强国家、弱社会的明初陕西
一 洪、永规模
明朝平定陕西后，朱元璋承元之制，对陕西与西安都予以特别的重视。据说在洪武二十四年（1391年）前后，朱元璋甚至一度考虑过“徙都关中”[1]的问题。在当时中国政治中心、经济重心均已转移的条件下，建都关中当然不现实。但明廷对西安的重视实在一般省会之上。对陕西全省也是如此。洪武年间为恢复陕西经济，安定民生，做了不少努力。如：
减免赋役和赈济灾民 洪武三年（1370年）九月，明廷下令免除陕民盐米。原来，元末为满足聚敛之需，令陕西民田除亩输正粮一斗外，还需再纳“盐米”6升，等于凭空增加了60%的钱粮。至是这项负担被免除。洪武四年（1371年）三月，又免肤施县（今延安市）旱灾田租28200余石。八月，赈陕西饥民25000余户。十一月，再免西安、凤翔、庆阳三府旱灾田租193300余石。六年（1373年）四月，以延安府肤施、甘泉两县雹灾，免其租税。八月，因蝗灾，又免华州、临潼、咸阳、渭南田租。十一年（1378年）七月，华州蒲城、同州郃阳旱，免其田租。十三年（1380年）七月，免全陕秋粮。十八年（1385年）七月，免陕西“欺隐”田粮127000余石。二十年（1387年）十一月，免征延安山地税。这些蠲免与赈济虽然有张扬“皇恩”和口惠而实不至的成分，但毕竟还是让陕西人民多少松了一口气，有利于休养生息，恢复与发展经济。
兴修水利 明军乍入关中，耿炳文等人注意的头几件事便是赈济饥民与修复西安城市供水系统。此后随着形势的稳定，明朝增加了对陕西水利建设的重视。洪武八年（1375年），耿炳文督工修复了泾阳县境内的洪渠堰，关中和陕西最重要的灌溉系统——历史可上溯到秦汉的郑白渠的泾渠灌区，在元末长期荒废之后又恢复了部分功能，泾阳、三原、高陵、礼泉、临潼五县的大片土地从此又得到了灌溉。洪武二十九年（1396年），西安城供水工程的主体龙首渠修复最后完成，古都城里扩建了完善的支、毛渠体系，每“十家作渠口一，以便汲水”[2]。西安人自金元以来长期饮用苦咸井水的历史结束了。
招民垦荒 明初陕西的垦复荒田规模相当大，但多属军屯系统，民垦则主要在陕南。洪武八年（1375年）陕西按察司佥事虞以文奏称：汉中府民因元末战乱关系多居山寨，河谷水田除军屯及府治南郑县等中心地带有平民耕种外，大都荒芜。入明以来虽各县屡招谕山民到河谷垦殖，但“鲜有来者”，因为当时平原地区赋役太重。“其民居无常所，田无常业，今岁于此山开垦……刀耕火种，力省而有获；然其土硗瘠不可再种，来岁，又移于他山……故于赋税，官不能及……若使移居平地，亩征一斗……地既莫隐，赋亦繁重。以是不欲下山。”他要求朝廷“减其租赋，宽其徭役，使居平野”，以达到发展汉江平原农业经济的目的。明廷接受了虞以文的建议，出现了陕南垦殖的新局面，“田日辟，而民有恒产矣”。[3]
整顿吏治，惩腐倡廉 贫民出身，经农民战争上台，经常表示要“右贫抑富”的朱元璋，在洪武年间对贪官污吏的仇视与惩处之严厉，是我国历代封建王朝所仅见的。他的“肃贪”，刑法酷至剥皮实草，株连广至动辄万人，诸如闻名的郭桓案、“空印”案等，均为史籍所常称引。这种做法虽有极大的弊病，从长远看也不能解决作为封建专制体制痼疾的贪污问题，但就短期效果而论，其杀鸡儆猴之效还是比较明显的。洪武时期治陕，也本着这种精神来整顿吏治。朱元璋除了建立起一套监察体系来约束官吏外，还经常派员下访，鼓励民间举报。如洪武九年（1376年）十二月他命大都督府同知“传诣陕西，问民疾苦，事有不便，更置以闻”[4]。洪武年间陕西采取了一系列的惩贪行动，其中最有名的当属“驸马案”。洪武三十年（1397年）六月，明驸马都尉欧阳伦不顾明政府厉行茶禁，公然倚仗权势“遣家人贩茶出境，所至骚扰”。驸马府的家奴周保狐假虎威来到陕西，陕西布政使司为了巴结皇亲，徇私枉法，竟然用官府的权力协助周保为欧阳伦大规模从事走私贸易，“为之移文所属，起车载运”。行至兰县（今甘肃兰州）时河桥巡检司官吏依法要求检查，竟遭周保一顿毒打。河桥吏不畏权势，上告明廷。朱元璋闻讯大怒，不仅大义灭亲，把驸马赐死，还杀了陕西布政使司的一大批徇私枉法的官员，而不畏权贵的河桥吏则受到了表彰。
