从治世到危机：明中后期的陕西社会
一 天、成之治
朱元璋于洪武三十一年（1398年）弃世后，留下了一个充满矛盾的体制：它既居重驭轻，高度集权于中央，又允许藩王典兵，形成尾大不掉之势；它既是法纪森然、严刑重典的高度秩序化体制，又以民变频繁、基层不稳著称；它既保持了国力昌盛，又造成了民力疲惫；它既“疾兼并之俗”，打击了民间豪强，使“大家富民多以逾制失道亡其宗”[1]，又扶植起一批假皇权以肆虐的势家权贵；它既高奏“右贫”之调，从豁免赋税到赈济饥民，从为民惩贪到鼓励百姓告官，表现了历代罕见的“农民皇帝”的姿态，又实行重典治民、大军点户，以强硬的经济管制弄得“役重而民困”[2]。这些体制性的矛盾在他死后不久便爆发出来，经过四年的惨烈内战即“靖难之役”后，明成祖朱棣在继承父业的基础上对朱元璋留下的体制多有改更。
此后随着皇位更替，明初那种草莽天子的新锐、进取之志与强硬、暴戾之政都逐渐消退。明王朝一方面变得暮气沉沉，腐败日深，失去了“抑兼并”的能力，另一方面由于其行政效率下降，经济管制能力削弱，对民生的种种钳制与约束也不断放松，明初以来一直受到压抑的民间经济活力得到了相对的解放，商品货币关系在相对宽松的条件下大有发展，因而社会经济繁荣起来。当然，同时民间贫富分化与社会危机也逐渐积累起来了。
总之，明朝由前期进入中期以后政权机器日益老化，其正面职能与负面职能却有所减弱，由此对社会造成的影响既有积极的方面，也有消极的方面。但是在国内不同地区，这些积极面与消极面的比重是不同的。在闽、广一带原先社会军事化色彩较淡，民间分化较活跃的地区，经济管制松弛带来的好处远不如政治腐败带来的坏处为大，因而这一时期社会危机日益严重，叶宗留、邓茂七、黄萧养的起义就是其表现。
而在陕西这样的地方，社会高度军事化，专制国家对社会的管束，对民生的钳制与在经济上的垄断造成的消极影响甚大，而宗法小农汪洋大海的关中模式中商品货币关系不发达，民间的“兼并”并不构成严重问题。因此，王朝机器老化，国家对社会管制能力下降带来的积极影响在一个时期内比消极影响更突出。所以如果说在全国范围内洪武、永乐时期是明王朝的“黄金时代”的话，这个时代在陕西却并不怎么有光彩。
而到了明中叶的天顺、成化之际，全国范围内时事日非，陕西的状况却相对好起来。洪武年间频繁发生民变，以至爆发金刚奴、高福兴起义这样长达数十年的农民战争的陕西，到天顺、成化年间却出现了某种升平气象，吏治相对清明，经济相对发展，民生比较安定。与这一时期东南地区的动荡不宁、民变频起形成了明显的对比。我们可以把这段时间陕西的“盛世”称为天、成之治。
天、成之治的最明显特征是这一时期陕西出了不少较有作为的地方官，他们或操守可嘉，或政绩可观，都是一时之选，对陕西的发展作出了贡献。如：
陈镒，字有戒，南直吴县（今苏州）人。明英宗即位，即派他以右副都御史镇守陕西，时在宣德十年（1435年）九月，此后直到明代宗景泰三年（1452年）春回京，他先后在陕任职十余年。陈镒治陕以宽和著称，他一改明初官僚雷厉风行而过于严苛的风气，奉行无为而治，几乎年年以为陕民上疏求蠲免为要务。正统元年（1436年），他提出：“陕西用兵，民困供亿，派征物料，乞悉停免。”结果得到批准。次年他奉命出巡陕北，时值饥年，他又请求开仓赈济。正统九年（1444年）他再以陕西遭灾为由，要求免除40%的税粮。诸如此类举动不胜枚举。于是每逢灾荒，陕人便寄望于他。景泰二年（1451年）陕西又饥，而陈镒已于此前在蒙古瓦剌兵犯北京时经于谦推荐回京巡抚畿内，于是西安一万余军民便向明廷请愿：“愿得陈公活我！”明代宗闻知，遂命陈镒回陕复任。由于陈镒注意减轻陕西人民负担，使人民得以休养生息并发展生产，因此他抚陕期间“塞上咸有储蓄”，甚至“仓储充溢，有军卫者足支十年，无者直可支百年”，以至于陈镒要为仓粮“陈腐委弃可惜”而伤脑筋。经过一番筹划，他在陕西实行了军饷制度改革，即充分利用官仓中丰裕的存粮，于每年春夏两季拨给官军作为月饷，同时停止以钞支饷的做法。这样，既利用了存粮，又节省了当局的货币开支，还可使军户免除钞币贬值之苦，因而得到了普遍欢迎。
陈镒的宽和之政还表现在其他方面。当时明政府对秦巴、荆襄一带的大山区长期实行“山禁”，而各地流民则纷纷涌入，在其中“非法”垦殖，形成了绵延明清两代、牵连陕楚豫川四省的陕南、荆襄流民问题。对这一问题陈镒一直主张用安抚的办法解决。他一再要求朝廷“命河南、湖广、陕西三司官亲至其地抚恤之”，以免“流民啸聚为乱”。然而当事者却不以为意，结果问题越拖越严重，到陈镒死后十余年，便爆发了著名的荆襄流民大起义。陈镒还针对陕北沿边民贫地瘠而边防负担沉重的情况草成《抚安军民二十四事》，主旨仍是对民宜软不宜硬，以无为而求无不为。他的这一思想一时成为明廷处理有关问题的主导方针。
