一、中枢权力结构双轨制的形成和巩固
成化二十三年十一月，朱祐樘刚即位不久，监察御史陈孜在上疏言事时便说：“国家政务由司礼监掌行，内阁大学士共理，内外相维，可否相济。这是‘祖制’。可是近来在裁决政务时，间或不让大学士预闻。今后政务，不分大小，俱下司礼监及内阁共同商榷，由皇上决断。有极其重大者，命多官计议，奏请区处”。这是在为内阁大学士争权，以便使其能与司礼监太监颉颃行事。自然，这只是一种美好的愿望。此外，从陈孜的奏疏中，明白无误地反映出当时中枢权力结构的双轨制已经形成，而且以司礼监为主。
在弘治朝，这一制度得到了巩固和发展。
朱元璋在建立了明王朝以后，为了确保这一来之不易的江山，认真地总结了历史上、特别是元朝兴衰成败的经验教训。他认为元朝之所以灭亡，主要原因是“宽纵”,是“威福下移”。为了避免重蹈这一覆辙，他决心把国家权力统统掌握在自己手里。而要作到这一点，改变中枢的权力结构，即废除历时一千多年的丞相制度是关键性的一着。他说：“自古三公论道，六卿分职，并不曾设立丞相。自秦始置丞相，结果是宰相权重，指鹿为马，引起秦国大乱。自秦以后，君主们都没有以秦设相之患为鉴，仍然设置丞相。由于宰相可以擅作威福，因而国君们往往受其祸害。”①于是，洪武十三年(1380年),朱元璋终于借故杀掉胡惟庸，废除了丞相制度。这是中国封建政治制度史上重要的一页。后来，朱元璋在《皇明祖训》里谆谆告诫其子孙臣僚们说：“今我朝罢丞相，设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙门，分理天下庶务。彼此颉颅，不敢相压，事皆朝廷总之，所以稳当。以后子孙做皇帝时，并不许立丞相，臣下敢有奏请设立者，即时劾奏，将犯人凌迟，全家处死。”由此可见，废除丞相制度，对强化君主专制集权是何等地重要！
丞相制度废除后，六部等职能部门统统由皇帝直接指挥。皇帝真正成了“代天理物，威柄自操”的独裁者。虽然如此，但在实践中却不可避免地会出现如下问题：即使精明能干而又勤于政事的皇帝，要独自处理偌大一个国家的军政事务，既难得超人的精力，也无法保证万无一失；如系昏庸或荒怠的皇帝，则国家机器将无法正常运转。因此，一个既能参政议政而又不掌握实权的机构势必应运而生。于是我们看到，在洪武时期，先是置四辅官以协理政事，后来又置大学士以备顾问。不过，当时朱元璋自操威柄，学士很少参预决策。朱棣即位以后，特命解缙、黄淮、胡广、杨荣、杨士奇、金幼孜、胡俨等入文渊阁
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①黄佐《南康志》卷10,《训谟考下》。
办事，后来叫内阁。朱棣虽然出于实际需要，付予大学士“参预机务”之权，但内阁并无实权，入阁者也只是五品的编修、检讨、侍讲等官，而且内阁没有僚属，与其他衙门没有隶属关系。各衙门奏事，亦不得预先告诉内阁。仁、宣时期，内阁的职权有了进一步的发展。内阁大学士分别加以尚书、侍郎以至师、保之衔，官阶升到了一、二品。内阁还有自己的机构：制敕房和诰敕房；而中书舍人则成了内阁的属员。大学士除可“密封言事”外，还有了“票拟”权。所谓“票拟”,就是在上呈皇帝的章奏上，贴上一张小票，墨书处理意见，送请皇帝决断。这种办法自宣德年间开始，到正统初年便制度化了。