与惩贪相应的举措是奖廉 洪武年间陕西得到明廷与朱元璋褒奖的清官不少，其中最著名的是汉中知府费震。费震是江西鄱阳人，明初为吉水（江西今县）知州，以清官著称。被提拔为汉中知府后，正值明军平蜀灭夏之役结束不久，饱受军需供应之苦的汉中人民又遇到严重旱灾，以致发生饥荒。“费青天”毅然承担责任，发官仓粟十余万石无息贷给饥民，约定以秋熟还仓。于是远近饥民争相前来领粮，费震令其“自为保伍”，秩序井然。秋熟后人们纷纷自觉还粮于官，无须催科。朱元璋对此大加赞赏。当时若费震按通常程序层层上报，非饿死人不可！后来费震因官场上的事获罪被捕，朱元璋闻知下令道：如此清官，应予释放，以便鼓励当官的向他学习。于是这位费青天遂得以复职，后来并官至户部尚书、湖广布政使。
强化国家对经济活动的干预与控制 在我国封建社会后期，经济生活中的国家干预总的来说是趋向于减弱的，然而经由元末农民战争而建立的明朝在其前期却是明显的例外。明政府对户口与土地关系的控制与管理之严密，国家出面组织的经济活动如军屯、开中、官手工业等之规模，国家对多种资源及重要赢利商品的垄断，以及国家机器所从事的山禁、海禁、矿禁等等，都达到令人叹为观止的地步。而对陕西而言，早在宋元时期，由于长期战争导致处于边防枢纽之地的陕西社会生活军事化，国家对经济社会生活的控制本已比国内其他地区更甚。入明以后这一趋势并未因边防形势的改观而中止，反而在朱元璋实行的强国家弱社会的体制中得以强化了。除军屯与王庄这类制度下文将另节详述外，明初陕西经济生活中国家干预与统制的加强还表现在很多方面。如：
官盐制。洪武三年（1370年）十二月，明廷即从户部之议，在陕西察罕诺尔之地（今靖边县西北）的大、小盐池设立盐课提举司，置徭役性质的捞盐夫百余人从事官营生产，并划定“行盐之地，东至庆阳，南至凤翔、汉中，西至平凉，北至灵州”[5]，从而开始了新政权的盐业管制政策。不久，这项政策又从陕北盐扩展到河东盐。在全陕范围内，明初不仅在盐政上与其他地区一样推行了开中法，即官产商销之法，而且还在一定范围内实行管制程度更高的禁榷法，即官产官销之法。
明初在陕西实行的开中法也比其他各省更广泛而严密。募商人运粟实边，领盐行销，本是宋代以来历代王朝把边防军需供应与国家盐业管制结合起来的一个有效办法，陕西作为防御北元的边备地区，自然是实行此种方法的重要地区。但是，明初在陕所实行的开中制却把范围扩大到了食盐以外的其他民间非自给的日用品上，尤其是布匹的“开中”，实为他省未见的奇政之一。洪武十三年（1380年）七月，明廷下令：“陕西地接羌戎，桑麻非其所产，民生服用，皆仰给于他郡。今岁秋粮既已蠲免，边储不足，若欲转输，必劳民力。宜以官库所有布匹，运至近边之地，令府、州、县视民间时直，更减一分，听民入米、粟、菽、麦以易之。无论官员军士及商，愿易者听。”[6]显然，这是一种开中式的布业管制，即募民运粟实边，换取官布，它只有在官府像食盐垄断那样实行布业垄断的条件下才可能运作。在封建时代，专制国家对盐、茶、酒、铁、矾等实行管制，乃至对于丝绸之类的高级纺织品实行官营，都并不足奇，但“男耕女织”所生产的民用布犹如粮食一样，是分散在个体农民经济之中而难于管制的。明初陕西对布匹实行开中实在罕见，它虽然必难久行，但足见当时国家对经济生活的控制能力是十分强大的。
明初专制国家对陕西经济生活进行管制的又一重要领域是陕南的茶业。明代的茶业垄断主要在川、陕二省，就垄断的茶业规模而言，四川远大于陕西，但就榷茶之早及榷政之严而言，则陕西有甚于四川。洪武四年（1371年）十二月，明官府开始对陕南汉中府金州（今安康）、石泉、汉阴、平利、西乡等地的民间茶园实行控制，指定茶农为身份世袭、不许改业的“茶户”，其茶树“每十株官取其一，征茶二两”，是为无偿上缴之税，其余“民所收茶，官给直（值）买之”，是为垄断性的征购。对于“无主茶园”则直接官营，“以汉中守城军士栽培，官取其八，军收其二”，而实际上军士所收的二成茶叶也须由官府收购。倘若茶农违禁把茶叶私自出售，则茶园即被没收归官。因此，当时的陕南茶业无论民种、军种，所产茶叶或征或购，无不尽归于官府。“每五十斤为一包，二包为一引，令有司收贮”，供明朝官方的边贸机构茶马司用以向西北少数民族交易战马。[7]这种茶业垄断政策直到明代其他领域的国家经济管制废弛后的明中后期仍然在实行。
