第一章 壮年后期（前49年1月—前44年3月，恺撒50岁至55岁）.11
对恺撒而言，只有国家防御上的边界，却并没有后世的我们重视的国界概念。
政治改革
元老院
在罗马开国者罗穆路斯时期，元老院共有300个席位；700年后的苏拉时期，增加到600个；苏拉辞世35年后恺撒当政时，席位猛增到900个。
同是为元老院注入新鲜血液，苏拉和恺撒的做法不尽相同。苏拉将扩展范围仅限于在罗马本土居住的公民，但恺撒增加的新席位大多给了他的军团长和百夫长。根据恺撒的殖民政策，他的旧部中以百夫长为代表大多居住在行省，因此，元老院新增席位中大多是行省居民。关于这个殖民政策，文中稍后会提到。更加不可思议的是，连刚被征服的高卢中北部地区各部族首领也可进入元老院，这让秉持同化对手传统的罗马人也惊诧不已。试想，如果大英帝国的国会中增加了印度和其他殖民地国家议席的话，那英国人该多么意外？恺撒做的就是这样一项改革。
罗马本土居民对此大加讽刺：
“我们有不认识去元老院会场路的元老呦。”
“我们有不会说拉丁语的元老院元老呦。”
“我们有不脱掉裤子就穿托加长袍的元老呦。”
高卢人向来有穿长裤的传统，这一点在前文论述过。
虽然平民把这当成笑料乐在其中，但那些坐在元老院会场的罗马本土的元老肯定笑不起来。现代意大利大学的教材中认为那些对恺撒的开国政策不满的元老是“守旧”的，西塞罗、布鲁图、卡西乌斯是典型代表。
此外，同是为元老院注入新鲜血液，苏拉和恺撒的目的也完全相反。苏拉的改革是为了强化元老院体制，恺撒增加席位的改革则是为了弱化元老院的功能。恺撒认为，元老院最多只能作为辅助机构存在，绝不能拥有像发出“元老院终极劝告”那样的戒严令这样大的权力。元老院只是国家领袖的储备机构，是为独裁官提供政治辅佐的国家机构。
厌恶“伪善”的恺撒从不隐藏自己的真实意图，因此，守旧派也完全能理解恺撒的用意，只不过，理解并不意味着赞同。
公民大会
即便如此，恺撒也没办法完全架空元老院。元老仍旧拥有高高在上的地位，即便形式上要听从恺撒安排，但是任命行省总督的权力仍在元老院手中。此外，国家行政机构中的要员几乎都是元老院元老。
而且恺撒还决定将原本国家最高决策机构——公民大会——改为事后认可机构。
因为当时拥有罗马公民权的人数已经超过百万，即拥有选举权的人数已过百万。直接民主政治无法满足百万选民的需求。百万选民不是集中在意大利半岛，而是分布在罗马统治下的整个地中海区域，并且这种分散趋势还在逐渐扩大。
早在半个世纪前的公元前91年，随着意大利半岛全体居民被授予公民权，在罗马集中所有公民召开的公民大会就已经失去了本来的意义。恺撒现在做的无非是将这个公开的秘密挑明了而已。
但是，因为毕竟是共和政体存在的象征，恺撒最终并没有废除已形同虚设的公民大会，只是将这个“象征”改造成了独裁官决议的认可机构。独裁官恺撒决定政府要员名单后交由公民大会，经过大会公开选举后正式生效。这样一来公民大会实际上成了一个备案机构。
护民官
护民官是另一个被恺撒改革架空的职位。
恺撒此项改革并不是因为曾经保护被统治阶级——人民大众——权益的护民官制度已不再适用，也不是像苏拉那样因护民官经常带头举行反体制的活动而对他们的权力进行打压。
以现代的政治术语来解释的话，恺撒这么做是因为他不希望出现两党制。取代元老院站上权力顶峰的恺撒，在成为“元首”后仍认为保护被统治阶级的权益是自己的重要职责。出身于名门望族的恺撒按照法令并不能担任护民官，但他的继任者——平民出身的屋大维在成为“元首”，即罗马帝国首任皇帝后，同时兼任了“元首”和“护民官”两个职务。
恺撒并非想将代表现有体制的“元老院”和代表“反体制”的“护民官”分成两派，而是想将二者合为一体，从而生成罗马“新秩序”。兼任皇帝和护民官双职的屋大维，即后来的奥古斯都，完全继承了恺撒的这个思想。
终身独裁官
为什么恺撒会成为罗马史无前例的“终身独裁官”呢？
罗马公民对王政十分反感，他们认为“皇帝”只相当于军中的总司令，“元首”也不能超越元老院的“院内总务”。
根据当时的罗马法律，只有独裁官是唯一不必与别人共同执政的职位，而且护民官的“否决权”对独裁官也不适用。罗马法律规定了只有独裁官能不受“否决权”限制推行政策。不过一直以来独裁官都只作为非常时期的危急管理职位，而恺撒打算将这个“特殊”职位固定化，成为“常设”职位。这样一来，集权就不再仅限于某个时间段，而是长期持续的了。