仁、宜时期的内阁，除了尚未形成大学士之间首辅的绝对权威之处，其他的主要职能都已具备。这正是朱元璋废除丞相以后，由于实际需要而必然形成的。然而总的说来，内阁的职权并未超越朱元璋所规画的不设丞相、政归六部、凡是皆由朝廷总之的格局。换句话说，内阁仍无实权。内阁之所以无权，不能简单地归结为朱元璋的子孙们对“祖制”的服膺。从根本上说来，不允许大臣专擅而由皇帝独揽大权，是朱元璋及其子孙们信守不渝的宗旨，即使是受到后世普遍颂扬的宣宗和孝宗也决不例外。从制度上讲，很重要的一点是，按照规定，内阁大学士不许实际掌握六部事务，大学士兼尚书只是虚衔。内阁与六部设有隶属关系，正如纪昀《历代职官表·内阁》所说：“自汉以来，六部皆隶属于宰相。自明革中书省，将其事权分给六部，六部从此直接由皇帝统率，向皇帝负责，而内阁只管票拟，与古制大不相同。”自然，六部的事，内阁可以而且必须与闻。但这决不是制度规定的隶属关系，而是为了参政的需要。
参预机务，是内阁大学士的重要职责。不过，我们决不能因此就认为大学士拥有很大的实权。朱元璋废除丞相以后，以其事权分属九卿。每日群臣奏事，即由皇帝面决可否，取旨奉行。永乐以后，大学士开始参预机务，然而面奏取旨，与洪武时一样。宣德中，始令阁臣“票拟”,但对大的政事，仍命诸大臣面议处分。所以，大权在皇帝手上而不在内阁。再说，参预机务只是出谋划策，并非执政。而谋议是否被采纳，取决于许多因素，诸如皇帝对阁臣的信任程度，皇帝是否勤于政事并虚心听取意见以及阁臣的意见是否符合皇帝的意图等等。总而言之，参预机务决没有改变内阁大学士无权的现状，也决没有影响皇帝大权独揽。
有人认为，面奏请旨，则其权常在朝廷，由内阁票拟处分，则其权属之内阁。因为“票拟”是代表皇帝之言，所以部院要想办什么事，就必须预先关照内阁；科道要提什么建议或对谁提出纠劾，也多禀承内阁的意图。其实这只是一种根据不足的推断。内阁究竟如何票拟？或者说它在票拟中的独立性究竟有多大？能否因此就断定其握有左右皇帝并令百官俯首贴耳的大权？当然不是。实际上，票拟批答，不过是内阁大学士参预机务的一种方式，并不表明权力的归属。同时，内阁大学士在票拟时，不是凭自己的意见，而是根据皇帝的面谕，或者是司礼监太监到内阁计议，传达皇帝的旨意；或者是由司礼监太监将朝廷的意旨传之司礼监的管文书官，再由他传之内阁辅臣；或者是折衷古今，裁度事理，“呈上御览”。由此可见，票旨的根据主要是“内授”的皇帝的(有时不免是司礼监太监的)旨意，而最后又必须先由司礼监太监、然后由皇帝认可才行。刘健就曾说过，在朝参讲读之外，见不到皇帝的面。就是司礼监的太监，也很少到内阁去，朝廷有命令，必传之太监，太监传之管文书官才传之内阁。内阁有所建白，又逆向而达皇帝。
所以黄宗羲认为内阁大学士的事权是很轻的，他们批答章奏，必须根据内授的意见来拟定。这怎能说是有实权呢？
既然内阁大学士并无处理军国大事的实际权力，因而中枢权力结构便出现了空隙。于是，培养一批既能办事，又绝对听命于皇帝的忠实奴才，自是势所必至的了。这样，仁、宣时期的内监特别是司礼监的权力便有了进一步的增长，到英宗正统初年，终于确立了司礼监和内阁并峙的双轨制格局。
前面已经说过，尽管朱元璋禁止宦官预政典兵，甚至不让他们识字，然而，由于专制集权的皇帝不信任他的大臣，唯恐其专权擅政，因而又必然要信任和依靠身边的奴才。历史总是喜欢捉弄人。本来不让预政典兵的宦官，却偏偏从洪武年间开始就日益受到重用，到宪宗成化以前，他们的魔爪已经伸向了政治、刑狱、军事、经济等各个领域，而且在政治舞台上扮演着举足轻重的角色。