明初经济生活中的国家干预与国家管制趋势的加强，从表面上看有利于重农抑商，崇本抑末，抑制兼并，控制民间的竞争与分化，保持社会稳定，这也是以农民战争上台的朱元璋在明初得以“立法多右贫抑富”的制度基础。然而从长远上看，这种做法严重压抑了民间经济的活力，阻碍了商品货币关系的发展，它不仅对平民富户是严重的打击，而且对贫苦百姓也没有好处，只给了那些借国家管制而自肥的权势阶层进行超经济强制性的榨取的机会。这就造成“法律重农夫，而农夫贫贱矣，法律贱商人，而商人（自然，是有权力背景的商人）富贵矣”。像前述欧阳伦恃权贩私茶那样的事，固然是对朱元璋政策的公然违犯，但权力的这种魔力也恰恰是产生这种腐败的原因，因此毫不奇怪。明初的这种政策固然强化了国家的力量，避免了宋朝那种社会经济繁荣活跃而国家（政府）却积贫积弱的弊病，这从明初对蒙古（北元）的胜利和郑和下西洋这类事例中可以看到。然而它却是以弱化民间社会为代价的。而随着明初政权朝气的丧失与权力腐败的加深，“国强民弱”的状况很快便被“国与民俱贫，而官独富”[8]的社会危机所取代了。
二 陕西诸藩府与藩权的兴衰
朱元璋夺取了天下后，一面废丞相，杀功臣，重典治国，把专制皇权强化到了登峰造极的地步，一面却把他的龙子龙孙分封到全国各地，建藩为王，以重兵宿卫，位高权重。他企图以此屏藩皇室，保卫朱家江山永固。明成祖朱棣以藩王起兵夺得皇位后，怕别人如法而行，便实行削藩政策，剥夺了藩王们典军、干政的权力。同时又在经济上尽量满足他们的贪欲，以花天酒地换取他们安分知足。这样，藩王们便从威震一方的野心家，变成了脑满肠肥的寄生虫，而藩府的数量则越来越多。这成了明代统治的一个突出特点。
陕西是明代封王建藩的主要地区之一。有明一代先后共封了50个藩府，其中陕西布政使司境内就有7个，仅次于湖广、河南两省。这7个王府中，有3个封在今天的陕西省境内，他们是：
洪武十一年（1378年）封于西安的秦王。共传10代，与明王朝同始终，末王为十世秦王朱存枢，于崇祯十六年（1643年）明亡前夕被李自成俘虏，王统告终。秦王府派下又有15个郡王（二字王）府，即：永兴王、保安王、兴平王、永寿王、临潼王、郃阳王、崇信王、安定王、淳化王、弘农王、华阴王、咸阳王、商丘王、汧阳王与宜川王。[9]
宣德四年（1429年）封于凤翔的郑王。该王府后于正统九年（1444年）迁藩于河南怀庆，但在陕西仍有“所遗庄田，校尉岁遣征租赋焉”[10]。该藩派下有14个郡王府，即：新平王、泾阳王、朝邑王、盟津王、东垣王、河阳王、信阳王、宜章王、繁昌王、庐江王、丹阳王、真丘王、德庆王、崇德王。郑府末王为六世郑王朱翊钟，崇祯十三年（1640年）赐死，爵除。
天启七年（1627年）封于汉中的瑞王，只存一世，即瑞王朱常浩，他于崇祯末逃至四川重庆，被张献忠义军俘杀。该藩派下无郡王之封。
除这些王府外，封在今属甘肃平凉的韩王府在陕西境内的凤翔等地也有大量庄田。
在这些王府中，秦王府无疑具有特殊的地位。第一代秦王朱樉，是朱元璋嫡二子（长子是皇太子朱标），在有明一代的藩王中排行最高，建藩也最早。朱樉建藩西安，与皇太子朱标巡抚陕西、朱元璋的徙都关中之念，都反映了明初对陕西的特殊重视。由于明初藩王权势很大，作为藩王之首的秦王更是可想而知，因此秦王就藩后，陕西便在一定程度上出现了三司与秦府两个权力中心，类似元朝安西王时代那种省藩二元政体。
朱樉生于1356年，就藩时已23岁，在藩17年，于洪武二十八年（1395年）病死。当其就藩时，明西北边境尚有北元余孽的严重威胁，因此北边诸王府都配置了强大的护卫军。尤其是秦、晋、燕三府的护卫，在三王就藩前的洪武十年（1377年）作了强化与扩充，明朝最精锐的近卫军羽林等卫被调拨补充三王护卫，使其军事实力大为加强。因此秦王当时在握有兵权的“塞王”中也属最有权势者。
然而，这个朱元璋寄以厚望、委以重任的朱家皇次子就藩后的表现却令作父亲的大失所望。当时为朱家天下的长治久安而苦心孤诣的朱元璋，在大力发展特务政治的同时，也在儿子们身边安置了打小报告的人，以考察他们是否堪负守成之任。结果朱樉一就藩，关于他的种种劣行的小报告便纷纷出现在天子御案上。
朱元璋屡加规劝，朱樉洗耳恭听但却毫不自敛。朱元璋忍无可忍，遂于洪武二十年（1387年）二月亲撰《御制纪非录》，将秦、周、齐、潭、鲁五王“奢侈无度淫佚无厌”的恶行予以通报。其中秦王的恶行达37项之多，尤冠于其他诸王。其“累恶不悛”之状骇人听闻：
他对朱元璋派来辅佐他的秦府长史百般“凌辱”，乃至迫其“告老去职”，将其撵走了事，“不听人谏，亲信小人，以致政事销靡”。
他贪得无厌，多次用已贬值的“库内烂钞”在西安城内与泾阳等地“强买百姓金子”，造成极大灾难，“以致民间将儿女房舍货卖”，还有的民户因无处备办金子而被逼“俱各缢死”。“陕西老人因见累次买金，百姓生受，具本来启”，朱樉竟把老人“枷了，排门号令不与饭吃，饿死了”。还有的民户被逼不过，只得把银子掺入金子内以充数，朱令银匠销熔检验发现后，竟然说：“问他买金子，他却搀入银子，而今只问他买银子，看他再搀甚么？”于是“又差人买银子。如此搅扰百姓”。[11]