从有“独裁官”起，这就是个将遵循体制的执政官和反体制的护民官职务集于一身的职位。恺撒认为这项制度起码有利于以下两点：
一、消除国内各阶层间的争斗；
二、更高效地统治版图扩大后的罗马。
因此，恺撒打算将独裁官制度作为日常体制的一部分固定下来。
苏拉曾经在担任两年独裁官后卸任，恺撒对此评价道：“苏拉没有真正理解政治。”
结合恺撒上述观点，他会这么评价也不足为奇。因为他们对“政治”的观点是截然不同的：苏拉的“政治”是通过强化元老院即强化过去的体制来恢复统治能力的；而恺撒的“政治”则是通过建立新秩序来恢复统治能力。
公元前44年2月，元老院和公民大会任命恺撒为“终身独裁官”，开启了罗马走向帝制的第一步。
金融改革
如前文所述，恺撒设立了国家造币机构，并将铸造货币系统化。此外，恺撒认为罗马铸币必须成为罗马帝国所有货币的基准，并固定了金银货币的兑换率。1枚金币兑换12枚银币成为固定的兑换率。
此前罗马一直没有固定的兑换率。基准货币和固定兑换率的出台，罗马各行省的地方货币和罗马货币统一，都有利于促进罗马经济的发展。他还专门设立了“造币三人委员会”，负责国家造币机构的运营，以及监督铸币中金、银的含量。
或许是有过借债的亲身经历，恺撒认为借贷并不是件坏事，反而是盘活经济的重要因素。根据恺撒的观点，借贷应当公正地做到以下两点：一、公正地评估担保物的价值；二、借贷利率不能随意浮动。
针对第一点恺撒规定，由于内战导致通货膨胀，所以评估时应以内战爆发前的价值为准。实际上就是在估值中减去了通货膨胀带来的25个百分点。针对第二点，恺撒规定借贷的年利率上限为12%，然后再根据情况逐渐往下调整直到6%。他率先垂范，自己以6%的利率借出资金。不过罗马有着保护私有财产不受侵犯的传统，因此，只要不超过利率上限，其他的都只能由公民的经济道德来具体决定了。
行政改革
恺撒并没有改变执政官制度，这个罗马最高的行政职务依旧是每年选出两人同时出任。不过，由于恺撒本身既是执政官又是独裁官，执政官所拥有的否决权在面对独裁官时无法行使，所以虽然同为执政官，但实际上另一人成了独裁官恺撒的下属。至此恺撒的意图已经昭然若揭。顺带提一下，公元前45年，也就是恺撒开始改革时，与他一道出任执政官的是法比乌斯。法比乌斯辞世后，该职位由特雷波尼乌斯接替。公元前44年度的执政官由恺撒和安东尼共同出任。法比乌斯、特雷波尼乌斯和安东尼皆为恺撒军中旧部，因此，与其说他们是恺撒的“同事”，倒不如说是恺撒的助手更为贴切。除大祭司外所有职位都由两人出任，以防止一人专权的罗马共和政体，至此走到了尽头。
恺撒对行政地位仅次于执政官的法务官职位也进行了改革，将苏拉时期的8个席位增加到16个，任期仍维持一年不变。
为了更好地培养帝国统治人才，除了负责国家安全而无法具体限定任期的行省总督外，其余所有官职都保留了共和制时的任期。根据共和制时期的规定，可以无限期任职的职位只有两个：大祭司和独裁官。这两个职位都已由恺撒出任。
将法务官席位从8个增加到16个，是因为与苏拉时期相比，恺撒统治下的行省数量也增加了。按照法律，法务官在完成一年任期后将以“前法务官”的身份被授予“绝对指挥权”，率领2个军团驻守行省以维护罗马统治。作为保障罗马国家安全的前锋，增加人数是必要的。
每个军团都要派驻一名财务监察官。在恺撒的改革中，财务监察官的席位也增加到了40个。财务监察官的职责说起来类似于军团总务，负责军团的各项收支账目。虽说财务监察官必须由30岁以上的人出任，但是这个职位意义重大，相当于通往罗马政坛的“龙门”。按照惯例，担任过财务监察官的人几乎都能按部就班地成为元老院元老。
首都罗马的按察官也从4人增加到6人。恺撒打算从硬件、软件同时着手将罗马打造成远超其他城市的“世界之都”。
以上是国家政治方面的行政改革，此外还有罗马国内的“地方自治体”。与罗马帝国是罗马本土和行省以及盟国的联合体一样，国内的“地方自治体”也承认各行省的内政自治权。自治体中的地方首席官员由中央派遣，但是他们也必须和地方议会一起共同管理地方行政。地方议会的议员从拥有罗马公民权的当地居民中选举产生。关于选举权，恺撒依照苏拉当年的规定未做更改。与决定国家事务的公民大会一样，从可以服兵役的17岁起，行省居民就能行使选举权决定行省事务。恺撒把地方自治体议会议员的候选资格年龄，也就是被选举权的资格年龄分成了三种：