造成这种局面的原因，除了专制君主需要宦官这个工具之外；宦官干政的条件到了宣德年间亦已完全具备了。
在宣德以前，宦官虽然已经很有权势了，但他们当中绝大多数不通文墨，要真正参预政事，成为皇帝的得力助手，存在着很大的障碍。于是，宣德元年(1426年)七月，开始建立“内书堂”。改刑部主事刘肿为翰林修撰，专教小内使读书。以后大学士陈山、修撰朱祚都作过教小内使的专职官员。在内书堂读书的内使，年龄在十岁上下，开始有二三百人，后来增加到四五百人，经常有翰林官四人教习。宦官有了文化，真是如虎添翼，从而为他们攫取中枢的权力，莫定了坚实的基础。同时，一般的官僚士大夫自诩的掌握文化这一优势，也不觉黯然失色。
中枢权力结构的双轨制，似在永、宜之际便已定型且完备了。宦官官制及衙门的设置，洪武间经过几次改变，二十八年(1395年)始定为十一监，即：神宫、尚宝、孝陵神宫、尚膳、尚衣、司设、内官、司礼、御马、印绶、直殿等①。太监为正四品。此时的司礼监并非十二监之首，而其职掌洪武十七年(1384年)所定为：掌宫庭礼仪，凡大年初一及冬至等节，命妇朝贺等礼，则掌其班位仪注，及纠察内官人员违犯礼法者。二十八年所定则为：掌冠婚丧祭礼仪、制帛与御前勘合、赏赐笔墨书画并长随当差内使人等出门马牌等事，及督光禄司供应诸筵宴之事。职掌有了一些变化，但与后来的职掌还有很大的差别，即与国家政务的关系还不多。
有记载说：从宣德年间开始，就出现了“朝廷政令不由朝官，皆出自司礼监”②的情况，可见其时司礼监在内官十二监中地位已经上升，而其职掌则基本上如《明史》所记，更多地在于协助皇帝处理政务。这种情况的出现，与永乐年间宦官权势的急剧上升，内臣不再由吏部统领(一说为礼部)而归其事于内，以及宣德年间大量宦官掌握了文化是一致的。
根据记载，司礼监为十二监中第一署。设提督太监一员，掌印太监一员，乘笔太监、随堂太监、书籍名画等库学习、内书堂掌司、六科廊掌习、典簿无定员。他们的职责是：提督掌督理皇城内一应仪礼刑名及钤束长随；当差听事各役，关防门禁，催督光禄供应等事。掌印则掌理内外章奏及御前勘令，其权如外廷的内阁首辅。秉笔、随堂掌章奏文书，照阁票批硃；秉笔之第二人或第三人专门提督东厂，其权如都察院之左都御史，专管纠劾百官。秉笔、随堂则犹如内阁之众辅。其僚佐及小内使，俱以内翰自命，好象外廷的词林。文书房是司礼监的附属机构，设有掌房十员。其职掌是：将每日章奏登记在册，然后送司礼
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①此据《弇山堂别集·中官考一》及《明史·职官志三》。《万历野获编·内官定制》无孝陵神官监而有御用监，与定制后的内官十二监相同。
②吴晗辑《朝鲜李朝实录中的中国史料》上编，卷五。
监，司礼监看后送呈皇帝审阅。再经司礼监发回文书房交内阁票拟。拟好后又由文书房送司礼监，司礼监认为所拟不当，可退回重拟，如认为可以，即送皇帝硃批。一般地是皇帝亲批数本外(有的干脆不批),皆由秉笔太监照阁中票拟字样用硃笔批行，间或有偏旁偶尔讹误的，亦不妨略为改正。就是说，秉笔太监可以按照自己的意图改动阁议。硃批以后交文书房在发文簿上登录发出。由此可见，文书房的职任具有十分鲜明的机要性质，它与司礼监的关系十分密切。所以，凡要升入司礼监的，必须由文书房出，犹如外廷升入内阁的必然是詹事翰林一样。其他宦官衙门的宦官，在见了司礼监(包括文书房)的宦官时，必须叩头称上司。而司礼监的太监，纵然是童稚，亦以清流自居，不屑于与它署宦官讲礼。