其实何止金、银，朱樉欲壑难填，几乎什么都要。秦府草场内已有羊达15万只之多，他却仍派人用“烂钞”于民间“强买羊只”，然后又公然在西安街上高价出卖牟利。他“强买民间夏布”遭到劝阻后，竟然将布行的行头铺首们抓来“枷令在街”。他不仅强买强卖敲诈百姓，还敲诈到当官的，差人“于各官家探问宝石并玉器，收取入宫，又不还钞”。
朱樉的荒淫也不堪言。他“嫌本处女子脚大”，多次差人到江南搜罗美女。一次，“差陈婆同火者吴泰去苏杭等府要似纸上画的一般模样女子买来。本人无处寻买，二次差人催取，将火者吴泰剜了膝盖，将陈婆就于杭州打死”。就这样到处选美购美还不能满足他的荒淫之欲，又找娼妓入宫作乐，“于军民家招取寡妇入宫”。
朱樉凌辱地方官、霸占田产、强占民女、欺行霸市等行径，也都令人愤恨。由于朱樉穷奢极欲，骄横不法，以致于“不修国政”。朱元璋为此大发雷霆，斥责他说“为此数子将后必至身亡国除，孝无施于我，使吾垂老之年皇皇于宵昼，惊惧不已”，“恐异日有累于家邦”！并警告他“以革前非，早回天意”！[12]
然而朱樉劣习已深，置朱元璋的警告于不闻。于是到了洪武二十四年（1391年）八月，朱元璋不得不采取进一步的惩戒措施，宣布“秦王樉有罪，召还京师”[13]。朱樉何罪？史家有的说是秦王见宫瓦色碧，不中意，欲杀耿炳文（明朝驻陕军政首脑，也是秦王宫的监修官），有说是因秦王再度派人到浙江采买美女，还有的说是因秦王听说父亲欲迁都关中，以为夺己之国，故口出怨言。[14]不管怎么说，总之朱元璋苦口婆心地作《纪非录》劝诫朱樉之后又四年过去，他并未表现出悔改并“以革前非”的意思，使老皇帝又一次大动肝火。朱被召回南京后被禁锢于冷宫，朱元璋随即派太子朱标巡抚陕西，让他收拾弟弟留下的烂摊子。这时，朱元璋可能已有废去秦藩之念。
然而到底是舐犊情深之故吧，以重典治国、严刑御下著称的朱元璋可以在驸马欧阳伦走私案中大义灭亲，处死女婿，但对这个作恶远甚于欧阳伦的二儿子却终不忍置之以法，反而在将其禁锢一年之后又放他归藩了。不过这时朱元璋或许已感到他难寄重任了，因此下令免去了秦府护卫，“但令以兵五百暂为护从”[15]。从此秦王在军事上的权势大不如前，也不如此时被授予山西、北平军事节制之责的晋、燕二王。
然而陕西军政当局却未理解朱元璋的苦心，为巴结皇子，陕西都司把拨给朱樉的卫兵增加了一倍。朱元璋听说后大怒，把陕西都司严厉训斥一番：“近闻陕西都司遣兵常随秦王出入。盖王府置护卫，又设都司，正为彼此防闲。都司乃朝廷方面，凡奉敕调兵，不启王知，不得辄行。有王令旨，而无朝命，亦不许擅发。如有密旨不令王知，亦须详审复奏而行，此国家体统如此。今秦府未给护卫，但令以兵五百暂为护从，而都司乃敢擅增兵至千人，其罪不可赦。”[16]于是，在藩的余下几年里，朱樉在政治上便灰溜溜的，然而他的奢侈挥霍却并未稍戢。
洪武二十八年（1395年）朱樉病死，世子朱尚炳继位为秦王。此时太子朱标已于三年前巡抚陕西返京，不久即病亡。垂暮之年的朱元璋连失二子，心情可想而知，因而在册立秦王尚炳时便恢复了秦府护卫。并敕谕尚炳，令其“宜练士卒，缮甲兵，时巡逻，以备不虞”，以便“藩屏帝室”，永保朱家江山。于是，根据朱元璋定下的“国家体统”，秦府又获得了拥兵自重，与陕西都司“彼此防闲”的地位，省藩二元政治的格局也在陕西恢复。
然而经过此一反复，秦府的威望毕竟损失不小，昔日诸藩之首的权势已不复见，年幼而未经战阵的朱尚炳与他那几个“塞王”叔叔，尤其是与御蒙有功、身经百战的燕王朱棣相比，已不可相提并论。因此在建文“削藩”与燕王“靖难”的这几年中，秦王府都没有什么作为。
燕王朱棣“靖难”成功，夺取皇位而成为明成祖后，陆续进行削藩。秦王府再度被废除了护卫，省藩二元政治也不再存在。然而在永乐以后明廷对藩王不怕贪心只怕野心的政策放纵下，秦王府不再可能威胁皇权，但却有更大的可能鱼肉百姓；秦王虽不复有兵权，但庄田财产之多，比前更为惊人。直到万历年间，秦府在全国诸王府中富有的程度仅次于蜀王府。而秦府所在的陕西远比蜀府所在的四川贫瘠得多，秦府在陕西人民身上搜括了多少脂膏就可想而知了。秦府庄田不仅遍布于陕、甘地区，尤其是遍布于关中平原，而且还存在于西北以外，甚至远在江南的苏州吴江县，这片明王朝为保证朝廷赋税供应而规定永不设藩的鱼米之乡太湖平原上，也一度有秦府庄田达万亩之多。朱元璋授权于藩王是一大失招，但他对诸王在“廉政”上还算管教得最严的，自他之后再也没有《纪非录》这样的批评出现，历代秦王的作为就更没有约束了。