陈镒的宽和之政在陕西颇得人心，在这期间他曾两次调任他职，均以“陕人乞留，诏仍旧任”。史称陈镒“凡三镇陕，先后十余年，陕人戴之若父母。每还朝，必遮道拥车泣。再至，则欢迎数百里不绝。其得军民心，前后抚陕者莫及也”。[3]当然，在封建专制体制下的“宽和”是有天然局限的，不仅“宽和”的程度不能逾越封建统治的根本利益，如触犯了这种利益就无“宽和”可言，而且对老百姓而言，统治者往往是严则厉民，宽则纵官，前者为虐政，后者为荒政，都各有其弊。陈镒为人“性宽恕，少风裁”，因而也有放松官场风纪、造成吏治恶化的问题。不过对于陕西来说，由于明初之政主要失之太严，所以陈镒治陕以宽还是得民心的。
陈镒之后，自景泰三年（1452年）至天顺元年（1457年）抚陕的是耿九畴。耿九畴字禹范，河南卢氏人，以廉洁、严正闻名，“有清望”。他曾主持两淮盐政，这是当时天下第一“肥差”，历来贪污成风。他到任后“痛革宿弊”，盐政为之一清，而本人“节俭无他好，公退焚香读书，廉名益振”。他到陕西后，针对陈镒治陕在宽和待民之余也放松了官场纪律的问题，转而以“严”治陕。刚到任，他就查处了陕西都司—卫所体系的最高官员都指挥使杨得青，以“私役操卒”，盘剥军户，将其革职逮捕治罪。并借这一事由在都司—卫所系统中厉行整饬，“命诸边如（杨）得青者，具劾以闻”。
当时，陕西沿边滥增兵额之弊严重，将帅借以吃空额而自肥，边防却因此而日益败坏，而边防败坏引起的边患日烈，又反过来成了要求增加兵额的理由，形成了一种恶性循环。耿九畴到陕西后，有关方面又要求增设卫戍，扩充兵员。耿九畴认为，“边城士卒非乏。将帅能严纪律，赏罚明信，则人人自奋。不然，徒冗食耳”，断然否定了增戍之议。边将又以沿边屯田多在塞外，边民历来春夏出塞耕作，秋冬入塞安居，现在边军兵力不足，无法护耕，因而要求边民内徙。实际上边将们是想以此要挟他同意增兵添戍。但是耿九畴又毫不含糊地将他们顶了回去，他说：设边将为的就是御寇卫民，若使边民避寇而失业，养你们这些将帅做什么？于是下令“禁民入徙。有被寇者，治守帅罪”[4]。诸将不得不诺诺遵令。结果是兵额未增而边防益固，边民未徙而耕作获安。耿九畴又获得了成功。
耿九畴不仅自己廉洁，御下严明，而且对上面的奢侈要求也予以抵制，包括皇帝在内。某年宫中传旨陕西，要采办羊角来做宫灯。耿九畴引用宋朝苏东坡劝谏宋神宗罢买浙灯的典故，上疏劝阻，终于制止了这桩劳民伤财的摊派。
耿九畴之后，项忠、马文升、余子俊三人先后治陕，这三人号称“天、成间陕西三名臣”，他们的治绩更在陈镒、耿九畴之上。
项忠（1421—1502年），字荩臣，南直嘉兴（今浙江嘉兴）人。他于天顺初年任陕西按察使，颇有政绩。后遇母死守丧，陕西绅民派代表到京要求挽留，明英宗遂特许项忠“夺情[5]起复”，留陕任职。天顺七年（1463年）他升任大理寺卿，要上调中央做京官，陕民再次竭力挽留。于是朝廷改命他就地升官，以右副都御史巡抚陕西，而以原任陕西巡抚代他去做大理寺卿。此后他任陕西巡抚五年，直到成化三年（1467年）八月入京掌都察院，前后共在陕任职十年之久。
项忠在陕时，连岁灾荒，他积极赈济，并令民有轻罪者可以纳米供赈以自赎，饥民赖以得到接济。但是项忠治陕的主要政绩还是在水利建设方面。
当时，古长安的引水系统自唐末以后久已废弃，宋代修的龙首渠也早已淤塞。明初耿炳文虽曾进行过修治，但很不彻底，不久又复淤废。于是西安人民又只能使用咸卤难饮的地下水。项忠到任后，与当时的西安知府余子俊合力主持重开龙首渠，引浐水入城。在施工时，他对宋代渠线作了很大改动。由于浐河深切，宋代在今马腾空村附近的龙首渠原渠口已高悬河上而无法进水。项忠把渠线延长，渠口上移至今留公村附近，从而较彻底地解决了问题，使水流得以顺畅。与此同时，他又在今丈八沟附近开渠，从西面引皂水入城，号为通济渠。[6]这是自唐末以后第一次从浐河之外引水入城，在古都供水史上有重大意义。从此龙首、通济二渠分济东西城，使古城得免饮咸水之苦。项忠主持的这一项工程后来经受了历史的检验：直到清末，西安的城市引水系统仍是“项公遗泽”。