总的说来，从永乐至正统初年，由于极端君主专制的需要以及客观条件的逐渐完备，终于确立了司礼监、内阁这一中枢权力结构的双轨体制。而且，在这种双轨制中，司礼监的权势始终居于内阁之上。或者说，司礼监是明代中枢权力的核心。黄宗羲认为，实际上的宰相，只能是宫奴。因为国家的大权不能没有人掌管，宫奴们眼见宰相废除了，宰相的职权也被剥夺了，于是他们便想方设法，将原属宰相的生杀予夺之权，逐渐地都收归他们自己。于是，由阁辅臣们只好仰承鼻息，贤者借重宫奴们干点有益之事，不贤者就只能与之同流合污了①。
二、弘治时期权力结构双轨制的发展
对于已经确立的权力结构的双轨体制，朱祐樘没有也无意去改变它。因为这种体制在当时来说很适合于极端君主专制的需要，也很适合于不愿承担繁重政务的日趋荒淫腐朽的皇帝的
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①《明夷待访录·置相》。
需要。
朱祐樘并非十分勤于政事的。弘治八年以后，早朝愈来愈迟。至于午朝，虽然表面上允许各衙门在遇到机密重大事件时，可赴御前具奏，但不过徒具形式而已，所以在弘治初年就废而不举了。对内阁大臣的延接也是少有的，有记载的不过几次：弘治十年(1497年)三月，在文华殿召见徐溥、刘健、李东阳、谢迁，与他们商议各衙门题奏本。溥等议定批辞呈上，弘治看后，亲手改定。事毕赐茶而退。这是自宪宗召对彭时、商辂后皇帝首次召见内阁大臣，因而举朝都赞誉这是盛事。十三年(1500年)四月，大同告警，京师戒严，召刘健、李东阳、谢迁至平台(在保和殿之后),面议京营诸将的去留问题。十七年夏，鞑靼小王子谋犯大同，召见刘健等面议对策。最后一次召见是十八年四月十六日，询问户部在推举“起复”侍郎何鉴处置流民一事，何以不同吏部商量？刘健等以有成例作答。弘治仍认为吏部的职掌是铨选，应与吏部会推才是。五月初七，朱祐樘去世。与最后一次召见阁臣，相隔仅20天。
朱祐樘很少召见内阁大臣，说明了他们在中枢权力结构中并没有处于十分重要的地位。同时，尽管阁臣很少被召见面商政事，然而并未影响国家机器的正常运转以及处理政务的进程，说明中枢权力结构的双轨制发挥着重大的作用。或者说，司礼监在发挥着重要作用。成化二十三年十一月，朱祐樘刚刚即位不久，陈孜就请求处理政务时，不要光依靠司礼监，要让它与内阁共同商榷。弘治元年(1488年)正月，吏部右侍郎杨守陈上疏说：凡为章奏，皆付内臣调旨批答，恐有后患。应召阁臣面议可否，然后批答。三月，寿州知州刘概请求孝宗总揽大权，不要被佞幸架空，而要依靠大臣。三年十二月，吏部左侍郎彭韶在奏疏中说：“因为内臣在皇上左右，所以人人都惧怕他们。现在有关兵马钱粮大小事务，全交给他们处理，凡有章奏，无不先由他们同意而后下达相关部院执行，无须审议更改。其他作奸犯科，致死人命、耗财妄费、第宅服食逾制等等更是不胜枚举。”他请求弘治“上法祖宗，威福必由己出，国家大事应交内阁及其他大臣议处”。从这些议论中，我们可清楚地看出，内阁、内阁大学士在处理国家政务中，的确是无足轻重的。
皇帝不仅依靠司礼监来处理朝政，而且还依靠庞大的宦官机构以及数以万计的宦官来控制、掌握从中央到地方，从政治到军事、经济以及对百官的监察和审判大权，从而使所有的权力都牢牢地攥在皇帝手中。例如，宦官二十四衙门①之一的内官监，主要掌管营造修建之事，如修造宫殿陵墓以及藩王府第等等，其职掌与工部颇多关联，因而工部也每多受其掣肘。御马监虽然设置较晚，但它掌管的是御底、兵符等项，与兵部相关，权力相当大。其他如尚宝监、兵仗局、内承运库等若干监、局、库、房、厂，与外廷的户部、礼部、兵部、工部都有较为密切的关系。或者说外廷诸部必然受到内廷有关部门的干预。