藩王们政治上无从进取，饱食终日，惟以多生子女以便多领禄米庄田为能事，致使朱家龙子龙孙的繁衍速度惊人。秦府宗室到明末人数已经上万，所需庄田、禄米已达天文数字。明末瑞王建藩于陕南汉中时，规定要赐庄田3万顷，然而已经根本没有这么多土地。于是只好把庄田租米折算为额分摊到民田赋税中一并征取。陕西许多地方的田赋仅因此就加重了1倍以上。大批龙子龙孙坐吃山空，终于使国家财政枯竭，民脂民膏皆尽，社会矛盾激化，最后导致了农民大起义的发生，藩王们的丧钟也就敲响了。
崇祯十六年（1643年）冬，李自成攻入西安，末代秦王投降，次年李自成在山海关战役失利后，于退兵时把秦王朱存枢等宗室贵族处死。凤翔的郑王府在明中叶迁到河南后，其末代王也于秦府覆灭前被明廷赐死。天启年间新封不久的瑞王为避李自成之诛，在陕西失守前从封地汉中逃往重庆，却正撞在大举入川的张献忠手里，于次年死于非命。至此，压在陕西人民头上的这批寄生虫终被消灭了。
明代陕西藩王（主要是秦王）留给后世的是庞大的王城与宫殿。当朱樉就藩时，朱元璋令长兴侯耿炳文、都指挥使濮英营建了秦王府。王城范围几达西安全城1/4，占据整个西安城东北部，周长达4500多千米。王城城墙包砌砖石，开有四门：南为端礼门，北为广智门，东为体仁门，西为尊义门。王城周围建有萧墙，墙内即秦王府下属衙署所在地。这个王城为体现秦府为诸藩之首的地位，已是“宫殿轩敞，川园亭池极一时之丽观”[17]。所以朱元璋便在朱樉离京时告诫道：“今尔之国，若宫室已完，其余不急之役，宜悉缓之，勿重劳民也。”[18]然而这位贪得无厌的秦王殿下就藩后，在敛财、渔色的同时仍不断大兴土木，“于王城内开挑池沼，引浐水灌之，于中盖造亭子，又筑土山。令各窑烧造琉璃故事，排列山末，以为玩戏。如此劳人！”[19]这是朱元璋在《纪非录》里列举的朱樉第一项“恶行”，可见他对其子不听规劝的恼怒。而秦府的王城宫苑之穷奢极丽也就不难想见了。
然而这座宏伟壮丽的宫城，却在明清之际的战火中毁于一旦。更可惜的是此后秦王府最重要的遗留——四门中唯一劫后幸存的广智门，甚至躲过了文革中的“破四旧”，却在1983年6月因扩建省政府而在文化界的一片非议中被拆毁。[20]如今人们只能从西安新城地区一些地名（如端履门、东华门、西华门等）和新城北面的残存城墙中，领略这座藩王宫殿当年的气势与风貌了。
三 从行省、王相府并置到三司分立
明初，陕西的地方行政体制经历了一番变革。
明朝在陕西设立的第一个机构，是冯宗异破潼关后明军主力入陕前设置的陕西都转运使司（漕司）。这是个集军事后勤与地方行政为一体的机构，在征虏大将军领导下展开工作，具有临时军政府性质。
洪武二年（1369年）四月，明军占有关中后设置了陕西行中书省，治西安府城，从而建立了正式的省级行政机构。与元制相比，明初除废除了行御史台（西台）与行枢密院外，行中书省的政治体制与元基本一致，即都实行地方集权模式。行省设平章政事、左右丞等官，作为中央政权即中书省派驻地方的代表，代中书省平章（宰相）及左右丞（副相）总管辖境内一切军政、民政、财政诸务，位高而权重。在明初天下尚未平静、战争尘埃尚未落定时，这种体制能有效地集中事权，避免互相掣肘，政出多门，提高办事效率，是比较适合当时的准战时状态的。
而陕西行省当时又有不同于多数行省之处，这就是由于朱元璋授藩王以事权，同时也受元代陕西在安西王时实行的省藩二元政治遗制的影响，在陕西还设立秦王府属下的一套统治机构，即王相府。在洪武三年（1370年）封建秦王之后到十一年（1378年）秦王就藩这段时间，虽然秦王朱樉本人尚在南京宫中，但秦王相府已在西安建立并开始行使职能。王相府按规定设立文相（右相）、武相（左相）、文傅（右傅）、武傅（左傅），分管“王国”（封地）内文武军民之政，而总归秦王节制。
由于朱元璋授予藩王的事权中特重兵权，所以当时特别规定“诸王相府武相居文相之上”[21]。正如朱元璋对秦府文武官所宣布的：“朕封诸子颇殊古道。内设武臣，盖欲屏藩国家，备侮御边，闲中助王，使知时务，所以出则为将，入则为相。”[22]这样一来，就使王相（主要是左相）实际上身兼将相，兼辖文武，既掌兵权，又预“时务”，事权远在行省平章之上。而且当时秦府武相多派元臣宿将充任，如首任秦府左相耿炳文，本身就是镇守一方的大帅，其实际权势远非文臣的行省平章所能相敌。我们从史籍中看到，无论是在外伐蒙古内讨高福兴的征战中，还是诸如西安城、秦王府之营造，泾渠工程的兴工之类庶务，耿炳文都是主持人，而行省官员的名字反而较少见到。