一、无兵役经历者——30岁以上；
二、作为军团兵，服过兵役的人——23岁以上；
三、服过兵役的骑兵，或担任过百夫长的人——20岁以上。
恺撒还明确规定了什么样的人只有选举权而没有被选举权，他们是犯罪者、做伪证者、军团逃兵以及被流放者、角斗士、演员、妓女。
值得一提的是，恺撒向“解放奴隶”开放了地方议会议员和地方自治体的行政职位，之后又向他们开放了行省行政人员和行省总督的职位。总而言之，“解放奴隶”大量地进入行政体系。
录用“解放奴隶”
前文提过，恺撒为了让罗马铸币成为“罗马世界”的基准货币，特地设置了国家造币机构，由造币三人委员会负责管理。该委员会首任成员都是以前恺撒家的奴隶，他们因极具经济才能被任用。考虑到奴隶身份不适合出任该职位，恺撒在他们就任之时宣布给予他们自由，因此，实际上他们就是“解放奴隶”。
早在124年前格拉古兄弟的父亲任执政官时曾通过一项法令，根据该法令凡家中已有5岁以上孩子、持有价值3万塞斯特斯以上资产的解放奴隶有权成为罗马公民。这为曾经的奴隶进入行政体制和地方自治体提供了基础，而恺撒则将该政策明晰化。
恺撒的这项政策并未招致反对。本来罗马家庭中奴隶是必不可少的，即使是很小的农民家庭或者商店，都有一两名奴隶和主人一同生活起居。元老院元老阶层的家庭中，有掌管家里大小事务的主管奴隶，还有服从主管奴隶的各种奴隶。还有不少家庭教师也是奴隶，曾被西塞罗称赞为“少了你，我就少了写作的左右手”的秘书也是一名奴隶。专为克拉苏演说撰稿的希腊奴隶秘书，曾是元老院元老竞相高价购买的对象。
恺撒家的来自高卢和西班牙的奴隶因崇拜恺撒而终身不想改变身份，但除了他们，大多数奴隶还是渴望获得自由的。西塞罗的秘书就因西塞罗曾许诺会给予他自由而尽心尽力地工作。根据恺撒的改革，奴隶只要获得解放就能够参与公共行政，为此恺撒还特地发布公告，不得以“被解放者”称呼那些履行公共行政职务的原奴隶。以提高罗马帝国的行政效率为目的的“新鲜血液”，从此大量涌入。
行省统治
由罗马本土所在的意大利半岛、众多行省及众多盟国共同构筑的罗马帝国，是一个多民族、多文化、多宗教、多人种、多语种的集合体。因此，除了对本土国体、本土地方自治体的改革外，恺撒对行省的行政改革也必须提一提。
首先，如前文所述，小亚细亚的本都、加拉太以及东方的亚美尼亚、被称为加利利的犹太地区、埃及、毛里塔尼亚等都是恺撒认可的罗马的同盟国，都被授予“罗马的友人及同盟者”的称号，都是承认罗马霸权统治的独立国家。
上述同盟国和罗马之间签订了相互保障安全条约，它们有义务在罗马面临战争时提供兵力支援，因此不需要向罗马纳税。不过也有学者认为，当时罗马曾帮助同盟国修建道路等基础设施，因此，不可能完全没有商业往来，而同盟国大概向罗马缴纳过商品流通一类的税。
接着，作为罗马帝国的重要组成部分，恺撒对行省的统治方式也进行了改革。他将行省分为18个行政地域，苏拉统治时期罗马只有10个行省，后来随着庞培和恺撒的扩张，罗马又增加了8个行省。不过这只是其中一个原因，另一个原因是恺撒重新划分了行省区域，例如，希腊就被分成了马其顿和亚该亚两部分。罗马帝国的防卫需求和各行省的经济能力是这次重新划分区域的依据，因此，领土面积是希腊三倍的高卢在这次划分中仍然只占一个行省的份额。
从罗马本土所在的意大利半岛开始，按照顺时针顺序，重新划分的行省如下：
一、西西里；
二、撒丁和科西嘉；
三、远西班牙（现在的西班牙西部）；
四、近西班牙（现在的西班牙东部）；
五、纳博讷（现在的法国南部），即纳尔榜高卢；
六、长发高卢（现在的法国、比利时、荷兰南部、德国西部、瑞士），即山北高卢；
七、阿尔卑斯山以南高卢，即山南高卢；
八、伊利里亚（现在的斯洛文尼亚、克罗地亚）；
九、马其顿（现在的阿尔巴尼亚、希腊中北部）；
十、亚该亚（现在的希腊中南部）；
十一、亚细亚（小亚细亚的中西部，即土耳其中西部）；
十二、比提尼亚（达达尼尔海峡一带，现在的土耳其北部，当时是称霸黑海的重要战略地）；
十三、奇里乞亚和塞浦路斯（小亚细亚的东南一带，现在的土耳其的东南部，以及当下希腊和土耳其交界的争议地区塞浦路斯）；
