《森普罗尼乌斯土地法》生效后，希望租借土地的人非常多，那些反对土地改革的人就不断搞一些如拒绝提供谈判场所之类的小动作来妨碍法案的实施，但这些都不能阻挡年轻的护民官推进改革的进程。《土地法》生效后与生效前相比，提比利乌斯对于“身居护民官职位，就要保护民众利益”有了更强的意识。但与此同时，元老院中的稳健派，那些开明且一直支持他的人开始疏远他。
这些人在做出收回多占土地并支付补偿金的决定时，对提比利乌斯是支持的。他们一方面不能容忍不法行为，另一方面，对提比利乌斯为了得到解除马尔库斯·奥塔维斯护民官职务而必需的赞成票所表现出来的反富裕阶级的行为，也看得非常清楚。他们承认土地改革的必要性，但他们不同意把国家应得的收入变成实施《土地法》所需的资金来源。
当时正值帕加马国王去世，根据国王的遗言，帕加马王国并入罗马，成为罗马的一个行省。提比利乌斯提出议案，打算把帕加马上缴的租税作为实施土地改革的资金来源。那些过去支持提比利乌斯改革的元老院元老对此也不赞成。
把那些新近纳入罗马霸权的国家或地区重组为罗马的行省，这是一件大事。元老院把持这个权力已有70年的历史。按照程序，先要由10名元老院元老组成视察团对拟成为新行省的地区进行实地考察，基于考察结果形成关于其统治模式的提案，提交元老院审查通过，形成最终决策。提比利乌斯的提案被认为侵犯了元老院的权威。
为了推进土地改革，提比利乌斯太需要钱了。若想让流民们不再是流民，必须先给他们生活费，还要给先期所需的投资资金，并把他们送到新分配的土地上。如果做不到这一点，这些流民将重新进入“不得不借款→然后无力偿还贷款本息→再次失去土地→重新沦为流民”的恶性循环。尽管法律规定土地租借权不得转让，但流民们为了糊口也实在没有其他办法。提比利乌斯·格拉古为了实现自己的改革目标，在使出各种手段的同时，更加意识到确保财源是改革成功的先决条件。这笔钱的确很难从国库支出，主管公共财物的监察官也会很棘手。恰在此时，得知没有儿子的帕加马国王愿将王国送给罗马公民的消息，提比利乌斯将此视为众神赐予的希望之舟。
然而，护民官提比利乌斯的这一做法被认为是公然挑战元老院的权威，引起了元老院的强烈反对。而提比利乌斯一步也不退让，他说：“帕加马国王的遗嘱，记载的是将王国送给罗马公民，而罗马公民如何处理这笔遗产，没有任何法律规定必须由元老院决定。”提比利乌斯利用了法律的这一漏洞，他的提案不是提交给公民大会，而是提交给平民大会来表决。因为根据《霍腾修斯法》，平民大会通过的决议无须再经过其他机构认可即可成为国家的法律。
这样一来，土地改革开始演变为公开反对元老院主导的寡头政治的行为。以元老院为大本营的罗马统治阶级，感觉到他们安居了70年的统治制度正在被强烈地撼动，而撼动他们统治的这个人，还是属于自己阶级的一分子——提比利乌斯·森普罗尼乌斯·格拉古。
一直对自己的做法给以热心支持的人们，现在渐渐转变立场，对此提比利乌斯不可能没有察觉，但这反而使他意志更为坚定，他要坚决推广实施《土地法》，无论什么理由都不能使他半途而废。“只要将土地改革坚持下去并取得成果，就能够夯实共和制罗马的基础，罗马就不会重蹈已经灭亡的那些国家的覆辙。”正是16岁时形成的这种危机意识，支撑着日渐孤立的提比利乌斯·格拉古。
为了使自己主导的改革不致中途停顿，他就不能离开护民官的位置，30岁的提比利乌斯决心竞选连任。他的任期从上年12月10日开始，至此已经过半，护民官的选举在每年7月举行，如果7月份其他人当选，则他的任期还有半年。假如新当选者与他政见不同，他必须在剩下的半年任期内完成改革。提比利乌斯对此非常担心。
汉尼拔战争之后，战时的“非常事态”终结，罗马恢复了执政官不得连选连任的制度，其他官职也不再允许连任。但对护民官连选连任没有禁止性的法律，这是因为当初创设护民官制度时，只是将护民官当作平民阶级的代表，或者说是国家一部分利益者的代表，并未将其视为国家公职人员。
然而事物总是发展变化的。公元前4世纪已经实施了一项法律，规定有过护民官任职经历者自动享有元老院议席。对于那些虽未出身于名门望族仍属于平民贵族的从政者来说，护民官任职期满后进入元老院，而后经过法务官的台阶后问鼎执政官的道路，是最稳当快捷的“精英之路”。即便护民官连选连任没有什么问题，但相比之下，选择放弃连选连任尽快进入元老院，对仕途更为有利。况且，法律意义上护民官虽不属于公职，但实际上，该职务的诸多特征使人们认为该职务在不能连选连任问题上与其他公职没有区别。