除西安城引水工程外，项忠还主持重新疏凿了关中平原在古代规模最大的灌溉工程郑、白二渠。这一灌区明初也曾由耿炳文作过初步整治，项忠进一步兴工扩建后，全灌区的受益面积达到7万多顷。这个数字虽然不能与秦汉时代相比，但却达到了金元之后现代以前这一古老渠系的最兴旺的规模。为此，灌区五县的人民皆立祠以祀项忠。
项忠抚陕期间正是鞑靼进据河套之时，他亲赴延绥抵御套寇，并首次提出用兵收复鄂尔多斯地区的建议，但朝议未能允许。项忠在明中叶是个有为的名臣，他刚直不阿，不为权阉汪直所屈。但作为封建时代的官僚，他也是镇压荆襄流民起义的刽子手。他在这方面的强硬态度与屠杀手段，同陈镒的“抚恤流民”主张形成了强烈的对比。他在大肆镇压后又“下令逐流民”，不仅起义前冲破“山禁”进入山区的流民悉数被赶出他们辛勤开垦的土地，甚至连自洪武年间就进入这片土地、久已占籍落户者，也被不分青红皂白地一并驱逐，“不前，即杀之”。
这不仅引起流民的反抗，在统治集团内也引起了强烈不满。与项忠同负镇压之责的兵部尚书白圭便提出：“流民既成业者，宜随所在著籍”[7]，不应一概扫地出门，还有人劾项忠滥杀冒功。但明宪宗坚决支持项忠，把一切异议置之不顾。后来事实证明，流民是驱赶不尽屠杀不完的，一味镇压只会物极必反，而且也使明廷损失了本可以从著籍流民身上榨取的赋税。于是在项忠身后，明政府又逐渐恢复了陈镒的“抚恤”政策。
项忠在这个问题上的所为不仅从流民的立场上说是残暴凶虐，罪恶累累，从明朝统治的长远利益看也是一种失策。不过封建专制体制下不可能有尽善之政，正如宽和无为的陈镒有吏治不严之弊一样，严猛有为的项忠也难辞御民太酷之咎。但作为封建王朝的忠臣，则项、陈都是明廷所倚重的栋梁，而“宽猛相济”也是封建统治的常规了。
继项忠之后巡抚陕西的陈价任职仅一年就因罪被逮，此后在成化四年（1468年）至十一年（1475年）间巡抚陕西的是明中叶又一能臣马文升。马文升（1426—1510年），字负图，河南钧州人。他在抚陕期间主要的业绩在于边政方面。他于任内修建了从安边营到铁鞭城的烽堠，并伏兵于韦州，大败套寇于黑水口，俘虏鞑靼的平章（丞相）迭烈孙，继而再败套寇于汤羊岭，当时号称“军功甚盛”。但他不为那时夸张邀功的风气所动，奏捷时实事求是，于是朝廷竟未予奖赏。后来马文升又三次巡抚辽东，并升任兵部尚书，成为弘治年间文武全才、刚正廉洁的名臣。
马文升离任后由余子俊继其抚陕之职。余子俊（1429—1489年），字士英，四川青神人，天顺五年（1461年）起任西安知府，成化七年（1471年）升任延绥巡抚，十一至十三年（1475—1477年）接马文升陕西巡抚之任，前后共在陕西任职17年之久，是治陕诸名臣中在陕任职时间最长的一位。余子俊以对延绥边防有重大贡献而彪炳于史册，他在任上主持修成了秦塞长城。为了加强边备，他还把延绥镇城与延绥巡抚治所从绥德北迁，驻于更靠近边塞的榆林。此举曾引起不少部属埋怨，他们都留恋于较繁华的绥德城而不愿意迁往荒凉的边关。但余子俊不为所动，坚持迁镇，并拓城置戍，招商兴屯，使榆林成为至今仍享盛名的塞上重镇。在此期间，余子俊也多次获得战场上的成功。成化九年（1473年），他率部奔袭红盐池，捣毁套寇巢穴，一度把鞑靼赶出了河套地区。筑边墙、迁镇城的工作因而得以平安地进行。
余子俊作为地方行政官也政声卓著。他任西安知府时也以廉干著称。成化初年朝廷褒奖全国的10名优秀知府，余子俊名列其首。他在知府任上除了赈济灾民、整顿属县吏治等政绩外，还与项忠一起主持修建了通济渠。就任陕西巡抚后，他看到西安城虽已有了通济、龙首两条引水渠，却尚无排水系统，雨季常水溢成灾，于是便主持在城西北开渠泄水，经汉长安城而入于渭河。从此古城形成了完整的上下水循环系统。人民感念这一功绩，把这条排渠称为“余公渠”。
此外，余子俊在任时还组织人力在泾阳县境内凿山引水，扩大灌溉面积10万余亩，并开通南山道，翻越秦岭而抵汉中，从而改善了关中到陕南的交通状况，方便行旅与商业往来。余子俊离陕后，历任兵部尚书、户部尚书及宣大总督等职，也是所谓“中兴名臣”之一。
这一时期陕西地方官中政绩较佳的还有著名的越南裔政治家阮勤。阮勤原籍交阯（今越南北方），其父归籍中国，定居山西长子。他于成化十六年（1480年）至十九年（1483年）间任陕西巡抚，任内在陕北边防筑墩台14所，增建长城与堑壕30多里。岁饥，奏免陕西七府租赋40多万石。当时人称：“‘蛮邦’人著声中国者，（阮）勤为最。”[8]