这样一来便产生了一个逻辑上的矛盾：一方面当时实行的是军政民政一体的地方集权体制，另一方面行使这种集权职能的机关却有两个。王相府与行省、“王国”与行省辖区形成了一种二元状态。不过当时有两个因素使这种理论上的二元政治不致成为事实上的政出二门：其一是秦王尚未就藩，他在理论上的事权实际上是虚置的；其二是当时王相与行省官员、王相与朝廷将帅往往互兼，名虽为二，实同一体。如秦府左相耿炳文同时是都督佥事，秦府左相郑九成同时是陕西行省参政等。因此，理论上的二元政治不会影响实际事权的集中，王相府对“王国”的治理与行省对所辖府州县的治理也是一而二、二而一的。
然而这种地方集权模式与朱元璋强化中央集权以控御地方、强化皇权以抑制相权的愿望相抵触。于是天下既定之后，朱元璋便着手首先从地方政制上进行改革。洪武九年（1376年）下令，改行中书省为承宣布政使司，陕西亦与其他11个行省一起，悉罢行省平章政事及左右丞等官，改设布政使1人（后增为左、右布政使各1人），左、右参政各1人。由于陕西布政使司辖区与原陕西行省辖区大体相同，所以行省或简称省的称呼仍然为世俗所沿袭下来。但是陕西布政使司已经完全不同于此前的行省或王相府，它只管民政，事权大为缩小。同时，与布政使司并行地又设立了陕西提刑按察使司，置按察使1人，掌管刑政；设立陕西都指挥使司，置都指挥使，掌管军政。这样，原来由陕西行省或秦府王相总揽的地方大权，便分散给三个机构。布政使司、按察使司与都指挥使司并称三司，它们各自平行，上属中央而不相统属，并为封疆大吏，三者互相制约，凡地方大政要事，都要由三司会议，上报中央的部院而后可行。地方首脑“诸侯化”的危险大大减少了。
三司并立后第三年，秦王就藩，于是在陕西，三司与王府（主要是王相府）的并立又构成另一层分权关系。尤其在军事上，形成了秦府护卫与陕西都司“互相防闲”之制。凡有征伐，必双方合议，朝命与王令旨并行，才能出动。本来在其他典兵诸王辖下，王府的军事权势实际上超过都司，隐然有诸侯气象。但在陕西则因秦王屡受谴责于朱元璋，因此双方事权较为平衡。这样，地方上的“三权分立”加上军事上的都（司）护（卫）并行，朱元璋的强干弱枝、居重驭轻、加强中央、巩固皇权的意图，便在陕西得到了体现。
但这个时候，三司的权能仍在一定程度上受制于秦王府。直到洪武三十一年（1398年）朱元璋去世时，才以太祖遗诏的形式宣布：“王国所在文武吏士听朝廷节制，惟护卫官军听王”，从而把王府的号令权仅限于护卫。建文元年（1399年）二月，明惠帝又再次下令“亲王不得节制文武吏士”[23]，把“护卫听王”的保留也取消了。到成祖削藩后，王府的事权基本消失，陕西遂与其他各省一样完全确立了三司并立的体制。
三司体制确立后，明朝的陕西布政使司兼有了元代陕西、甘肃二行省之地，辖境包括今陕西全省、甘肃嘉峪关以东地区、宁夏与内蒙古伊克昭盟的绝大部分。后来明退出河套地区，北界遂限于长城稍北不远处。陕西布政使司共辖西安、凤翔、汉中、延安、庆阳、平凉、巩昌、临洮等8府，属州21，县95。其中在今陕西省境内的包括西安、凤翔、汉中、延安4府，各府共辖华、商、同、耀、乾、邠、陇、鄜、绥德、葭、宁羌、兴安12州，以及68个县。元代陕西行省以下有路、府、州、县四级政区，明代陕西布政使司以下减为府、州、县三级而取消了路的设置，因而行政上叠床架屋的情况有所改变，政令的下达与民情的上达都较前更便捷了。
四 都司—卫所体系与军屯制度
明代国土管理与户籍管理都分割为军、民两个体系。[24]其中布政使司与按察使司属民政，其上统于中央部院，其下辖属府、州、县；都指挥使司则属军政，其上统于五军都督府，其下辖属卫、所。因此，今陕西省境的国土在明时除布政使司与府、州、县管辖者外，还有相当部分是都司、卫、所系统所管。两个系统的辖境多犬牙交错而外部边界大致重合，只有陕西等少数地区是例外：在民政上明代陕、甘合一，都属陕西布政使司，而在军政上明代虽然最初也是陕、甘合一的，但因军情特殊，从设在西安的陕西都司控制遥远的河西诸卫，当时已有鞭长莫及之感，因此早在洪武十二年（1379年）便在甘肃镇（即甘州，今甘肃张掖市）设置了陕西行都指挥使司，简称行都司，以管理河西之地，并与都司平行而受命于中央。行都司辖境大致相当于元代甘肃行省的主要地区，因而明代在军政上实际上是陕、甘分治，它上承元制，下开清代陕、甘军民都再度分治之端倪。