反复权衡之后，提比利乌斯认为，既然法律上没有禁止性规定，他就决心一搏。
那个时候聚集在提比利乌斯周围的，几乎都是和他同样出身于罗马富裕阶层的年轻人，他们狂热地支持他。为了探讨提比利乌斯连选连任的可能性，他们做了大量选情分析和预测。出乎意料的是，从搜集到的信息分析，得出的竟是很难获胜的结论。
在元老院内，因土地改革而伤害到既得利益的人持反对态度，是一开始就预料到的。即使赞成改革，同时又维护元老院主导的寡头政治的元老院元老们，此时反对土地改革的立场也日趋明显。当然，护民官由平民大会选举产生，平民大会既独立于元老院，又独立于公民大会。提比利乌斯在平民大会上能否当选之所以难以把握，是由于平民对他的支持也是勉勉强强。
民主政体采用直接选举方式选举领导人，而直接选举方式的一个缺陷，就是选举结果会更多反映的是亲临投票现场的人的意见。例如在首都罗马召开平民大会，左右大会决议的不会是住在远离罗马的平民，而是住在罗马的平民。提比利乌斯的不利之处在于，住在罗马的平民大多从事工商业，以国家给予农耕地、培育健全的自耕农为主要内容的土地改革，与他们没有直接关系。
当然，关注国事、政治意识强的平民会赞成土地改革，由于平民阶层比富裕阶层有更多机会接触到无产者，他们更能感受到失业者增多会成为社会不安定的根源。
罗马的平民有点儿当家做主的意思，他们有自己的平民大会，可以选举中意的护民官。在这个制度安排下，罗马平民没有劣等阶级的感觉。代表他们利益的，就是护民官。每年都要选出四名护民官，这四人地位、权限不相上下。提比利乌斯断然解除同僚的职务，不说冒天下之大不韪，至少也是没有先例的出位行为。有些平民虽然投了赞成票，但对于代表自己利益的护民官就这样被解除职务，总是心存芥蒂，短时间内难以消化，这些人怎么说也不愿意提比利乌斯连选连任。反提比利乌斯派正好可以利用这一点。
提比利乌斯争取连选连任，目的是向自己个人集中权力，反对派就在这个问题上大做文章。一般来说，视野狭隘的普通人在考虑政治取向时，往往把私利私欲掺杂其中，这种社会现象不是今天才有。但罗马是实行共和政体的国家，非难提比利乌斯想当独裁者，这一招不容易捕获民众的心。实际上，确定要对提比利乌斯连选连任投赞成票的平民，以直接受惠于土地改革的城市无产者为主。问题是，罗马的选举制度是以投票者资产的多少来确定其票数，虽然无产者人数众多，但票数有限。如果在罗马召开平民大会，即使集中了全部有利因素，提比利乌斯获得的票数仍不能满足连续当选的要求。
看到选情分析的结果不理想，提比利乌斯并没有灰心，他的思路又转向如何争取有产平民的支持。他发现，有一定资产的平民就有服兵役的义务，这个义务过多就成为负担，而且还有很多有产平民将市场扩展到海外来从事经济贸易活动，他们的利益也应该得到保护，应该在这两方面做些工作。
提比利乌斯提出了缩短服兵役的时间和关于司法改革的两个法案。后一个法案的主要内容是，将目前陪审团成员全部由元老院元老组成，改为元老院元老和骑士阶级即富裕平民各占一半。他希望能借此争取到连选连任的选票。这两个法案迅即在平民中广为传播，虽然还未议决，但平民们对提比利乌斯的好感确实再度提升。这样一来，反提比利乌斯派的危机感进一步增强。
很快就到了护民官选举日，平民大会如期在罗马的卡匹托尔山举行。有选举权的平民很早就挤满了会场。当提比利乌斯来到现场时，人们以狂热的欢呼迎接他的到来。护民官连任之路似乎就在他的脚下。会场上聚集了比往年都要多的准备投赞成票的民众，支持者众多当然是好事，然而这次却出现了事与愿违的结果。
卡匹托尔山是罗马七丘中最高的一座，但山顶面积比哪一座山丘都要狭窄。在这个狭窄的山顶上，以供奉最高神朱庇特的神殿为首，共建有大小五座神庙。平民大会的会场就设在朱庇特神殿前的广场上，这个广场也是卡匹托尔山最大的场所，此时已被聚集的民众挤得水泄不通。距此处大约80米的地方，建有供奉“信义女神”菲德斯的神庙，被危机感笼罩着的元老院会议正在这里举行。
有选举权的民众超出常规数量聚集在选举现场，致使按照正常的程序进行选举变得非常困难。除了支持提比利乌斯的民众之外，反对他的民众也聚集到了一起，更加剧了现场的混乱。这些反对提比利乌斯重新当选的民众成群结队地向提比利乌斯站立的神庙正面的台阶上涌来，支持提比利乌斯的民众则试图把他们推回原地。此时，支持提比利乌斯的元老院元老富维斯·弗拉库斯，为了将元老院开会的情况通知给提比利乌斯而迅速赶到这里，但由于人多拥挤不堪，他根本无法接近提比利乌斯。他只好登上附近神庙的台阶，向提比利乌斯打手势。提比利乌斯看到后让群众让开一条道，二人才得以见面。弗拉库斯告诉提比利乌斯，元老院元老中的强硬派要求执政官使用武力，执政官没有首肯，这些强硬派元老就声称要把武器发给自己的侍从和奴隶，摆出一副靠自己的力量阻止提比利乌斯连选连任的架势来。
