西也深受其害。官场倾轧姑且不论，仅皇族内讧给陕西社会造成祸害的就有数起。如：
周王和世㻋之乱 和世㻋是元武宗海山的长子。当初平定阿难答篡位之乱，本是爱育黎拔力八达发难，大功告成后才迎立其兄海山为武宗。即位之初兄弟有约：兄终弟及，叔死侄继。于是武宗死后，皇弟爱育黎拔力八达继位，是为仁宗。然而仁宗却没有如约立自己的侄儿、海山的儿子和世㻋为皇太子，而是立了自己的儿子硕德八剌（即后来的英宗），封侄儿和世㻋为周王，就藩云南。又以中书左丞相秃忽鲁、大司徒斡耳朵、中政使尚家奴、万户勃罗、翰林侍讲学士教化等为周王府官属，随赴云南。这些人显然与周王一样，是不得志而被排挤出朝的。
延祐三年（1316年）十一月，和世㻋一行途经陕西延安，秃忽鲁、教化等发开了牢骚，认为仁宗失信，是由左右挑拨使然，周王不该去云南，而应该回京当“皇太子”。于是教化从延安到奉元，要求陕西行省向朝廷转达他们的要求。陕西行省丞相阿思罕这时恰好也有一肚子怨气：他原来在京为太师，权臣铁木迭儿夺其位，把他贬到陕西行省。他正想寻机报复，教化一说，两人便决定共同起陕西兵马向中央发难。于是教化、阿思罕串联了其他陕西官员如行省平章塔察儿、行台御史大夫脱里伯等，尽发关中军队，分道由潼关、河中（今山西永济县）进攻河南、河东等地。
然而，塔察儿和行台御史中丞脱欢等却另有打算，他们表面上附和阿思罕等，实际上却企图寻机“平乱”。陕军进至河中后，他们突然在军中发动反正，袭击并杀死阿思罕、教化及其随从，随即又来捉拿和世㻋。和世㻋闻讯自延安北逃，塔察儿率陕西军追来。这时以察阿台为首的蒙古西北诸王，自阿里不哥、海都以来一直与元帝国中央政府不和，时叛时服，得到和世㻋有难的消息后便赶来解救，在陕北塞外击溃陕西追兵。于是奉和世㻋西行金山（今阿尔泰山），西北诸王均尊之为主，形成了一股与大都对抗的势力。
和世㻋之乱为时仅数月，而陕西行省内部平章杀丞相，内讧惨烈，又与西北诸王交兵，损失是惨重的。
天历之乱 和世㻋北逃后四年即延祐七年（1326年），仁宗死，硕德八剌即位，是为英宗。这时仁宗一派的君臣仍害怕武宗一系夺位，于是将武宗的另一子、和世㻋之弟图帖睦耳贬至海南。至此，武宗二子一南一北都被赶到边荒之地。然而仁宗一系也未能长久，英宗在位仅三年，便在南坡之变中身亡。继立的泰定帝出于忽必烈太子真金一系，在仁、武二宗之间摆出一副中立的姿态，于是把图帖睦耳从天涯海角的流放地召回，封为怀王，就藩建康（今南京市）。
到了致和元年（1328年）七月，泰定于出巡时死在上都开平。八月，留守大都的权臣燕铁木儿发动政变，逮捕平章政事乌伯都剌等一大批臣僚，宣布还位于武宗之子。而武宗二子中，和世㻋本该是太子，但他远在漠北不及赶来，于是燕铁木儿便就近迎立图帖睦耳。图帖睦耳一面在大都即位，并改元天历，一面声明皇位本应属哥哥和世㻋，他只是代理皇帝，准备派人去漠北迎和世㻋来大都后就让位。同时，泰定帝的另一权臣倒剌沙则在上都拥立泰定之子阿剌吉八为幼主，改元天顺。于是大都、上都各立一帝，互指对方为叛逆，双方展开大战。而全国各行省或效忠于上都，或效忠于大都，也纷纷卷入战争，战火迅速燃遍南北。而这时和世㻋也在漠北宣布自己是皇帝，并将应弟弟图帖睦耳（和世㻋宣布图帖睦耳为“皇太子”）之邀回大都继位。
于是在这一年间，元朝出现了两个朝廷（大都、上都）、三个皇帝（和世㻋两兄弟与阿剌吉八）、三个年号（致和、天历、天顺），大元帝国陷入了空前的内乱之中。