十四、克里特——2000年后的第二次世界大战中，因可作为“东地中海不沉的航空母舰”，是英军和德军争夺的地方。而在当时因为可以将其作为“罗马统治下的和平”的“航空母舰”，恺撒也意欲将其提升为独立行省；
十五、叙利亚（现在的叙利亚的西北部、黎巴嫩及巴勒斯坦地区，同盟国加利利的领土除外）；
十六、昔兰尼加（现在的利比亚北部）；
十七、阿非利加（原迦太基的领地，现在的突尼斯）；
十八、新阿非利加（原努米底亚王国，现在的阿尔及利亚的中东部）。
罗马能否有效统合多人种、多民族、多文化、多宗教、多语种的集合体，首先取决于能否有效地统合罗马行省。恺撒认为，中央集权和地方分权平衡地并用是帝国统治的关键所在，因此，他没有把罗马本土和行省的关系看成简单的统治者和被统治者之间的关系，也没有把行省当成任意榨取的对象。
按照他的想法，重新对行省进行区域划分只是出于行政管理上的需要，而并不是为了限制各行省间的流通。已划定区域的行省并非只有该行省的居民可以定居。恺撒比任何人都更积极致力于推动罗马公民移居行省，同时也计划将所有行省的道路都仿照罗马本土进行改造。
在现代意大利语中，表示行省的词“provinicia”还是保留了拉丁语的发音，该词有两个义项：一是指“省”，例如“Provincia de Milano”，指的就是米兰省；二是指“与中央相对的地方”，例如“provincia”出身者，指的就是出身于地方的人。古代罗马对行省的认识仅有这么一点差别。否则，不管该词的发音如何贴近法语，法国南部的人也不会到现在还称呼自己的住地是“行省”了。而正是恺撒的政策引导了罗马人的思维方向。
恺撒重编的行省和同盟国
但是罗马帝国的行省和罗马本土内的地方自治体还是有差别的。地方自治体的最高责任人是类似市长的地方官，而行省的最高责任人是行省总督。总督肩负着行省的防卫任务以及向行省居民征收安全保障税的任务，因此，即使在有军团司令驻守的情况下，行省总督仍掌握着强大的军事权力。虽然行省议会要经过恺撒的认可才能成立，但是行省议会的议员是通过选举产生并由各部族首领担任，这就根据当地情况由总督决定了。例如，和罗马人同样经历过城邦历史的希腊人当然会采取选举制，但是对高卢人和西班牙人来说选举是不现实的。恺撒认为，连帝国统治都是采取分权和集权并用的手段，那么管理行省的内部事宜也理应如此。
除了考量分权的限度，对税收和宗教问题的对策也是统治好行省的关键。
首先来看税收问题。恺撒废除了一直使用的被称为“包税人”（publicanus）的私人征税制度，以国家征税机构取而代之。因为在他看来，以投标的方式决定税收事务是弊大于利的。为示公正，他一方面公布纳税人名单，另一方面尽可能地缩小收税人可随意做手脚的范围。
作为直接税的行省税，恺撒规定其税率仍旧保持在收入的十分之一不变。正确掌握纳税人的真实收入，对现代税收制度而言尚且是个难题，在古罗马时期就更不用说了。因此，现代税收制度一般会从比较容易掌握收入的人入手。
罗马帝国是个多民族的国家，自然也是个多宗教的国家。对此恺撒并不只是简单地承认各种信仰自由，他想也采取集权和分权并用的手段解决这一问题。在罗马人看来，规定人们生活方式的是法律而不是神，神会保佑并帮助那些依法自律努力生活的人，因此，罗马人无论去哪儿都会把他们的神一起带上。随着统治政策、军事行动以及商业活动的进行，出入各行省的罗马人越来越多。同时，由于恺撒的殖民政策，在行省定居的罗马人也越来越多，因此，恺撒认为有必要明确罗马的宗教。他规定朱庇特、朱庇特之妻朱诺以及密涅瓦三神是罗马的主神，在罗马帝国境内三神的祭祀日是法定假日。
最高神朱庇特
天后朱诺
密涅瓦
这个规定在希腊文化圈推行是没问题的，因为这三位大神原本就源自希腊，在希腊语中他们分别对应宙斯、赫拉和雅典娜。由于恺撒在征服高卢时仍保留了当地的祭司，不认同希腊、罗马宗教的信徒并没有必须参拜以上三神的义务，所以朱庇特的祭祀日对于高卢的本土宗教信徒而言只不过是增加了一个公休日。但是恺撒的宗教改革在犹太民族中引发了抗议热潮。一神教的犹太人以为罗马和自己一样，将自己的宗教当成唯一的信仰，因此，他们害怕罗马人会强迫自己加入罗马宗教。或许知晓恺撒被暗杀后，真正暗自叹息的就是犹太民族吧。
司法改革
上诉权和陪审团制度是罗马司法改革中的两个重头戏。