明初平陕后即设置了都司卫所体系。至洪武十九年（1386年），陕西都指挥使司属下共24卫，马步官军共127230人。其中在今省境内的有10卫：西安左、右、前、后4卫、延安卫、榆林卫、绥德卫、汉中卫、宁羌卫及潼关卫，以及兴安、凤翔、沔县、归德（今榆林市南）、镇羌（今神木县新民堡）、安边（今定边县东）6个独立的千户所。
洪武初年，卫所的主要任务是打仗。随着天下大定，洪武四年（1371年）“诏陕西等屯田，三年后每亩收租一斗”[25]。十三年（1380年）九月又“诏陕西诸卫军士留三分之一守御城池，余皆屯田给食，以省转输”[26]。二十年（1387年），“令陕西屯军五丁抽一，税粮照民田例，又令屯军种田五百亩者岁纳粮五十石。”[27]在明廷不断地倡导下，卫所屯田之制在陕西大规模推行开来，并很快使陕西成了明代军屯最发达的地区。到永乐年间（1403—1424年）陕西都司属下各卫所共有屯田42456余顷，占全国当时军屯总面积近30万顷的14.2%[28]，在全国仅次于四川都司。后来陕西军屯又续有发展，最高达168404顷之多，占当时全国军屯总面积的1/4以上，在各都司（含行都司）中位居第一，而且比位居第二的河南都司（5.5万余顷）多达3倍。相当于陕西布政使司管下官民田总数（有明一代在26万顷至31万顷间波动，平均约28万顷）的60%[29]，即达到“省五军三”、军户屯田与民政当局辖下普通田地几乎平分秋色的程度。军屯所提供的“籽粒”（屯租）每年达82万余石，相当于布政司所征田粮的45%左右。[30]这在全国来说也是极为突出的。
陕西的卫所与军屯不仅对明朝在陕西的统治意义重大，而且具有超省区意义。明初多次以陕西卫所军户大规模奉调屯戍他境的方式，向陕西以外的地区进行制度输出与人口输出。如洪武二十年（1387年）十月，明廷便令耿炳文调西安等卫军兵33000余人“往云南屯种听征”。次年二月间，这支陕军在陕西都指挥同知马烨率领下抵达云南“屯戍”，从此在那里生根。[31]二十四年（1391年），明廷又“遣陕西诸卫官军八千余人屯田甘肃，官给农具谷种”[32]。于是关中子弟又落户在河西走廊。这实际上是一种特殊的强制性军事移民，陕西军户由此对那些地方的边防与经济发展作出了贡献。
然而，陕西军户众多，军屯土地广阔，并不完全意味着陕西军事力量的强大，这是因为“军”在明朝并不纯指一支军队的成员，它首先是指一种特殊的户籍，一种低下的身份。明初军户的来源有“从征”“归附”“谪发”与“垛集”四途。“从征”即元末朱元璋起义军旧部，“归附”即降附朱元璋的元军与元末其他群雄之众，这两部分都是老军户。而明朝建立后的军户产生方式则是后两种。“谪发”即所谓充军。明初朱元璋曾搞过“大军点户”，把初下战场的几十万明军充当户籍警察在全国进行户口检查，户口属实的是“好百姓”，而“好百姓”之外的盲流、黑户一律“拿去做军”，于是“做军”无异于对“坏百姓”的惩罚。除户口不实以外，其他“罪”也多有被“谪发”充军的。至于“垛集”实即抓壮丁，以强制手段在征兵地区三丁或五丁抽一，“籍民为兵”。显然，无论是因罪充军还是被抓壮丁都是桩倒霉的事，因而“人耻为军”，军户实为贱民。军户既为贱民，其身份自然须具有强制性，子孙世袭，不得脱籍，至于他们能不能打仗倒成了次要的问题。于是明代军户与其说是一种职业，勿宁说是一种贱民身份或种姓。其主要特征并不是习武从戎，而是国家对之实行远比一般民户更强烈的人身束缚与行为管制。
事实上，由于卫所制度的陈腐，不仅卫所军户到明中叶以后军事意义已日益下降，而且都司管辖下的卫籍居民也并不全是军户，卫籍民户也为数不少。这正如清代的旗籍（旗人）并不都是八旗兵一样。所不同者，清之旗民身份高于常民，而明之军户身份则低于常民。
在正常情况下，军户实际上是身份不自由的屯田农民。而明代陕西布政使司管下的民户中，也建立有民兵制度。当时卫所之外，州县有“民壮”，边地有“土兵”，二者亦称乡兵。明中、前期政府常在陕西军事要地以自愿报名形式征集“乡兵”4000多人，被征者每人给布2丈，每月补粮4斗。成化二年（1466年）塞上告边警，从延安、庆阳征集的民兵5000余人便以“土兵”名义开赴秦塞各口抵御“套寇”。当时延绥巡抚卢祥曾称赞说：“边民骁果，可练为兵，使护田里妻子，故有是命”[33]。可见在当时的陕西，都司—卫所所辖之人，多以屯田为业，而布政司—府州县所辖之人亦有民兵制度，二者之分别实不在业武与否。如果说明初在卫所之制尚属新锐之时还可以把都司所辖与布政使司所辖看成是职业上的军民之别的话，那么越到后来卫所的军事意义就越淡化，这种差别就更模糊了。