宦官衙门中，除司礼监权势炙手可热之外，自然要数东厂(以及宪宗时的西厂和武宗时的内行厂)了。东厂的头子叫提督，他直接听命于皇帝。其地位在内臣中虽然稍次于司礼掌印太监，但在他向皇帝奏事时，即使是掌印也得退避，要等他奏毕再出，因为机密不能让其他人知道。由此可见，东厂提督与皇帝关系是如何地密切，其地位是如何地重要。东厂有着一套严密的组织和侦缉办法。它派出的特务，无孔不入，千方百计地搜集情报，因而臣民中诸如相互斗骂、纵犬争鸡、米盐琐事等隐私，也很难逃出它所布下的网罗。于是生活在极其恐怖气氛中的明代臣民，自然难免感到随时都有大祸临头而不得不“诚惶诚恐”、
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①前面提到的十二监以及惜薪、钟鼓、宝钞、、混堂四司和兵仗，银作、浣衣、巾帽、针工、内织染、酒醋面、司苑八局全称宦官二十四衙门。
“威畏唯谨”。
宦官不仅提督东厂，而且还治理诏狱，与三法司共同审理狱囚。这样，从侦缉到刑狱的全部司法大权，都落到了东厂和锦衣卫这两个特务机构的手里，由都察院、刑部、大理寺组成的三法司，不过是徒具虚名的机构而已。
明王朝的军队，主要由三部分组成，即京兵、边兵和卫所兵。而提督京营、镇守、守备、监军等的派遣，便使整个明王朝的军队，或者说整个军权都被皇帝的代表宦官控制了。
京兵中的锦衣等十二卫，系天子亲军，无所隶属。其余的统称为京营①。京营是明王朝的主力部队、劲旅。对这样一支部队，当然不能听任兵部以及几个公、侯、伯去指挥，一定要将其牢牢地控制在皇帝手中。于是，从永乐年间组建三大营开始，便在五军营设提督内臣一人，三千营设提督内臣二人，神机营设坐营内臣一人，监鎗内臣若干人。后来京营体制虽有变动，但内臣提督京营却仍保留。提督京营内臣，位在公侯之上，京营的各级武官，都受内臣的层层监视，听其节制。
镇守内臣的设置，早在永乐年间就开始了。不过，镇守太监这一头衔的正式出现，则是仁宗洪熙元年(1425年)的事。到了正统年间，已是各省各镇无不有镇守太监了。弘治初年，有人奏请撒销内地各省的镇守内臣，未经批准。后来虽略有减少，但减的数量极其有限。内地各省不仅照样派镇守内臣，而且有时一省还派了几个。如山东已有内臣镇守，又令李全镇守临清。又如云南有镇守内臣，又遣孙叙镇守金腾。自从有了镇守太监，他们就擅作威福，恣肆不法，胁制总兵官；而总兵官也往往畏惧他们。此外，镇守太监本为军事而设，可是随着宦官权势的
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①永乐时为五军、三千、神机三大营。“土木之变”后，于谦建议改三大营为十二团营。正德时又改为两官厅。
增长，他们俨如一方的督抚，无事不加干预。
守备太监从表面上看，有明确的任务。如南京守备太监，职责是护卫留都；凤阳与天寿山守备太监的职责是护卫皇陵；湖广承天府守备太监的职责是护卫嘉靖皇帝父亲的兴陵。实际上他们仍是威制一方的“钦差”大员，其他文武官吏，都得俯首听命。如凤阳守备太监，不光护卫朱元璋的祖坟，还兼管高墙犯罪宗室①。后来又兼操练中都留守司八卫一所军马。至于南京守备太监，其权势则更为煊赫。同为守备的公、侯、伯，对守备太监来说，形同下属，如公堂座次以守备太监据首席，而协同者为侯、伯则上座，都督则只能侧坐②。南京守备太监，肩负着明王朝东南半壁安危的重任，为统治者“三千里外亲臣”,司礼监外差，受到特别的重视。