根据格拉古兄弟中的盖乌斯·格拉古提议的《森普罗尼乌斯法》，犯罪不分类别必须经由审判定罪，在上诉前不得用刑。该法案自提交起即成罗马国法，不过按照规律凡由代表“反体制”的护民官提出的法案，必定招致体制维护者元老院派的反击。作为紧急事态宣言的“元老院终极劝告”是对该法案的反击。“终极劝告”一旦发出，被通告的对象就被判定为反国家罪，既不需经过审判也不给予上诉机会，可直接被判死刑。元老院凭此最强有力的武器，首次处死了《森普罗尼乌斯法》的提案人盖乌斯·格拉古。此后“元老院终极劝告”多次出现，而《森普罗尼乌斯法》则变得有名无实。
从37岁起恺撒就一直坚持认为元老院只是劝告及提议机关而并非决策机关，因此，它并没有权力发布所谓紧急事态宣言。登上罗马权力顶峰后，恺撒重新恢复《森普罗尼乌斯法》，剥夺元老院手中最强有力的武器——“元老院终极劝告”。如此一来，所有罗马公民在未经审判和进行上诉前都可以远离死刑的威胁。
原本为保证裁决公正而设置的陪审团制度，在格拉古兄弟以后，为争夺陪审员构成比例的斗争屡屡发生，因为这也属于阶级斗争。
从公元前509年罗马开始实行共和政体以来，陪审团席位全部被元老院阶级占据。到公元前123年，盖乌斯·格拉古设立法案，规定陪审团席位由代表政界的元老院元老、代表“经济界”的骑士和普通平民三个阶级平等分配。接着到公元前81年，苏拉为强化元老院体制重新规定陪审团席位由元老院阶级独占。陪审团席位的问题至此成了阶级斗争问题。公元前70年，由平民支持上位的庞培和代表“经济界”利益的克拉苏出任执政官，同年两人决定恢复盖乌斯·格拉古关于陪审团构成比例的法案。此后直到恺撒就任独裁官时，陪审团席位由元老院元老、骑士、平民三个阶级平分的制度一直持续着。
恺撒上位后，宣布废除之前的所有陪审团构成法案，重新规定了个人资产在40万塞斯特斯的罗马公民（按照罗马当时的经济实力，即相当于中产阶级）都有资格出任陪审员。这意味着陪审员不再与阶级身份相关，甚至“解放奴隶”也有资格出任。就这样，关于陪审团席位构成比例的阶级斗争终于在恺撒执政期间画上了休止符。
之前受理公民上诉的机关是罗马公民大会，但恺撒在新秩序的改革中已将公民大会改为追认机关，因此，以后公民上诉由恺撒本人即独裁官受理。
此外，政治犯的最高刑罚从死刑改成了流放，且罪不及族人。恺撒还打算编纂成文法典。
尽管罗马人很热衷推动设立法律，但他们并不热衷于将法律形成条文，因此，大多数的法律随着常年不使用逐渐被淡忘。立志于让被淡忘的法律重见天日的恺撒，敏锐地意识到有必要将法律整理成文以便于公民参阅。
而且罗马法典对维护罗马帝国的统治也大有裨益。
我在《罗马人的故事01·罗马不是一天建成的》中曾经写过这么一段话：
犹太人以宗教约束行为，
希腊人以哲学匡正行为，
罗马人以法律规范行为，
由此决定了他们各自的民族特性。
宗教不可能成为非信徒的“行为原则”。同样，哲学也不可能对门外汉有任何影响力。苏格拉底的哲学无论如何深奥，也无法成为雅典比雷埃夫斯港劳工们的“道德规范”。雅典公民大力赞成对苏格拉底处以死刑的事实，证明了哲学在“道德规范”影响力上的界限。
但是法律不一样。即使非宗教信徒、哲学门外汉，也不得不承认法律是他们社会生存必须遵守的规则。法律的精神就是不管赞不赞同都必须遵守的生存规则，因此对恺撒而言，在多人种、多民族、多文化、多宗教背景下，法律与街道、货币、日历等并立，都是建设“罗马世界”的共同原则。
可惜罗马法典尚未开始编纂，恺撒就被暗杀了。直到600年后，东罗马帝国皇帝查士丁尼一世编成罗马法大全《查士丁尼法典》，恺撒的梦想才得以实现。不过，当那一时刻到来的时候，具备“罗马精神”的罗马人本身早已不复存在了。
社会改革
福利改革
恺撒当权后并非只是一味地维护他的最初支持者平民派的利益。我们来看一件事。
格拉古兄弟中的盖乌斯·格拉古设立《小麦法》，规定将小麦低价配给给平民。随着历史的波澜，该法案也一直在变动，到苏拉当政时被废除，后又被恺撒的母亲奥雷利娅·科塔恢复。该法成了政治斗争中笼络平民派的工具，到恺撒当政时依然如此。首先是元老院派的小加图为获得平民阶级的支持，废除了低价配给人口数量的限制；而他的政敌，护民官克劳狄乌斯，则将低价配给改为无偿配给，以拉拢那些平民出身的当权者。因此，到恺撒统治时，免费领取小麦的人口已经达到32万人之多，这给国库造成了不小的压力。