著名的清官秦也值得一书。秦（1426—1505年），字世缨，山东单县人。天顺年间来陕任府谷知县，成化元年（1465年）升葭州知州，又调知秦州，再升巩昌知府、西安知府、陕西布政司右参政。成化十三年（1477年）离陕升任山西巡抚，20多年后又于弘治十四年（1501年）以76岁高龄从致仕（退休）中被征召，回陕担任明朝在西北的最高官员——陕西三边总督，直至十七年（1504年）。秦仕陕20年，从知县、知州、知府、参政直至总督，一直以极端廉洁见称于当时。据说他“廉介绝俗，妻孥菜羹麦饭常不饱”，如此大员之家竟然食不果腹，并非伪装。成化年间他得罪了明宗室庆成王，被诬陷下狱，朝廷下令抄没家产，结果发现这位巡抚大人几乎是家徒四壁。奉令抄家的太监尚亨受到感动，把抄到的几件破衣上呈皇帝，明宪宗也叹息道：“贫一至此耶？”秦死后，权阉刘瑾恨他生前耿直，借端追论其罪，再次对他家进行抄没，结果又是“籍其家，无所得”！于是人人叹服，“士大夫识与不识，称为伟人。”尤为难得的是，秦并不仅仅是个清心寡欲的君子，他还是个“性刚果，勇于除害，不自顾虑”的能臣。由于他在从知县到巡抚的历任中才干素著，因此在弘治十四年套寇“大入”的危急之秋以退休老臣被再委重任，“言者谓有威名，虽老可用”。他任总督后奖勇惩懦，严肃纪律，“更易守将，练壮士，兴屯田，申明号令，军声大振”。同时，他还对军械加意研究，“以意作战车，名‘全胜车’，诏颁其式于诸边”。史称其“在事三年，四镇晏然，前后经略西陲者莫及”。[9]
总之，天顺、成化年间（以及此前的正统，此后的弘治年间），由于在全局上明初过分严酷的体制趋于软化，在陕西范围内又出了一些廉臣、能臣，加上其他一些条件，使得陕西出现了一段省政较为清明、省情较为良好的时期。而在这个社会危机与边患都继续发展的明朝中叶，朝中宦官专权，西厂特务横行，国内流民起义不断发生，北方鞑靼继瓦剌之后兴起，入据河套，造成此后八九十年间北边不得安宁。在这样的历史阶段中陕西能有如上省情，应当说是很幸运的。
二 三司权力的衰微与一督四抚体制之确立
明中叶的陕西政治体制也发生了深刻变化。我国历代封建王朝在地方行政体制上都面临着一些难以解决的矛盾，即既要居重驭轻，削弱地方事权，又要提高统治效率，加强地方行政。从前一目的出发，需要政出多门，互相牵制，以便中央操纵如意，防止尾大不掉；而从后一目的出发，又需要集中事权，统一责任，以便政令畅通，雷厉风行，防止筑室道旁，终日扯皮。另一方面，朝廷总害怕地方官常任后“诸侯化”，形成离心势力，因而总想派中央代表巡行地方，以代行天宪，钳制“诸侯”。然而这些中央代表如浮游无根，则不能与“诸侯”相抗衡；但若扎根于地方，又会变成新的常设地方官而发生“诸侯化”的危险。
因此历代的地方事权总是合了分、分了合，而历代的中央代表总是始则为“钦差”监视“诸侯”，终则变成新的“诸侯”，又受到新的“钦差”的监视。唐末地方事权一归于节度使，宋代把它分割而各归之于帅司、漕司、宪司，元代再合诸司之权而归于行中书省，明初又复把行省集权变成了三司并立。汉之刺史，唐之道臣与元之行省平章原来都只是巡行地方的中央代表，后来都转化为常设地方官，并处在新一代中央代表的监视下。
到了明代，这种“官制的循环”不仅仍未打破，而且循环速度加快了。明初的行中书省因事权过于集中而被分解为“三权分立”的三司。然而没过多久，这种体制就显露出了许多弊病：事权过于分散，效率低下，尤其是都司—卫所体系与布政司—府州县体系往往辖境交错，人员相邻而其外部边界却又不重合，致使地方上一旦有事，双方的协调与人力物力的充分动员都很难实现。同时明朝廷对地方机构总是有传统的疑心，即使分割了事权，这种疑心总也难完全化解。因此往往会由中央派大员到地方来巡视、监督，并统一指挥三司的工作，开始是因事派人，日久成例，便渐渐发生制度的改变了。
陕西在明代是边防三大重地之一，而且由于北京方面朝廷可以直接控制，辽东方面直到明末才成为边患的焦点，因此在整个明前中期，朝廷最放心不下的就是陕西方面。于是陕西也就成了钦差重臣最常光顾的地方，明代三司权力的衰微与督抚体制的建立，因而也首先从陕西开始。
早在明初的洪武二十四年（1391年），秦王朱樉因横行不法，被朱元璋召回南京禁锢宫中，陕西藩位告虚。倚重藩王镇边的朱元璋对此不放心，便派皇太子朱标“巡抚陕西”。一般认为明代巡抚之名即始于太子的这次陕西之行。以太子之尊巡边，其权威自然凌驾于三司之上，何况此时已年迈的朱元璋存心让太子历练政事，此次巡抚陕西自然不会只是仪式性的。因此朱标在陕期间不仅拥有高踞于三司之上的地位，也实际总揽了驾驭三司的事权。然而体弱多病的懿文太子这次出巡尚未及有所作为，便身染沉疴，不得不匆匆回京，并于次年不治身亡，于是洪武一朝不再提巡抚二字。但巡抚凌驾于三司之上，统掌地方军政大权的先例却已创下了。