得知这一消息后，提比利乌斯的支持者也强硬起来，他们一齐把托加长袍的下摆撩起来，别到腰间，拿起原本指挥疏散用的木棍，做出一副武力抵抗的架势。远处的民众注意到了这种反常的举动，他们大声地询问提比利乌斯到底出了什么事。提比利乌斯想向他们解释，但他意识到声音根本传不到那么远，为了让群众知道危险正在靠近，他就做了一个用手掌指向头部的动作。
看到这个场景，反提比利乌斯的民众迅速跑到元老院开会的菲德斯神庙，告诉元老院说提比利乌斯要求平民给他戴皇冠。
这个消息使元老院会场顿时哗然，大祭司西庇阿·那西卡高喊，为了打倒暴君，把国家从专制者手中解救出来，必须赶快动用武力。他逼迫执政官马上下令。
执政官杰奥拉不慌不忙，平静地回答说：“那些人并没有采取暴力行动，而且不经审判不能对公民执行死刑。假如平民们被提比利乌斯胁迫，非法选举他为护民官，在法律上也是无效的。”
听到这里那西卡霍地从自己的座席上站起来说道：
“各位元老院元老，诸位都看到了，我们共和国的最高领袖已经背叛了祖国，我们不能指望他了。捍卫罗马法的人，跟我走！”
说完，那西卡掀起自己托加长袍的前襟蒙上自己的头，这是祭司捧着牺牲祭祀众神的姿势，那西卡端着这个姿势，背对菲德斯神庙，向平民大会的会场朱庇特神殿前的广场走去，跟在这位大祭司后面的，是那些强硬派的元老院元老，他们左手撩起托加长袍的前襟，右手举着从椅子上拆下来的铁质椅子腿。
很多平民被以大祭司率领的元老院元老的阵势吓住了。原本站在前面阻挡反对派的人，开始掉头逃跑，由于跑得过急，有人被绊倒，其他人就踩着伙伴的身体继续奔逃。
这样一来，局势变得谁也无法控制，就在祭祀罗马守护神的神庙前，拥护土地改革的民众和反对土地改革的势力发生了正面冲突。就像两支持不同政见的示威队伍发生肢体冲突那样，双方一刹那好像忘掉了一切，只剩下失去理智的相互憎恨。提比利乌斯这一方，尽管人员年轻且占有地利，但手中只有木棍防身，终归不敌挥舞着铁质椅子腿的元老院一方，于是败下阵来。就连为保护提比利乌斯而紧紧围绕在他身边的人也逃走了。提比利乌斯只好逃离现场，路上不知被谁抓住了托加长袍，他只好放弃托加长袍，沿着从卡匹托尔山通往罗马广场的坡道逃跑，但途中又被尸体绊倒。刚想爬起来的提比利乌斯被追上来的人一袭击中，那人继而又抡起铁棒再次重击，提比利乌斯当场死亡。当天被杀死的提比利乌斯的支持者达300人之多，无一例是刀剑所伤，全部是被殴打致死。
反对派对提比利乌斯及其支持者的憎恨，并不因将人打死而停止，他们拒绝了死者家属收尸火葬的要求，将包括提比利乌斯在内的300多具尸体，全部扔进了台伯河。
这一以悲惨结果而告终的事件，令元老院中的开明派惊愕不已，从现场一溜烟逃跑的民众也后悔莫及。虽然后来帝政时期的罗马，在王位交替时发生过流血事件，但在共和政体至此近400年的历史上，从未有过因政治斗争而导致流血冲突的事件发生。
令人扼腕叹息的是，为保护平民权利，为平民争取不可侵犯的切身利益的护民官竟在任期内被打死。提比利乌斯的任期被人为中断。按说即使他连选未获成功，他的任期也应该到当年的12月9日。
为平息平民们的愤怒情绪，元老院采取了一些安抚民众的措施。首先是以去行省进行祭祀活动为由，把平民们最为憎恶、成为众矢之的那西卡派到遥远的东方（地中海东岸地区），实际上是放逐了他。其次是决定《土地法》继续有效，负责没收不正当占用的国有土地再分配给农户任务的三人委员会继续工作。三人委员会中，因提比利乌斯去世形成的空缺，选举其弟盖乌斯的岳父里奇尼乌斯·格拉斯担任，其他两名成员仍由从西班牙回来的盖乌斯以及提比利乌斯的岳父费边·克劳狄乌斯二人担任。不久，费边·克劳狄乌斯因病去世，接替他的仍是提比利乌斯的亲友富维斯·弗拉库斯。元老院通过以上措施向平民们表态：尽管提比利乌斯已死，但土地改革继续进行。