而陕西行省由于12年前出兵追捕和世㻋时已与武宗一系结下仇，因此这时便旗帜鲜明地站在了上都一边。当图帖睦耳即位后，曾传召陕西行省平章探马赤与行台侍御史马札儿台入都，两人都拒不奉召。图帖睦耳又派前任陕西行台御史剌马黑巴颁即位诏书于陕西，然而剌马黑巴一入陕，便被陕西当局抓起来绑送上都处死。这时河南行省内部经过一番残杀后拥护大都的一派控制了局势，图帖睦耳便令河南军在潼关、湖广行省军在武关布防，准备进攻陕西。同时任命也速台儿行枢密院事于汴梁，指挥对陕作战。
这年九月，陕西军首先发动进攻，陷河中府，劫行用库钞1.8万锭，杀同知府事不伦秃。但不久便被击退。陕西军不甘心，很快发动了规模更大的第二次攻势。靖安王阔不花率南路陕军攻破潼关，击败和世㻋的部将万户孛罗，占领陕州及豫西各地。陕西行台御史大夫也先帖木儿则率北路陕军从大庆关渡黄河再破河中府，擒杀守官，大败大都方面的河东前线指挥万户彻里帖木儿，河东（今山西省）一路官吏皆弃城而逃，也先贴木儿尽更以陕西官员。
十月间，大都方面兵围上都，已胜利在握，而忠于上都的陕西行省、行台却仍执迷不悟，连续两次焚毁诏书，囚杀使者，并继续发动进攻。大都方面手忙脚乱，又调江浙行省兵增援河南抗拒陕军，并令河南行省军退守虎牢关。十月十三日，上都宣布投降。而陕西军的攻势却更加猛烈。十八日，陕军攻入虎牢关，进至巩县黑石渡，河南行省军全面溃败，军储辎重悉为陕军所夺。河南行省向大都告急。在这前后，铁木哥率领又一支陕军攻克武关，击溃大都方面的湖广行省军万户杨克忠等部，一直攻到襄阳，克之。
直到十一月间，陕西军仍然节节胜利，北路也先帖木儿横穿河东，已打到河北的武安。中路阔不花一军打到了汴梁城下。到这时上都的败报传来，北路陕军失去作战目的，被迫在武安一线向大都方面投诚。河东一路州县也纷纷杀陕西所署官吏，归附大都。中路、南路陕军在进至汴梁、襄阳一线后得知上都失败，皆引兵撤回。事平后，大都方面处死也先帖木儿，而“陕西行省、行台官焚弃诏书，坐罪当流，虽经赦宥，永不录用”[34]。
这时，站在上都方面作战的各行省见大势已去，大多停止了抵抗，惟独四川行省的囊加台仍然称兵作乱，并于1329年（天历二年）二月间进兵陕南，攻至金州（今安康市），据白土关（今平利县东与湖北交界处）。已经投降了大都方面的陕西行省又转过来对付川军，双方在陕南交战，川军败走。直到四月间囊加台在四川投降，天历之乱才最后结束。
天历之乱中陕军虽因投错了主而终告失败，但在军事上则一直处于进攻态势，陕军三路统帅也先帖木儿、阔不花与铁木哥都打得颇为出色，河南、湖广、腹里（河东）、江浙的军队都纷纷败在陕军阵前，充分显示了宋元时代陕人善战的特长。但是这却是一场毫无意义的皇位争夺战。在战争中除了后期川军曾攻入陕南之外，陕西境内并未直接受到敌军的蹂躏，然陕西人民枵腹供军，陕西士兵冤死关东，陕人付出的代价仍然极为惨重。特别是这次大乱期间陕西恰逢宋元时代最严重的旱灾，从泰定二年（1325年）直到天历元年（1328年）整整四年未下透雨，“大饥，民相食”；“陕西诸路饥民百二十三万四千余口，诸县流民又数十万”；“饥馑荐臻，饿殍枕藉，加以冬春之交，雪雨愆期，麦苗槁死，秋田未种，民庶遑遑，流移者众”[35]。在如此严重的情况下，统治者竟不顾人民死活，只知打内战、抢皇位，政治的腐败，社会的黑暗，实在是无以复加了。而这几次战乱中行省可以调兵遣将，支持甲帝，反对乙皇，攻击丙省，抗御丁军，割据混战，对抗朝廷，也充分显示了在传统封建社会里地方事权过于集中所造成的严重弊病。从宋到元的地方集权趋势，至此物极必反了。