永乐十九年（1421年），明成祖派尚书蹇义等26人“巡行天下，安抚军民”，于是巡抚之名再见。但此时的巡抚品级未定，尚书、侍郎、都御史、少卿等官都可充任，有事派出，事毕回京复命，并不是常设之官。巡抚的地区也没有一定的范围，“巡”到哪里便“抚”到哪里。所以那时的巡抚性质类似中央工作组，并非一级地方官。
宣德以后，首先由于一些边地需派大员统一军政事权，指导三司行动，巡抚逐渐成为定制。陕西在这一过程中又首当其冲。宣德二年（1427年），明廷以户部尚书郭敦、隆平侯张信巡抚陕西，并赋予二人在陕“整饬庶务”即处置军政日常事务的全权。郭、张到陕西后，查出布政司系统的西安、凤翔诸府与都司系统的宁、甘、洮、岷诸卫所官员借当时“一省两制”在体制上的漏洞，“包揽费用，通同官吏，虚出实收”，种种弊端。郭敦并建议“增置堂上官二员，令于彼监视”[10]，这样便提出了设置常设负责人以统摄两大系统的问题。
郭、张回京后，明廷又于宣德六年（1431年）派工部右侍郎罗汝敬往陕西。罗在陕一任七年，其间对他的头衔有经理、总督、提督、镇守、巡抚等称呼，中间还一度增派李新、陈镒等同任巡抚。可见这时巡抚一职仍无定衔、定员，还未成为常设职。宣德以后，正统、景泰两朝，这一职位逐渐规范化。宣德一朝10年间陕西有3年未派抚臣，正统、景泰两朝21年间就仅有景泰二年（1451年）陕抚空缺。在资格方面，景泰以前尚书、侍郎、都御史乃至武将（如张信等）均可抚陕，自景泰四年（1453年）耿九畴起，明廷认为以侍郎出镇则与巡按御史、按察司等监察系统“不相统属，行事矛盾，人难遵守，况文移往来，亦多窒碍”[11]，遂接受陕西布政使许资建议，给原为刑部侍郎的耿九畴加衔都察院右副都御史。“巡抚皆授都御史，自九畴始。”[12]明朝的省政改革又从陕西迈出了一步。
但这时改革尚未完成，不但新的一省首长时称巡抚，时称镇守，官员未定，而且在英宗复辟后又连续五年未向陕西派抚臣，一度恢复了三司体制。直到天顺六年（1462年），明廷才又命河南按察使王槩加都御史衔巡抚陕西。此后直至明末，此职不再空缺。而巡抚之名及巡抚带都御史衔之例，也从此成为定制。
这样，陕西的行政体制在经历了一段时间的地方分权制后，又恢复了地方集权体制。此后虽然名义上布政司与都司还是陕西民、军两系统的最高机构，并与按察司这一监察机构平行为三套班子，而巡抚名义上仍属中央机构都察院（后又加上兵部）派出的代表，但实际上其性质已由京官出巡变成了常任的地方大员。三司名义上仍各自上属中央对口部院府与皇帝，而且其官品也不比巡抚低（巡抚如带副都御史衔则为正三品，而都指挥使为正二品，布政使为从二品，按察使为正三品），但实际上他们之对中央负责已经具体化为对中央派驻地方的代表（即巡抚）负责，因而其事权也多已集中到了巡抚手中。
但是陕西巡抚事权虽重，辖境却比都司小，更比布政司小。为此，明廷于正统、景泰年间又先后由临时到常设，在陕西布政司境内增设了延绥、宁夏与甘肃三个巡抚，连同陕西巡抚而为四。到了弘治十年（1497年），明廷为了应付套寇的威胁所造成的边防形势，又任命左都御史王越为总督（初称总制），以统一领导陕、甘、延、宁四巡抚辖区。初时这也是以中央代表的名义因事而派的，属于京官出巡，但到嘉靖四年（1525年）杨一清督陕时，这一职务与巡抚一样成为定制，完成了由外派京官向地方官转化的过程。
于是明初陕西三司分立的体制便最终转化为明后期的一督四抚体制。它包括：
陕西巡抚，平时驻西安，防秋时驻固原（宁夏今县）。下辖西安兵备道、泾州兵备道（治泾州，即今彬县）、商洛兵备道（治商州）、潼关兵备道、汉羌兵备道（治汉中）等五道，陕西布政司的西安、凤翔、汉中三府与平凉府的泾州（今甘肃泾川），以及陕西都司的西安左右中前后等五卫。
延绥巡抚，初时驻绥德，成化九年（1473年）改驻榆林。下辖靖边兵备道（治定边营，即今定边县）、神木兵备道、榆林兵备道、河西分守道（治庆阳）四道，陕西布政司的庆阳府，以及延安府的绥德、葭州二州、肤施（今延安）等县，陕西都司的榆林、延安、庆阳、绥德等卫、所、城、堡。
宁夏巡抚，驻宁夏（今银川），下辖宁夏管粮、兵粮二道，陕西都司的宁夏等六卫，灵州等二所。
甘肃巡抚，驻甘州（今甘肃张掖市），下辖甘肃、西宁、庄浪三兵备道，陕西行都司所属全部卫所。