监军统兵，开始于永乐年间，中叶以后全面推广。监军的名称很多，如监视、监饷、督理等等，其实质都是对军队进行监督。都是宦官以皇帝代表者的身份来到军队，君临一切。而督府镇将则处处受其掣肘，形同虚设。
提督市舶，充当矿使、税监、采办、监工、监器、织造、监视盐课、监督仓场、管理库藏等等，则使全国的经济大权，完全落入宦官的掌握之中，从而也就更有利于皇室统治集团的残酷搜刮。
此外，一般被差遣外出办事的宦官，由于他们“口衔天宪”,因而对待臣民自然是颐指气使，为所欲为的。而臣民们也总是把他们当成皇帝的代表者看待，宦官有所求，就不能不有所应；即使无所求，也要百般逢迎，唯恐得罪。
总之，宦官既然掌握了政治、军事、刑狱、经济等各方面
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① 明代的诸王、宗室犯罪，严重者送凤阳，禁锢在高墙之内。
② 王士贞《凤洲杂编》卷一。
的大权，便不可避免地要凌驾于百司之上，成为中央和地方政府之外一套完整的权力系统，而且是皇帝以下最有权势的权力系统。
权力结构的双轨制，虽然从制度上保证了高度专制主义中央集权，保证了皇帝大权在握，然而其负面效应却是十分严重的。首先，从总体上来说，宦官这个集团的道德品质是极其低下的，他们一旦大权在握，自然会穷凶极恶、毫无顾忌地攫取私利，纵使祸国殃民也在所不惜。尽管他们当中也有好的，但很难安于其位而不被谗害。
其次，在明代以前，由于长期实行的是嫡长子继承制，因而君主的素质普遍地比较低劣。在这种情况下，幸好有“选贤与能”而产生的宰相来弥补。同时，宰相握有实权，他对皇权既是一种补充，又是一种制约。可是，在双轨制下，阁臣处于无权状态。当皇帝荒怠时，他们不能直接承担起处理军国大事，任免官吏等政务；当皇帝昏庸、胡作非为时，他们又无权制约。弘治年间，象徐溥拒撰三清乐章、刘健拒撰真人杜永棋等诰命封号而又为朱祐樘接受的事例是很少的。多数情况下，特别是关系到皇亲国戚、内臣佞幸利益的问题，阁臣总是无能为力的。在明代的这种体制下，皇权成了没有或者极少约束的权力，因而是一种最可怕的权力，它可以在某些时候把国家推向灾难的深渊。
再次，内阁辅臣本来无权，可是百官总是习惯性地把他看成过去的宰相，要求他们作宰相的事，承担国家安危、生民休戚的责任。这自然是难于办到的。另外，从六部的角度看来，阁臣无权干预自己的事务，他们只向皇帝负责，受皇帝的指挥。在这种情况下，阁臣如果只按自己的规定的职责办事，必然要挨骂，以为不称相职；如果要真的干点事，也必然要挨骂，认为是侵权，是专擅。所以，阁臣这个角色很难当，只能做和事佬或“纸糊阁老”。在整个明代，有所作为而又能善始善终，且得君心和百官好评的阁臣极少。象弘治朝的徐溥、邱濬、刘健、谢迁、李东阳等阁臣，也算难得的。不过，当时没有象汪直、刘瑾那样的宦官，否则，他们的命运不是俯首帖耳，就是被逐，如后来李东阳、刘健、谢迁之于刘瑾那样。内阁既然处于这种尴尬的境地，处处受掣时，处处被动；而实权在握的司礼监、各处镇守以及大大小小“口衔天宪”的宦官却又不负实际责任。那么,要想提高行政效率，澄清吏治，从而导致国家强盛，百姓富足是不可能的。这种权力结构的双轨体制，存在着严重的弊病。