当时很多罗马人把这次动乱当作一场不幸的事故，以为它会随着时间的流逝而淡去。然而，发生在公元前133年的这场悲剧，却不幸地成为其后持续百年的“罗马内战”的开端。所谓“内战”，不仅仅是指发生在庞培和恺撒之间的故事。希腊历史学家阿庇安写了一本书——《罗马史》，共24卷，其中第13至17卷是记述罗马内战的，这一部分记述了从公元前133年开始，中间经历庞培和恺撒的争斗，到公元前31年屋大维战胜安东尼和克娄巴特拉联军为止，长达一个世纪之久的罗马历史。这一部分作者使用了突出多次内战这一主题的标题，直译为“内战史”。这100年对于罗马人来说，是战争的百年，然而与三次布匿战争时期的百年不同，那100年的敌人是迦太基这样的外敌，而这100年却是自身的内斗。
虽然罗马经历快速扩张而迅速成为大国，但这个大国已经罹患疾病。30岁即已辞世的提比利乌斯，担任护民官实际只有7个月，可就是这个年轻人第一次将罗马罹患的“疾病”公之于世。不重蹈过去那些大国的覆辙，尽快治疗“疾病”，是摆在罗马人面前最重要的事情。
临死瞬间，提比利乌斯想的大概只有英雄无奈的感慨。但至少有一个事实可以让他感到宽慰，那就是——自公元前159年起持续下降的应服兵役的公民数量，也就是构成罗马社会中坚力量的中产阶层的数量，以这个时期为转折点，开始不断增加。罗马共和国的人口调查，显示了如表3所示的结果。
表3 土地改革后具有罗马公民权的应服兵役者人数及其变化
提比利乌斯·格拉古主导的土地改革，被实践证明是有效的。
提比利乌斯死后，从法律意义上来看土地改革是在继续进行。三人委员会也没有解散，然而3名委员中元老院实力派费边·克劳狄乌斯很快病死，接替提比利乌斯的里奇尼乌斯·格拉斯在东方战死，剩下的盖乌斯·格拉古，此时还是20岁出头的年轻人。罗马共和国时期，普遍认为毛孩子不好控制，不成熟，因此规定30岁以上者方能担任国家公职。提比利乌斯的《土地法》虽然没有成为作废的法律，但由于欠缺具有坚强意志的领头人鼎力推进，处于半死不活状态是难以避免的。聊以自慰的是，公元前133年提比利乌斯被杀之后的数年间，罗马倒是过了几年安定、富足的好时光。
被赋予全权带兵镇压西班牙原住民叛乱的小西庇阿，此时已经攻下了叛军的大本营努曼提亚，并且实施了像对待迦太基城那样的屠城，至此彻底平息了叛乱。攻陷努曼提亚与提比利乌斯被杀，差不多发生在同一时期。第二年，小西庇阿胜利回到了罗马。
发生在西西里的奴隶起义，公元前132年也被完全镇压下去。罗马历史上第一次真正意义上的奴隶起义，没有发生在意大利半岛，而是西西里岛，这与西西里岛的农业普遍为大规模的农庄经营有关。在家族规模的自耕农经营形态下，主人和奴隶共同劳动，也容易给予奴隶比较人道的待遇。而大规模农庄的主人和奴隶的关系本就疏远，很容易忽视奴隶的权益，往往给予不人道的待遇。
成功镇压奴隶起义后的罗马政府，设立了一些旨在改善奴隶待遇的法律。政府也明白，奴隶起义的导火索往往是因不满严苛控制的奴隶一时愤怒杀死主人的事件。
西班牙恢复平稳，西西里也安定了。由于罗马一直没有在行省常驻军队的习惯，军队需要的人数减少，裁掉了不必要的军团。军队不缺人了，继续推进土地改革的热度自然减退。
提比利乌斯改革初期，元老院中的开明派之所以赞成改革，固守既得利益的反提比利乌斯派也不能公开反对，就是因为军队质量下降的问题非常突出。现在应服兵役的公民数量逐年增多，加之各行省局势平稳，军队减少编制，对兵员的需求自然下降。人就是这样，只要没有火烧眉毛的事，对根本性的问题往往健忘。罗马恢复了和平，制约自身发展的根本性问题不突出了，早该解决的事就又被推迟了。
即使没有那么紧迫，但也不能忘记需要解决的根本性问题，持这种清醒认识的不止提比利乌斯的弟弟盖乌斯一人，元老院那些当初支持提比利乌斯改革的开明派，也都认为应该纠正罗马社会不断扩大的贫富差距。然而令他们意想不到的是，提比利乌斯在推行改革的半年间没有碰到的障碍，现在让他们碰到了。
提比利乌斯·格拉古的土地改革，简单地说就是将超出法律规定多借用的国有土地予以没收，再借给失去土地的城市无产者化的平民。这个改革建基于权利公正，因此没有问题，但随着《土地法》的实施推进，另一个问题冒头了。
国有土地的借用已经推行了几个世纪之久，其间土地租借权的广泛转让是可以想象得到的。禁止转让是提比利乌斯《土地法》的关键点之一。
租借权仅在罗马公民之间转让，这个问题好办，如果不正当地多租借土地，遵照《土地法》没收就是了。既然是罗马公民，就有遵守罗马法律的义务。
然而，土地租借权如果转让给罗马公民以外的人，即转让给了加盟罗马联盟的其他城市国家的公民，怎么处理？当发现这种情况多得出乎意料时，问题就来了。