陕西三边总督，平时驻固原，防秋时驻花马池（今宁夏盐池县）。它除了总辖陕西、延绥、宁夏、甘肃四巡抚及其所管地区外，还直辖有：固原、榆林、宁夏、甘肃、榆林五镇，固原、洮岷、鄜州、临洮、巩昌五个兵备道与靖虏兵粮道，陕西布政司的巩昌、临洮二府和平凉府除泾州以外其余州县，延安府的鄜州（今富县），陕西都司的固原、洮州、临洮、巩昌、兰州、秦州、岷州等卫与一批千户所。
这样，今陕西省境除关中、陕南属陕西巡抚管辖外，陕北大部归延绥巡抚管辖，只有鄜州直属陕西三边总督。
一督四抚体制的确立，在当时乃至以后直至清代都对陕西造成了很大影响。首先，督、抚所辖都兼有府州县、卫所以及道、镇，从而改变了三司体制下府州县与卫所虽辖境交错混杂但却分属不同上级的情况，从而为消除这两种体制的差异创造了条件，具体地说就是为使卫所体制消除农奴制、土司（世官）制色彩而向州县体制看齐、逐步淡化“一省两制”的状况创造了条件。后来到了清代，正是在督抚体制下实现了裁撤卫所并入州县的进程。如前所说，卫所体制的农奴化、土司化色彩是一种违背历史潮流的东西，因而促进这种东西的消亡是应该赞许的。
其次，督抚体制促进了明代陕西军制的改变。督抚体制下卫所与州县同属的现象是与卫所制的衰败相联系的。卫所衰败后，世袭的军户、军官制便逐渐演化为招募兵丁隶属将帅之制。陕西总督下辖的五镇成了主要的野战军事力量。而明初那种都指挥使—都指挥同知—都指挥佥事—指挥使—千户—百户—总旗—小旗的军事序列，也变成了明后期的督抚—镇守总兵官—副将（副总兵）—参将—游击将军—守备—把总的军事序列。到了清代，“总、副、参、游、都、守、千、把”便由明代“无品级、无定员”[13]的非正式序列变成了正式的武将官阶了。
再次，督抚体制在陕西还成为陕甘分治的一个中间阶段。明初的陕西布政司所辖包括今陕、甘、宁及青海部分地区，但陕西都司与行都司的分离已经隐含着陕甘分治的苗头，实行督抚体制后，陕西巡抚辖境已与今甘肃基本上无瓜葛。到清代，陕西、延绥两巡抚合并，甘肃、宁夏两巡抚也合并，同时陕西布政司先分成左、右二布政司，再分成陕、甘二布政司，便最终完成了陕甘分治并基本形成了今天的省境。
当然，当时的督抚体制还很不成熟而且弊端甚多。巡抚以下，府州县、卫所乃至道、镇等官并存，互相重迭，叠床架屋。指挥、千、百户的军事职能由总、副、参、游取代后，卫所军户的农奴身份却未能很快消除，由此加速了卫所制度的败坏，也加深了明中期以后陕西的社会危机。
三 刘瑾事件前后的陕西官场
陕西的“天、成之治”维持时间并不长，弘治以后，陕西与全国一样，社会危机日益发展，官场争斗也随之风起云涌。正德年间（1506—1521年）昏庸荒唐的明武宗在位，朝政日非，宦官刘瑾趁机专权，在历史上留下了昭彰的劣迹。
刘瑾是陕西兴平人，本姓谈，景泰年间入宫后，为刘姓太监属下，因而改姓刘。他为人狡诈，颇通古今权术，早在明宪宗成化年间（1465—1487年），他便因掌领教坊（宫中戏班）、导帝游玩而得到宠幸。明孝宗“弘治中兴”，他被赶回兴平原籍，看管茂陵香火。但不久他又得以服侍太子，以扮演丑角而取悦于主子。太子即位就是明武宗。刘瑾与另外几名太监马永成、谷大用、张永等八人以狗马鹰犬、歌舞摔跤之类继续讨皇帝的欢心，很快得到信任，号为“八虎”，权势日增。而刘瑾在八人中尤为狡猾，他常常精心安排某种游戏，待皇帝玩兴正浓时却拿来大批奏章请示裁决。此时皇帝玩得上瘾，自然不耐烦地推给刘瑾处理，于是刘瑾乘机自作主张，不再奏报。“事无大小，任意剖断，悉传旨行之”[14]，完全把持了朝政。大学士刘健、谢迁与大臣马文升、刘大夏等较正派的人士均被他排挤而去职。刘瑾权倾朝野，党同伐异，提拔亲信，结成死党。贪婪无耻的焦芳、刘宇、张彩等人都被委以要职，并“命天下镇守太监悉如巡抚、都御史之制，干预刑名政事”，于是从中央到地方形成了一股专擅跋扈的宦官势力。
刘瑾小人得志，实行恐怖政治，在原来归宦官主管的特务机构东厂、西厂之外，又设立了内厂，由他掌管，“凡所逮捕，一家有犯，邻里皆坐”，甚至河这边住的人得罪了他，河对岸的居民也要连坐。一时“屡起大狱，冤号相属”。正德三年（1508年）因为一封揭发他的匿名信，刘瑾竟令百官跪在奉天门下接受他的训斥，又把五品以下官员共300多人投入监狱。尤其对谏官，刘瑾更是残酷迫害，“一时惧祸者往往自尽，以求免下狱、廷杖之辱”。