恺撒认为，社会福利不是无限制施予，而是在人们有保证生活的收入来源前暂时性的救济。因此，恺撒将配给人口从32万人锐减到15万人，并规定15万人为援助人数的上限，严禁以任何理由拔高该标准。他设置两名地方官专门负责小麦救济事务，令其严格调查受援家庭的收入情况和人数，公正地判定是否有必要对申请者进行援助。只有公正的调查和判断，才能让《小麦法》不再成为政治斗争的工具，而真正成为社会福利政策。
虽然恺撒将援助人口锐减到15万人，但并未引起平民阶级的不满，足见之前的当权者，为政治斗争需要，将援助范围扩大到了没有实际需求的人。
失业对策、殖民政策
失业不仅让人失去谋生手段，也让人失去了自尊心。对普通人而言，从事某份工作可以感受到自己存在的意义。因此，解决失业问题不应该依靠社会福利，而是要创造就业机会。如果误读了解决之道，一则导致人口大量流入城市，二则无论社会福利政策是否彻底，都会成为社会动荡滋生的温床。
因此，无论是格拉古兄弟设立的《土地法》，还是马略的“志愿兵制”，都是将失业的预备军——普通农家除长子外的儿子——吸纳进部队。70多年后，恺撒在公元前59年担任执政官时，将既是土地改革又是解决失业的政策——格拉古兄弟的《土地法》——再度恢复。同时继续推动罗马军团吸纳失业预备军的功能。
恺撒的殖民政策
根据《土地法》，失业者可以租借国家土地进行耕种，而罗马本土土地总是有限的。不过对恺撒来说，罗马本土和罗马行省之间并不存在界线。
恺撒大力推广殖民政策，将给失业者和退役兵的土地分散到各行省。这样做有两个好处：
一、避免了重蹈苏拉从意大利居民手上夺取土地再分配给军中部下的覆辙。
二、将拥有罗马公民权的人分散到各行省推广殖民活动，使得罗马帝国全境范围内都拥有了发展的根基。
恺撒的殖民政策完全不是针对弃民的，他将自己的军中精锐，第六、第七、第八、第九、第十军团的殖民地以军团为单位，分散到法国南部各行省。此外，恺撒复兴了地处北非的迦太基领土和希腊的科林斯。它们都是得益于优越的地理位置而有过700年以上繁荣历史的一国首都，之前都因被罗马灭国而成为不毛之地。从不墨守成规的恺撒认为，像迦太基和科林斯这样完全可以把土地利用起来，没有必要作为胜利成果展示而被闲置。因此与公元前146年灭亡的迦太基和科林斯时隔百年又重新兴盛起来。
以前从意大利半岛去爱琴海要绕过伯罗奔尼撒半岛，为了缩短路程同时兴盛科林斯，恺撒决定开凿人工海峡。不过恺撒的这一理想和他另外那些工程设想一样，直到近代才真正实现。
在恺撒的政策推动下到各行省实行殖民的罗马公民，仅以各家族族长计算，就已达到8万人。随着殖民政策的推进，恺撒理想中的“罗马世界”“罗马帝国”正一步步形成。
行会政策
罗马自古以来就存在许多职能各异的“行会”，负责业内的互扶互助。在多神教的罗马，这些以行业职能为目的的行会也免不了染上宗教组织的色彩，例如石匠行会信奉保护他们的石工守护神等。只要不掺杂外国人、不因狂热的宗教信仰引发社会动乱，通常情况下这些组织的存在都是合法的，因此，这种行会作为构成罗马社会的重要因素而延续下来。
但是在公元前1世纪中期，护民官克劳狄乌斯注意到了这些组织的政治作用。由于行会属各劳动行业组织，所以行会成员大半都来自平民阶级。在高卢战争时期，克劳狄乌斯受恺撒之命设法牵制元老院，于是他想让这些行会发挥政治作用，用以攻击元老院主导的体制，结果收到了意想不到的良好效果。元老院为寻求对抗办法，不得不默认准暴力组织米罗的院外团。
不过，恺撒只是在某一时期利用“行会”，当恺撒想建立新秩序时，行会因其反体制的特性而变得有害无益。因此，继废除由元老院元老、骑士、平民组成的陪审团制度后，恺撒接着又遣散了这个平民阶级权力的温床——已政治化的行会，重建了一个只有行业互助功能的新行会，并给予新行会信奉各自行业守护神的自由。
治安政策
研究者推测，恺撒时期首都罗马的人口，包括女人、孩子、奴隶、外国人在内，规模大约已达到百万人。可以说首都是多人种、多民族、多宗教、多文化、多语种的罗马帝国的缩影。
不过，当时的罗马并没有类似警察这样的机构，恺撒打算设立一个治安机关。如果政府本身不管理治安的话，富裕家庭肯定会自己雇用私家护卫，这样的话首都治安将面临重大隐患。克劳狄乌斯和米罗的暴力组织就是很好的证明。而且如果治安上没有优越性的话，罗马也没有资格成为“世界之都”。