如同《罗马人的故事02·汉尼拔战记》所述，以罗马为盟主的罗马联盟各邦国之间，除了军事同盟关系之外，由于道路等基础设施也是同盟各邦国共有，各邦国的关系已经超越了防卫上的命运共同体，在经济方面也成为命运共同体。不仅在共度布匿战争“国难”时期，就是在罗马的霸权遍及地中海世界期间，军事、经济上的罗马联盟都在发挥作用，而且联盟关系有越来越紧密的倾向。
然而，罗马公民和同盟城市的公民还是有区别的。可以要求罗马公民承担罗马公民的义务，但不能要求同盟城市的公民承担这种义务，因为不具备同等权利者，不能要求其承担同等的义务。假如要求承担同等的义务，就必须给予同等的权利。向不享有权利者要求承担与权利相应的义务，就是干涉内政。罗马联盟是以各邦国互不干涉内政为前提建立起来的战略同盟，因此，如果出现了成员国被干涉内政的情形，联盟就会解体。
罗马联盟是一个有效的防卫体系，这已经被汉尼拔战争的实践证明。罗马元老院那些开明的领导者不愿意破坏这个同盟，在他们看来，罗马联盟相当于“罗马之盾”，维持这个同盟远比土地改革重要。
公元前146年消灭迦太基、公元前133年摧毁努曼提亚以及成功平定西班牙叛乱后胜利归国的小西庇阿，是当时罗马最有影响的重要人物。本书序中已经介绍过，在扎马会战中战胜汉尼拔、赢得第二次布匿战争胜利的军事首领是大西庇阿，小西庇阿是大西庇阿的养孙。为便于区分，人们才将他们分别称为“大西庇阿”和“小西庇阿”。
作为军事家，小西庇阿自然知道罗马联盟的分量，他在听取了同盟各邦国的“陈情”后，明确表态反对提比利乌斯的土地改革。就在他预定在元老院发表反土地改革演说的那天早上，他被发现已经死在了自己的卧室里。有风言风语说他是被提比利乌斯的余党杀害的，但其身体上并无外伤，脖子上亦无勒痕。小西庇阿极其肥胖，且人已进入中老年，由此可以断定为心脏病致死。公元前129年，第三次布匿战争的功臣小西庇阿去世了，享年57岁。从他表弟提比利乌斯遇害的那一年算起，已经过去了4年。
小西庇阿除了是一位优秀的军事家之外，还具备文明开放的包容心态和良好的教养。他与希腊历史学家波里比阿、罗马剧作家泰伦提乌斯都有很深的交往，他喜欢从战败的希腊人和迦太基人中聘请具备丰富学识者为其所用。然而，具备一定学识的领导者，其知识有时反而会妨碍其思想的转变与飞跃。提比利乌斯的改革虽未被废止，但屡受挫折，这里起作用的，恐怕不只是富裕阶层太过自私这一个原因。
提比利乌斯怀着英雄无奈的感慨英年早逝那年，弟弟盖乌斯不在罗马，21岁的他从军去了西班牙，第二年才回国，在哥哥遗留下来的三人委员会中担任委员的工作。如前所述，三人委员会作为土地改革的执行机关，当时的状态是每况愈下。两兄弟的性格截然相反：哥哥比较内敛，即使在内心充满坚强的斗志和火热的激情的状态下，表面上仍是平静如水；弟弟盖乌斯则是表里如一的性情中人，但在当时的复杂局势下，懂得应该做好充分的准备，等待时机。
其后10年盖乌斯·格拉古重复着罗马共和国领导人后备军都要走的人生轨迹。在罗马，从政者必须有军队工作经历，这意味着盖乌斯还要经历一段军旅生活。公元前126年，盖乌斯随军被派遣至撒丁岛，当了3年的财务监察官。这3年盖乌斯没有虚度光阴，他发挥自己的聪明才智努力工作，留下了一些堪称美谈的逸事。
寒冷的冬天来了，军中冬用衣被不足，先是向中央政府申请调拨，无奈中央政府以冬季航海过于危险为由，不肯从罗马向撒丁岛运送，让部队自行筹措。军团司令请来岛上的财主协助解决，但这些财主在和司令会谈时环顾左右而言他，搪塞敷衍，问题一点儿也没有得到解决。前面介绍过，随军财务监察官的主要职责之一，就是筹措军队所需的一切军需物资，盖乌斯作为第一责任人，只好承担起“搞掂”这些财主的“艰巨”任务。他是怎么说服这些“不问国事”的财主的，我们不得而知。不看过程只看结果，盖乌斯是成功了——这些不给司令官面子的财主，不仅痛快地解决了军队所需的冬装，而且还主动把这些东西送到军营。由于盖乌斯的出色工作，士兵们免去了挨冻之苦。
另外一件逸闻也很有意思。当时士兵的主食小麦粉快没有了，可撒丁岛不是传统的小麦产区，如果在当地征粮，岛民们只能把自己的口粮交出来。为解决军粮问题又不致扰民，这回该从罗马调粮了，可罗马的粮食也没有运到。
这可怎么办？军中不可一日无粮！盖乌斯紧急求助于北非的努米底亚国王，从努米底亚运来了大量小麦。年轻的财务监察官再次出色地履行了职责。努米底亚国王的父亲，老国王马西尼萨与盖乌斯的外祖父大西庇阿是当年共同与汉尼拔作战的战友加朋友，出于这层关系，努米底亚王国成了西庇阿家族坚定的政治“被保护者”。老国王马西尼萨指定的遗嘱执行人，就是大西庇阿的养孙小西庇阿。“保护者”和“被保护者”之间的关系，应该是基于道义和情理、遇到困难时互相帮助的关系。