在这种恐怖政治之下，刘瑾作威作福，公侯勋戚以下都要尊他为长上，见面要跪拜，奏章先呈给他，然后才能上呈通政司。这些章奏都必须称“刘太监”而避讳其名，一次都察院奏疏中误用了“瑾”字，刘瑾便破口大骂，吓得都御史屠滽率其部属向刘瑾跪下认错才了事。刘瑾的党羽们也个个骄横跋扈，不可一世。被刘瑾提拔为大学士的焦芳，因为与某个江西人不和，竟勾结刘瑾下令把江西举人名额裁减50名，并且不许江西人做京官，甚至还想连江西的前代历史人物也予以惩罚，把宋代王安石、元代吴澄等江西人都列榜定为奸逆，以便“戒他日勿滥用江西人”[15]。
在刘瑾专制下，官员们蝇营狗苟，向他一伙纳贿求宠，贪风大炽，吏治败坏。而他却怂恿明武宗恣意玩乐，尽情挥霍。扩建南海子，修“豹房”，扩充教坊乐工，大建佛寺。为此他百计搜括，扩大庄田，卖官鬻爵，克扣边军年例银，无所不为。人民无以为生，纷纷造反，著名的刘六、刘七大起义席卷北方，波及长江岸边，明朝统治陷入空前危机。
刘瑾恶贯满盈，危及封建统治的根本利益。然而他生于陕西，也败于陕西。正德五年（1510年），陕西三边总督杨一清设计除掉了刘瑾，从而在国内，也在关中引起一场大变动。
杨一清（1454—1530年），字应宁，云南安宁人。他自幼早慧，有神童之称，14岁中举人，18岁中进士，历任成化、弘治、正德、嘉靖四朝，故又有“四朝元老”之称。弘治初年，他以按察副使督学陕西，弘治十五年（1502年）以左副都御史督理陕西马政。在此期间他“好谈经济大略”，“以其暇究边事甚悉”[16]，成为当时对治陕、对西北边政与国中政事都颇有见解的政治家。
弘治十七年（1504年），杨一清升任陕西巡抚，正德元年（1506年）套寇数万骑进犯固原，杨一清率军抵御，击败套寇。而邻近的延绥、宁夏、甘肃三巡抚有警不相援，杨一清遂建议任命一个大臣统一指挥诸镇。朝廷采纳了他的建议，遂有陕西三边总督之设，并命杨一清就此重任。于是杨一清第一次督陕。他到任后考察边情，建议收复河套，“使河套方千里之地，归我耕牧，屯田数百万亩，省内地转输”是为上策。如果不能，就须增筑边墙，积极防御。朝廷同意他的后一个办法。于是拨给经费数十万两，让他加筑长城。
这时杨一清已与朝中专权的刘瑾发生了冲突，并得罪了刘瑾派来陕西的镇守太监。刘瑾恨杨一清不附己，诬陷他浪费边防经费，竟将他逮捕入狱。后虽因李东阳等人力救，杨一清幸免于难，但却因此被罢了官，还被罚米600石。杨一清与刘瑾斗争的第一回合就这样以杨的失败告终。
正德五年（1510年），封在宁夏的明朝宗室安化王朱寘起兵叛乱，西北大震。朝廷以杨一清熟悉西北军事，再次起用他为陕西三边总督，命他讨伐叛乱。杨一清赶到宁夏，他过去的部将仇钺已经逮捕了朱。杨一清并未为平叛花什么力气，然而却意外地获得了除掉刘瑾的机会。
当时，朝廷派宦官张永到平叛前线当监军。张永虽为刘瑾初得志时结纳的“八虎”之一，但随着刘瑾势力的膨胀，他与刘瑾的矛盾也日渐上升，然而却未与刘撕破脸，所以刘瑾对他并不很提防。杨一清看准了这一点，便采用以阉制阉的办法，借平叛之机与他相结纳，鼓动他设法搞掉刘瑾。凭杨一清的能言巧辩，犹豫不决的张永终于被他说动。杨一清又为他设计了行动方案，坚定他的信心。结果，事态发展一如杨一清的设想：
张永回京后，明武宗赐宴东华门。张永于席间要求单独向武宗汇报陕西事态。于是到夜半时分刘瑾等退去后，张永即呈上了杨一清等人事先代他拟好的劾疏，告刘瑾谋反乱政，并把朱叛乱时的檄文举出为证。这个檄文列了刘瑾诸多罪恶，并声称起兵是为了诛刘瑾，清君侧。武宗被触动了痛处，对刘瑾厌恶起来。张永趁机又告刘瑾“激变宁夏，心不自安，阴谋不轨”[17]。终于使皇帝大怒，下令逮捕刘瑾及其党羽。
这时，明武宗还无心处死刘瑾，只宣布把他流放凤阳。但查抄刘瑾府第时却发现府中藏有许多违禁军器，武宗看到后认定刘瑾有逆谋，遂下令杀刘瑾。气焰熏天、不可一世的权阉刘瑾，就这样被千里之外坐镇陕西的杨一清假另一宦官之手铲除了。
刘瑾是陕西人，其得势时很注意控制陕西，并借同乡关系笼络朝中陕籍人士。他先派其党羽曹元为陕西巡抚，后以更改边政成规，废除明初以来的开中制，造成了陕西“商贾困弊，边储日乏”[18]的后果。因此刘瑾倒台后对陕西也造成了很大影响，一方面曹元等人都以党附刘瑾而被查办，而除瑾功臣杨一清则于1524年以内阁大学士、兵部尚书衔总督陕西三边。这是杨一清第三次督陕，也是明代第一次以内阁为总督，“故相行边，自一清始”[19]，它对总督一职发展为明清时代常设的封疆大吏影响至大，对陕西的内政边防亦有所建树。但另一方面，由于刘瑾得势时多与朝臣拉同乡关系，因此他倒台后，一大批陕籍官员便在清洗刘瑾党羽时被牵连，其中许多人固然难辞其咎，但也有些人（如康海等）是冤枉的。当时关中籍朝臣如康海、王九思等均被列入“瑾党”而罢斥回乡，他们在失意中，“挟声伎酣饮，制乐造歌曲，自比俳优，以寄其怫郁”[20]，居然使关中的杂剧、散曲在正德、嘉靖间繁荣一时。