但是一心想着构筑首都治安的恺撒，自己外出时却极讨厌带随扈，这也反映了他的独特性格。
交通疏堵对策
拥有百万人口的首都罗马，自然是热闹非凡，尤其在市中心罗马广场及开设市场的台伯河沿岸一带，不但行人摩肩接踵，而且运送货物的车辆也拥挤杂乱，导致交通堵塞。恺撒对此也进行了整顿。
恺撒规定，白天只准已婚妇女和女祭司乘车上街，货车等一律在夜晚通行，以日出为界。作为领袖，他自己也是步行上街。
直到罗马帝国时代，货车在夜间通行这条规定一直延续着。住在马路两侧的人常被夜里马车碾过路面石板的声音搅得彻夜难眠。对此的补救措施我之前介绍过[参见《罗马人的故事04·恺撒时代（上）》中的相关内容]，当时罗马市中心的房子外墙都没有窗户，房门都是朝内开。毕竟当时还没有橡胶，所以只好从房子结构上想办法。
现在说说近百年以后的事情。塞内加从西班牙“上京”时，曾租住在罗马一户人家里，当时尚无名气的他每天夜里伴着货车的噪声，写下那既幽默又悲伤的名句：“何必为部分的生活而哭泣，君不见，全部的人生都令人潸然泪下。”
不过不要忘了，罗马人自古以来就有都市和田园两种截然不同的生活方式。大多数的罗马人在乡间都拥有“第二家园”。受街上的噪声的困扰也是住在城市享受便利生活的代价吧。
城市卫生问题
治安和卫生问题是居民素质高低最简单的衡量工具。
恺撒没有忽视罗马的卫生问题，他规定地方官负责管辖区域内公共场所的卫生，而公共场所之外的地方的卫生则由当地居民负责，各自负责清理各家的房前屋后。我敢肯定，那时的罗马绝对比现在还要整洁。
禁止奢侈法案
恺撒并非想把罗马人变成清苦的斯巴达人。俗话说过犹不及，恺撒担心过度节制会违背现实人性，政策不能持久，但他又担心放任自流容易滋生社会攀比风气，故而恺撒决定有限度地禁止奢侈，例如，他规定除渔民和渔贩外，不可养鱼。罗马人喜鱼恶肉，因此，罗马富人中特别流行在池塘或者大鱼篓中养鱼。
西塞罗曾撰文讽刺该禁令：“最近老是拉肚子。既然不能养鱼，我只好以青菜度日。”
恺撒自己倒是完全没有口腹之欲，他早已习惯和士兵风餐露宿。他也不怎么喝酒，从未喝醉过。连小加图都说：“推翻共和政体的那些人中，只有恺撒是清醒的。”即使成了最高领袖，恺撒也从未特别定制过菜肴。他从不因饮食味道不好而抱怨。倘若有一同进餐的人嫌弃味道不好，他也只是淡淡地说：“不喜欢的话就别吃了吧。”
建设新罗马
人文地理学的先驱斯特拉波，公元前64年出生于小亚细亚的本都，和恺撒是同代人。这位希腊人在他的名著《地理志》中曾写道：
美丽、安全，有一个能够进出货物的港口，这样的城市就足以打动希腊人了。
但如果要吸引罗马人，还需要加上城市基础设施，如铺饰过的街道、完备的下水道和上水道系统。值得一提的是罗马城市里的下水道建设，在罗马街面下呈网状分布，用石头砌成拱形，排出的水统一流入台伯河。罗马街面上是马路，街面下是下水道。
不仅罗马市内的街道，整个罗马领土内所有的城市街道都经过铺饰。
罗马在铺设街道前都会铲平小丘，将高低不平的地势修理平整。铺设后的街道非常平坦，满载货物的搬运车也可以顺利通过。上水道的设置也非常完美，饮用水可直接连接到每家每户。许多家庭设有蓄水池，有的甚至可以维持家用小喷泉工作一整天。
罗马人的城市兼具功能性和舒适性，甚至2000年后的研究者都称赞恺撒是“真正体现罗马强健精神的现实主义者”。他主持下的首都翻新工程，自然也体现了他这一特点。
墨索里尼为了向希特勒夸耀独一无二的阅兵用主席台装置，用一条宽阔的马路无情地将恺撒主持下新建的罗马一分为二。该景象一直延续至今。当时建筑家鲁·克鲁比杰曾提议用架设桥梁来代替截断道路，不过桥梁虽有利于保存古罗马的风貌，却不适合现代阅兵。于是就有了这么一条从威尼斯广场通到罗马斗兽场的宽阔道路。即便是最高掌权者，一旦失去理智，就会做出这样的事情而不知羞耻。
罗马帝国时代的古罗马广场和墨索里尼时期的帝国皇帝大道
（摘自Roma Antiqua, Forum, Colisee, Palatin。帝国皇帝大道图由引者添加，大道两旁是置有长凳的旅游步行通道）