公元前124年，盖乌斯·格拉古终于年满30岁，如期当选为护民官。他不是以最高票当选，而是排在当选者的最后一位。此时盖乌斯展示给选民的印象是，对国政改革的必要性没有那么强的认识，故而支持率不高。但是人们没想到的是，盖乌斯与他哥哥提比利乌斯一样，并不想把护民官这一职务作为其仕途的出发点。
当年12月10日任期刚刚开始，盖乌斯就接二连三地提出法案。仅从其提出法案的数量之多，就可知他绝不是当选护民官后才考虑这些国家政务问题的，而是经历了长时间的准备、深思熟虑后才采取的行动。
首先是把他哥哥提比利乌斯·格拉古遗留给世人的《土地法》进行司法程序上的再确认。由于经历了10年坎坷，《土地法》已名存实亡，需要再次召开公民大会重新表决，使它起死回生。实施土地改革的执行机关——三人委员会也需要重新运转起来。《土地法》的目的是以给予土地的方式救助那些失去土地成为失业者的原自耕农，由此扩大中产阶级的比例，巩固罗马社会的基础。当然，把这个目标落到实处还需要时间。但具有罗马公民权的应服兵役者人数在持续增加，前面已经用数字表述过，这是可以看到的成果。盖乌斯认为，不仅要推进自耕农奖励政策，还要考虑福利政策。
《小麦法》就是这样一个产物。该法案提出，由国家收购一定数量的小麦，再将其以低于市场的价格配售给穷人。当然这不是要实行统制经济，国家收购以外的小麦仍由自由市场交易定价。据后世研究者考证，盖乌斯的《小麦法》规定的国家收购价大约为市场价的二分之一。配给对象为居住在罗马的贫民，每一户主每月配给5摩第（1摩第约等于9升，合计为45升左右）小麦，1摩第小麦的配给价是6.3阿斯。
盖乌斯的视野不仅限于失业者。受贫富差距扩大的影响，应承担兵役义务的罗马公民的资产下限降到1500阿斯，这损害了大批本不该承担此项义务的中下层民众的利益。为减轻这些人的经济负担，他又提出了《军队法》草案，规定任何紧急情况下都不得征调17岁以下的男子当兵。而且，针对目前士兵使用的武器装备等项开支从士兵的军饷中扣除的现象，法案规定军人的一切开支，包括口粮和物资装备，均由国家负担，不得再从士兵军饷中扣除。
随着罗马的农业逐渐农庄化，自耕农未来的前景不容乐观，有些失业者也不愿意再重新务农。盖乌斯意识到，要从根本上解决失业问题，仅靠自耕农鼓励政策是不够的。他又提出了《公用事业法》草案，试图通过兴建公路、桥梁、上下水道、港口等基础设施，在振兴公用事业的同时，统筹解决失业问题。盖乌斯的《公用事业法》对罗马乃至整个环地中海地区的基础设施建设都具有开创性的意义。例如后来建设的以罗马为中心，联通欧洲、中近东、北非的公路网，再如从首都罗马开始每隔一罗马里（约合1.5公里）修建一座标明此处距罗马距离的圆柱形大理石里程碑，这些设想都是在《公用事业法》中首次明确提出的。
当然，盖乌斯推进基础设施投资、振兴公用事业的目的，不仅仅是为了解决失业问题，他认为，还应该利用不断充实的社会资本，建设能够承载活跃经济的有效载体。体现他这一思想的法案，就是《殖民城市法》。
此前罗马建设了殖民城市，主要是出于战略方面的考虑，每个殖民城市大约要从罗马移民3000人，城市建设的目的是满足军事需要，故而建设的其实是一些军事要塞。当然，修建这些“要塞”和以军事为目的修建的道路一样，客观上具有经济意义，产生了殖民城市的派生效果。现代欧洲的很多城市，经研究证实，都是在古罗马殖民城市的基础上发展起来的。
盖乌斯是第一位从发展经济的角度建设殖民城市的政治家。他建设的，或者说他想建设的殖民城市，选址都在沿海地区，其中在迦太基城旧址上建设的“朱诺殖民城市”最能体现他的想法。尽管盖乌斯延续了哥哥提比利乌斯的自耕农奖励政策，但他理想中的罗马不应是农业国。建设殖民城市，一方面可以让希望拥有土地的人得到土地，继续务农，一旦遇到紧急军情，他们又可以马上成为军人；另一方面还可以选一些人在殖民城市中从事工商业，完善城市功能。
前面提到过，经济结构的调整已经对罗马社会造成了一些冲击。盖乌斯并不想制止经济结构的变化趋势，但他想利用这个变化趋势，顺势而为。既然社会不安定的根源在于失业者增多，那就想办法搞活经济，靠经济的发展来吸纳失业人口。
盖乌斯要想实现自己的政治抱负，就不能忽视日益兴起的骑士阶级，而应该很好地利用他们。