但这并不是说都司所辖与布政使所辖没有其他的区别。职业之别固然淡化，但身份之别却仍是壁垒森严。布政司—府州县民户耕种的是私有的民田或按一般租佃原则承佃的官田，并向国家交纳赋税性质的田粮。而卫所军户则按一定比例（如屯七练三）分为屯军与练军，轮换充任。屯军在军事监督下耕种国家配给的屯田，其所交纳的“屯租”或“籽粒”不是赋税而是地租，甚至是体现了其人身受束缚状态的“人身租”。布政司与府州县的官员均为科举入仕，朝廷委任的“流官”，并实行本地人不任本地官的回避制度；而卫所系统的千户、百户乃至指挥之类的官员却与军户身份一样实行世袭，完全谈不上什么回避制。这种从军户到卫所官员都世袭的制度，类似于许多少数民族中的土司之制（因此当时也确实是把土司制当成都司系统的官制，并给许多土司授予土千户、土百户之类职衔）。当然，受到朝廷军纪约束的卫所官员不同于半自治的土司，但是两者都以某种农奴制式的人身依附关系为基础。因此，都司系统与布政司系统的区别实质上并不是兵、农二业的区别，而是“一省两制”，即都司系统的军事农奴制与布政司系统的租佃小农制的区别。专制国家对军户的人身控制与对军屯的土地支配都远远强于它对州县民户民田的控制能力。显然，陕西军屯的空前发展与军户的庞大，与我们在上节谈到的明初专制国家对经济生活干预与管制能力的强化密切相关，而不能被仅仅视为一种军事措施。
卫所—军屯制度既不仅仅是一种军事措施而是国家经济管制能力的体现，则评价这种制度就不能仅看它的军事效能。卫所—军屯制度在明初经济残破、人民流徙的情况下，有一定的积极作用，尤其是在统一战争与抵御北元的斗争中，卫所—军屯制度使兵源、饷源在兵农合一的基础上得以保证，大规模军事行动得以顺利进行。但当全国基本统一，社会生活已经趋于安定后，就应当让多数军士解甲归田，恢复民间生活。然而明朝当局却留恋军事组织形式，盲目扩充军屯与卫所组织，名曰寓兵于农，实则贬农为兵，或者说是贬自由小农为军事农奴，把相当大的一部分土地与户口置于专制权力的直接约束之下，从而扼杀了相当一部分民间社会的经济活力。唐宋以来我国封建社会内控制松弛型的小农（自耕农或佃农）日益占优势，而到了明初却冒出这样一块农奴制成分来，这不能不说是一种倒退。
陕西的军屯、卫所比重既如此之大，则这种倒退对陕西的影响也是严重的。在明初军户的两个主要来源中，“内地多是抽丁垛集，边方多是有罪谪戍”。[34]而陕西属于“边方”，因此陕西都司的军户“多由罪谪”[35]，其身份尤低于那些由民丁垛集为军者。在边地的严酷条件与卫所权贵的严厉束缚和奴役下，他们生产积极性差，因而耕作效率远比民户还低。按常理，作为国有耕地佃种者所交纳的地租（屯田籽粒）应该比私有耕地耕种者所交纳的赋税多得多，明初多数地区的屯田籽粒额也确实比民田税粮额高得多。然而洪武末年陕西的军屯却是“税粮照民田例”[36]。这并非统治者格外宽待，实是陕西军屯的生产率低下，以至不可能提供更多的剩余。当时同在北边的辽东地区，军屯份地每份50亩，籽粒额15石。[37]而陕西则是每500亩只能“岁纳粮50石”[38]，平均每亩1斗，只及辽东地区的1/3。但实际上陕西都司连这个任务也完不成。明中叶陕西都司现额屯田每亩只能承担0.489斗的屯粮籽粒，而全国各都司的平均数则为0.675斗；[39]陕西布政使司所辖府州县的民田田粮额平均也为每亩0.6斗—0.74斗。[40]从而产生了“地租”低于“地税”的不正常的倒挂现象。
其实，陕西军屯的土地适耕性与生产潜力都大于州县民田。明初军屯以专制权力为后盾在陕西大为扩充，抢占膏腴，以至于许多地方“宽衍川地，尽属军屯；峻瘠山冈，方为民产”[41]。但占据着“宽衍川地”的军屯系统生产率却比“峻瘠山冈”中的民田还低，这无疑是军事农奴制落后性的恶果。
宋元以来，陕西社会出现了某种军事化趋势，明初的都司—卫所体系更把陕西颇大一部分土地、人口直接纳入军事系统，从而强化了这一趋势。社会军事化与国家对经济生活、社会生活的强烈干预，使得民间的经济分化受到抑制，也使明初陕西社会呈现出某种“右贫抑富”“摧制兼并”的气氛，加速了关中社会变成依附性小农的汪洋大海的进程，也就是封建社会的关中模式形成的进程。直到明后期，关中平民地产的租佃率也不到30%。[42]但是，专制权力本身却导致了“国家自为兼并”，在民间“右贫抑富”的结果是“关中之民称为极贫”，[43]而像秦王府那样的一小撮权贵却在普遍贫穷的民间社会之上享尽威福，穷奢极欲。权贵、官府与平民百姓的矛盾远远超过了民间的贫富矛盾。