帝国广场大道（Via Dei Fori Imperiali），如果按照意大利语发音直译就是“帝国皇帝大道”。因为在道路的南侧，矗立着恺撒及后来沿袭他想法建设新罗马的众多皇帝的铜像，如奥古斯都、涅尔瓦、提图斯等。丧失理智的法西斯政权倒台后，取而代之的民主主义政权已经存续了近50年。或许由于他们也无知无识，要不就是财政困难，一半以上的皇帝神坛仍长眠于柏油马路下。
罗马成为“世界之都”，祭祀用的卡匹托尔山、古罗马广场和帝国皇帝大道以及图拉真开发的新地块成了公共生活的中心。
站在历史被隔断的现代回头看古罗马，如果没有超凡的想象力，仅凭地图很难在脑海里再现当时罗马的全貌。
说个题外话。帝国皇帝大道每逢节日是步行街，平时车水马龙，还不时有游行队伍通过。如果历代皇帝能够眺望这一切，不知他们心中会做何感想。
恺撒神殿
意大利语中“foro”，拉丁语中“forum”都是指古代罗马人公共生活的中心地域，那是集政治、行政、司法、宗教和经济于一体的公共场所。“集众多功能于一体”是古罗马人建造城市的特征，公民也积极参与这些活动。
恺撒的改造理念将这种“浑然一体”实施得更为彻底。在恺撒之前，无论是古罗马广场还是街道旁的神殿，都是彼此独立的，都沿袭了卡匹托尔山上仿希腊神殿的样式。但自公元前55年开始建造至公元前46年完工的恺撒神殿，开创了新的风格。首先该神殿体现了宗教、经济“合一”的理念。神殿正殿供奉着恺撒家的守护神——女神维纳斯，正殿左右两侧都围绕着长长的回廊。由罗马柱支撑的回廊中间，开设了许多商铺。不过这些商铺可不是买卖日用品的，而是专为骑士阶级建造的办公场所。此外，神坛还兼具文化及教育功能。
恺撒神殿进深165米，宽75米，两侧回廊（165×2=330米）开设了许多商铺。除办公场所外，神殿一角计划建成罗马首个国家图书馆。虽然恺撒没能亲眼看到这一切，但是他选定的图书馆馆长——原庞培派瓦罗，仍尽心尽力将希腊文和拉丁文的图书收集在此。神殿另一角用于建造私塾形式的学校，直到今天仍残存着学生的涂鸦。
一言以蔽之，恺撒心中的“神殿”实际上是古罗马广场的缩影。
古罗马广场（拉丁语称古罗马神殿）中，建有作为国库使用的萨托鲁努斯神殿及其余神殿，也有被称为“巴西利卡”（basilica）的长方形会堂，其中包括埃米利乌斯·保卢斯修建的埃米利亚会堂、恺撒在格拉古兄弟之父修建的基础上扩建的尤里乌斯会堂。
会堂的外观最初模仿希腊建筑，后来又转化成基督教堂的样子。不过，虽然外观类似，其内部结构与基督教堂相比有所改动：基督教堂内部空间是封闭的，罗马时代的会堂却是四面敞开的，为保证中间宽敞，在周围立了许多罗马柱。埃米利亚会堂长70米，宽29米，尤里乌斯会堂的规模是其2倍。罗马人为会堂建造了屋顶，这样既可以避雨又有充足的光照。因此，罗马人几乎在会堂里进行审判、商议、交换信息等所有事务。
恺撒神殿中既设有办公长廊，也设有会堂，简直就是一个缩小版的古罗马广场。同时恺撒神殿的建筑风格也独树一帜，将罗马人的建筑观从古希腊的影响中解放出来，开创了罗马独特的风格。不过，或许恺撒真正希望的是这个正中矗立着自己骑马塑像的神殿，成为对全体罗马人开放的公共场所吧。
恺撒神殿（想象复原图）
建造了尤里乌斯会堂后，恺撒打算在传统基础上全面修整古罗马广场。不过，他并没有修缮自己的居所大祭司官邸，而是改造了公民大会堂及其毗邻的讲坛，将它们移到更靠近广场中央的地方。其实这些地方并没有破损到需要重新修葺的地步。恺撒这么做，只是为了让罗马的城市规划更加整洁。可见恺撒即使喜欢“浑然一体”的风格，却也讨厌无秩序的混杂。
恺撒的改造计划还包括城墙外宽阔的马尔斯广场。
得名于战神马尔斯（Mars）的广场是一块开阔的平地，由台伯河像条大蛇一样环绕着。恰如其名，该广场本就是军队的集结地和练兵场。随着罗马的强盛，城内无法安放的一些公用建筑也逐渐建造在这里。
大约最早设在这里的建筑物，是被称为“公共别墅”的小麦储藏仓库，一个专门负责向贫民配给小麦的场所。从现在能见到的遗迹来判断，该仓库西边紧邻的是三座神殿。沿着台伯河，有一个足可与罗马共和国时期的大竞技场媲美的弗拉米尼亚竞技场。公元前221年，平民家庭出身的执政官弗拉米尼乌斯（后为汉尼拔所杀）反对贵族独占大竞技场。为了让平民有锻炼身体的地方，他修建了弗拉米尼亚竞技场。其实后者并非只有平民能使用，而大竞技场名义上也并非只限于贵族使用。但由于后者有“平民俱乐部”的特点，护民官还是经常把那里当作平民集会的场所。
恺撒时代（罗马共和时代末期）的首都罗马