罗马建国以来的名门望族和祖上有人当过执政官的平民贵族，共同形成了以元老院为大本营的统治国家的贵族阶级，如果把他们称为“血统贵族”，那么向国家提供骑士、经济富足的骑士阶级就可以被称为“财富精英”。盖乌斯打算提高骑士阶级的社会地位。
第一是把这些“财富精英”的入门门槛从30万提高至40万阿斯。根据资产划分的罗马六个等级中（包括无产者，参见表1），第二等级的资产额是30万至100万阿斯，只要拥有的资产可以进入这个等级，他们就被称为“骑士”。骑士并不一定真的去打仗，只是为了从称谓上与贵族相区别。
盖乌斯还打算提高这些经济上的领导者的政治地位，让他们可以享受到政治精英才能享有的待遇，那就是给予他们元老院席位，当然与“士、农、工、商”的排序相适应，给他们的只能是后排的席位。
第二是将其兄曾提出但没能法制化的司法改革进一步完善，盖乌斯提出了更为激进的《陪审员改革法》。
罗马共和时代的司法体系，是由法务官承担下令搜查和法庭审判的职权，原告方的辩护人充当检察官的角色，被告方的辩护人负责辩护，判决则由陪审团合议后做出。格拉古兄弟改革前，陪审员全部由元老院元老担任。
《陪审员改革法》除了要提高经济阶层的政治地位，也是为了更好地体现司法公正。在原有法律框架内，执政官本身就是元老院元老，他们任职期满后，往往到海外行省去担任总督。总督们的专横与不公，动辄成为舆论非难的对象。虽然法律赋予了行省公民控告总督的权利，但由于陪审团成员都是元老院元老，总督总是被判无罪。针对这种弊端，提比利乌斯·格拉古在任时，提出的改革法案是将陪审团成员改为由元老院元老和骑士各占一半组成，盖乌斯的法案则更为激进，陪审员全部由骑士担任。
第三是重修《行省法》，根据盖乌斯的法案，以租税征收权为代表的一切经济活动，变得对骑士阶级更为有利。盖乌斯·格拉古用一连串优待经济阶层的政策，彻底颠覆了共和制罗马沿袭多年的“士、农、工、商”的排序。
任何改革都离不开资金的支持，不论是土地改革，给贫苦人民配给小麦，还是发展公共事业、建设殖民城市等，都需要大量的资金。如果不能确保财源，改革很难取得成功。
30岁的护民官盖乌斯在《行省法》改革方案中要重新制定行省中较富裕的小亚细亚地区的税收制度：一是计划把从这些地区征收的被称为“什一税”的直接税作为改革的资金来源；二是考虑到直接税这笔财源可能还不足，他又提议将间接税中的“港口使用费”改为关税，港口使用费很大程度上是凭感觉征收的，不精确，关税则是按通关的每一货品来征收，更为科学，也能收到更多的税款。
年轻的护民官没有忘记还要改革选举制度。公元前137年，罗马已经将选举时举手表决改为无记名投票，此举使投票人不必看权贵的眼色行事，能表达自己的真实意愿。但是王政时期养成的尊卑有序的投票惯例一直未改，即先由第一等级投票，如果达到过半数就算投票结束，只有达不到半数票时才轮到其他等级的公民投票。大多数情况下，中下等级的公民连投票的机会都没有。盖乌斯的改革方案是，不论是公民大会还是平民大会，从第一等级到无产者同时投票。
盖乌斯刚刚当选时，人们对他的支持率很一般，经过他这一段时间的表现，人们给予了他全面的支持。盖乌斯则满腔热情地不断向人民宣讲国政改革的必要性。
哥哥提比利乌斯演讲时站在讲台上基本不动，用抑扬顿挫的语调平静地说理。弟弟盖乌斯则不同，讲话时慷慨激昂，不停地从讲台的一边走向另一边，不知疲劳地持续演说。他也知道音调过高会冲淡说理的效果，于是常常在讲台的后面安排一名脑筋灵活的解放奴隶，当盖乌斯过于激动、音调太高时，这个人就用手中的乐器发出低声，以提醒盖乌斯控制情绪。
没有演讲时的盖乌斯一直忙于工作，连憎恨他的人都不得不叹服他的精力之充沛。他已经提出了很多法案，由于这些法案需要陆续开会表决，年轻的护民官不得不做的工作堆积如山。但工作难不倒盖乌斯，凭借优异的组织能力，他都能妥善安排，迅速处理。在他的工作场所，承包商、工程技术人员、外国使节、政府官吏、文臣武将等，从早到晚络绎不绝。对这些帮助自己推行新政的合作者和其他来访者，盖乌斯以其出众的才能、良好的家世、完备的教育背景倾倒了来访者。他亲自款待来宾而不失品位，充分尊重来访者具备的各种能力，在该做决断时又绝不拖泥带水。一个能力卓越的领袖形象展示在罗马人面前。