四 川陕流民起义
弘治、正德以后，陕西各种社会危机逐渐尖锐起来。“天、成之治”与封建时代历代王朝的“盛世”一样，不久就衰落下去了。
从治世到危机的转折，在封建统治最薄弱而社会矛盾也发育得较早的陕南地区最先表现出来。层峦迭嶂的秦巴山区，历来是人民反抗的策源地，明初这里就发生过田九成、高福兴的起义。自朱元璋时代起，明王朝在社会经济生活中强化国家经济干预与经济管制，在许多山区实行封禁驱民政策，陕南的秦巴山区就是“山禁”的主要地区之一。统治者的“山禁”与劳动人民进山垦殖的要求发生尖锐的对立。在明前期，由于社会经济处于恢复、发展时期，人口压力相对不大，土地兼并尚不严重，流民问题还不很突出。同时明初的国家机器对社会的控制能力也比较强大而有效率，因此危机还处于潜伏状态。
明中叶的情况就渐渐不同了。首先是随着王朝初年的锐气渐失而暮气渐生，国家机器的控制效率下降，“山禁”政策的漏洞日多。更重要的是随着土地兼并而来的流民问题日益严重。早在正统年间，山东、陕西流民就食河南者就达20多万，高陵、渭南、富平等县农民“俱闭门塞户，逃窜就食”[21]。关中和其他各省的大量无地农民要求进入山区垦殖谋生，便与统治者的山禁政策发生剧烈冲突。在成化年间，冲突发展为大规模的流民起义。但当时起义地区主要是荆襄一带的武当山、巫山山区，陕西只有与豫、鄂交界的商洛一带被涉及。到了正德年间，荆襄的起义暂告平息，流民反“山禁”的斗争中心遂西移到了川陕边界的秦巴山区。陕南的社会因而剧烈动荡起来。这一时期的陕南义军，多从巴山以南的四川境内发源而进入陕境活动，著名的有刘烈、蓝廷瑞、鄢本恕与喻思俸等几支。
刘烈是四川保宁（今阆中县）人，正德三年（1508年）冬率众起义，由川北攻入陕西汉中，秦巴大震。次年，刘烈在陕南的战斗中被乱兵所杀。但他的牺牲却为更多的后来者树立了榜样。
正德四年（1509年）十二月，刘烈家乡四川保宁府又发生更大规模的起义。起义首领蓝廷瑞称“顺天王”，鄢本恕称“括地王”，廖惠称“扫地王”。一时四方百姓纷纷响应，众至10万，分置48总管，势力发展到陕南。当时，起义的三首领对义军发展战略有分歧，鄢本恕主张以汉中为根据地，由陕南东进郧阳，再取荆襄而下，但蓝廷瑞与廖惠则主张立足川北，以保宁为根本。结果义军便分为两股，各在川、陕活动而互为呼应。
明廷闻讯，即派刑部尚书洪钟为川陕楚豫四省军务总督，统一指挥对流民起义军的镇压。经过激烈战斗，在四川活动的廖惠义军首先被官军击灭，蓝廷瑞、鄢本恕都转战到汉中，陕南遂取代川北成了起义的中心地区。
陕西巡抚蓝章派官军南下堵截义军，经过多次激战，蓝廷瑞、鄢本恕被陕西官军逼回川北。到正德六年（1511年），蓝、鄢义军在川东北的东乡（今四川宣汉）陷入包围，当地土豪设计诱擒了蓝廷瑞、鄢本恕等义军首领，起义遂告失败。
蓝、鄢义军失败后，其余部在廖麻子、喻思俸领导下进入四川内地，在正德七年（1512年）又一次得到大发展的机会，部众增加到号称20万。廖麻子不久在川北阵亡，喻思俸成为这支义军的首脑。他率义军坚持战斗，杀死明都指挥姚震，并进兵川陕交界上的大巴山地区。不久，喻思俸率部由巴山北上，再次进入陕南，并又一次击败了堵截的陕西明军，进抵略阳。后来，喻思俸企图再次入川，在四川广元（今市）又受到四川明军堵御，遂转战至汉中府的西乡县。在川陕流民义军机动灵活的运动战中，明军屡吃败仗，迟迟不能平息起义，明廷不得不走马换将，撤换了洪钟，而以彭泽为四省军务总督。彭泽调来惯于山区作战的苗兵，加强对义军的镇压。到正德八年（1513年），喻思俸义军终于被彭泽所率明军包围而击溃，喻思俸本人战败被俘。
至此，秦巴山区的流民起义基本上被镇压下去。从正德三年刘烈入陕，到八年的喻思俸最后兵败，起义前后历时五年之久，给陕西的明朝统治以沉重的打击，并且基本上冲破了统治者对陕南—荆襄这一大片山区的“山禁”，对这一地区未来的经济社会发展作出了巨大的贡献。
* * *
[1]方孝孺：《逊志斋集》卷二二《故中顺大夫福建布政司左参议郑公墓表》。
[2]《明史》卷一四七《解缙传》。
[3]此处及前引数文皆据《明史》卷一五九《陈镒传》。