盖乌斯的外祖父大西庇阿，是罗马人中第一位与异族努米底亚国王马西尼萨缔结对等的共同作战关系的领导者，并且凭借这种同盟关系打败了汉尼拔。盖乌斯的父亲的重要贡献则是全力促成了一部重要法律，使家中已有5岁以上孩子、持有价值3万阿斯以上资产的解放奴隶们成为有选举权的罗马公民。外祖父和父亲在处理外族和奴隶问题上的平等意识，对盖乌斯有着重要的影响。到他这一代，马西尼萨的儿子、努米底亚现任国王是他的政治“被保护者”，他又在雄心勃勃地准备在迦太基遗址上建设罗马的殖民城市，把一部分罗马公民迁移到迦太基去。元老院元老们陈旧思想中的“国界”，在这个男人心目中根本不存在。
就是这样一位护民官盖乌斯·格拉古提出了《公民权改革法》。罗马公民权是个敏感的问题，就连像小西庇阿那样的位高权重的元老院开明派即使碰到也会选择回避，盖乌斯此举是真正的“巅峰对决”。
罗马的公民权分为两类：具有从选举权到控告权的公民，为“完整公民权”，未被认可全部权利的，为“不完整公民权”。前者被称为“罗马公民权”，后者被称为“拉丁公民权”。在具有这两种公民权的人民之外，还有加盟罗马联盟的各同盟城市国家的人民，这些人被称为“意大利人”。除这三类人之外，就是罗马下属各行省的人民。罗马公民、拉丁公民、意大利人都无须向罗马政府缴纳直接税。
本来罗马人对于把自己国家的公民权给予他人甚为“大气”，只要在罗马境内居住，就能够得到罗马公民权。这个政策实行多年，移民到罗马的人虽然不少，但远未达到让统治者担心的程度。这是因为，那时拥有罗马公民权没有什么特别的好处，而且在罗马联盟军队中，作为盟主，罗马公民的兵役负担更重。罗马公民从军，连军队中的伙食费都要自掏腰包，从应发的军饷中扣掉，而对拉丁公民和意大利人则是免费供应。此外，在七八十年以前，罗马联盟军队打了胜仗，战利品是平等分配，因此，那时的罗马公民权吸引力不强。
第二次布匿战争结束后，情况发生了变化。
首先，随着罗马霸权遍及地中海世界，战利品不再平等分配，全部归罗马籍士兵所有。
其次，随着行省税收的增加，从公元前168年起，原来对罗马公民征收的兵役之外的直接税（我所说的类似战时国债）全部被取消。而拉丁公民、意大利人所在国家的税收没有被取消，照常征收。如此一来，就出现了罗马公民与其他公民的差别，罗马公民权的吸引力大为增强。这也从侧面证明，各行省上缴的租税全部进了罗马的国库。不仅如此，从经济角度来看，随着罗马霸权的扩大，罗马的市场也随之扩大，这对从事经济活动的罗马人更为有利。
对于移民涌入罗马首先提出非议的，不是罗马政府，而是拉丁公民居住的市、镇、村。理由是，那么多拉丁人都跑罗马去了，他们原先居住的地区出现了人口过于稀少的问题，这些市、镇、村就要求罗马政府采取措施予以控制。罗马政府应它们的要求首次立法限制移民，规定罗马之外的人民移住罗马不再给予罗马公民权，仅在公元前2世纪前半叶，就两次出台这方面的法律。那时候罗马公民权已经成为“香饽饽”了。而已经享受到罗马公民权好处的罗马公民变成了既得利益者，再让他们与别人分享这些既得利益，罗马公民就变得“小气”了。
公民权改革不仅会遭到来自元老院的反对，还会招致普通罗马公民的抵制，盖乌斯对此十分清楚。但他更清楚的是，由于人民之间存在不同公民权的差别，土地改革也好，其他改革也好，都不可能顺利实施，为此必须启动公民权改革。但公民权改革是触及罗马共和体制深层次问题的根本性改革，不可能一蹴而就。或许盖乌斯认为，只有选择阶段性推进才是实现公民权改革的捷径，故而他实际上推出的改革方案，是相当平和的。
方案的主要内容是：认可拉丁公民具有的选举权和控告权，使之获得完整的罗马公民权。意大利人则取得拉丁公民权。
这个方案不严密的地方在于，既然拉丁公民能够升格为罗马公民，那么意大利人升格为拉丁公民后，终究还是能再升格为罗马公民。于是，不论是不愿意丧失既得利益的罗马公民，还是确信罗马联盟是最优防御体系的元老院，都不能接受这个方案。
元老院认为，如果照这个方案实施改革，罗马公民权拥有者人数的扩增，会导致作为一个城市国家的罗马不复存在，罗马联盟随之解体，这是对以元老院为主体的罗马共和政体的挑战。元老院的危机感极其强烈，不管是开明派还是强硬派，一致对外，结成了反盖乌斯的统一战线。但是，盖乌斯·格拉古的威望仍然很高，他提出的法案，除《公民权改革法》外，都已经获得通过成为法律。盖乌斯还提前做出安排，使认可护民官连选连任的法案获得通过并成为法律，从而在公元前123年夏天的护民官选举中成功获得连任。鉴于此，元老院反盖乌斯运动的手段集中在如何破坏人民对盖乌斯的支持上，而且这回做得很巧妙，使出了“两面作战”的谋略。但反盖乌派对无关百姓痛痒且不能公开的元老院体制危机绝不触及。
