清代边疆辽阔，地多人少，开发和建设边疆，就成为边防建设的根本性任务。聂士成在1894年巡察吉林边防时认为：“吉林边要，惟有广招民垦以固本”②。后又指出：“设防之要，首在开荒。否则地旷人稀，千余里设防，需兵甚众，军粮转运，劳费万端。荒土既辟，则穷民得所，而兵饷有资”③。但是，清朝的开发边疆政策的实行，却经历了一个缓慢曲折的过程。
一、东三省
屯田实边是清政府的重要边防政策，然而，如此简单易行的开发政策，却不适用于东三省。东北向被清廷视为“龙兴之地”，长期实行封禁。虽在康熙年间就于黑龙江省设立军屯、官屯，但只限于驻防八旗官兵耕种，严禁平民垦荒。这种长期封禁的政策，严重阻碍了东三省的开发建设。
1860年，黑龙江将军特普钦鉴于该省地处极边，官兵困苦，地阔人稀，俄人窥伺，奏请在呼兰地方开禁招垦。他认为“前因招
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①朱寿朋：《光绪朝东华录》（三），总第3175页。
②聂士成：《东游记程》，卷2，第20页。
③聂士成：《东游纪程》，卷3，第7～8页。
垦，恐与防务有碍；今因防务，转不能不亟筹招垦者也”。并指出黑龙江省“地方既属拮据，私垦之民，一时又难驱逐，与其拘泥照前封禁，致有用之地抛弃如遗，而仍不免于偷种，莫若据实陈明，招民试种，得一分租赋，即可裕一分度支。且旷地既有居民，预防俄人窥伺，并可借资抵御，亦免临时周章”。①清廷允准，于是黑龙江省开禁招垦。
但是，当时开放荒禁，还只限于省城附近地区，对于与沙俄接攘的边境地区，仍然泥守旧制，继续封禁，甚至有意推行虚边政策。对此，许多有远见的疆臣大吏进行了坦率的抨击，并提出了移民实边的主张。如1880年春，道员吴大澂奉旨随吉林将军铭安办理吉林边防，目睹吉林边守废弛，边地空虚的景况，便提出加强边防的三条措施：一购利器以讨军实，一招屯户以实边土，一通道路以便商旅。所谓实边土，就是移民垦荒，推行实边政策。吴大澂认为，推行实边政策，“近可为边氓生聚之计，远可备岩疆捍卫之资”②。1882年，吴大潋在珲春设立招垦总局，决定以珲春和三岔口为中心进行垦殖开发。数年后，吉林边境地区发生了巨大变化。据统计，仅宁古塔境内，自建立招垦总局后，开垦荒地达1.2万余垧，聚成村屯10多个，为加强边区建设奠定了一定的物质基础。
在吉林垦殖实边政策的影响下，黑龙江边垦工作也有了长足的进展。1904年，黑龙江将军达桂、副都统程德全奏请将黑龙江荒地全部开放，招民垦种，以兴地利，并在省城设垦务总局，总管其事。1905年底，署黑龙江将军程德全鉴于墨尔根、齐齐哈尔一带旧设660所官屯中，屯丁不知稼穑，招佃开垦，转卖渔利等因，奏请将屯官暨领催即行裁撤，并将屯丁改归民籍，对沿袭了200多年的官屯制度进行重大改革。1908年秋，黑龙江巡抚周树模认为：虽然多年来招民垦荒，但全省开放面积还不及1/5，而且
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①《黑龙江志稿》卷8，第13页。
②顾廷龙：《吴意斋先生年谱》，哈佛燕京学社1935年版，第96页。
“放荒速而收价迟，领地多而开地少，阻碍垦务，损害边务”。他强调指出：“实边之方，必以辟地聚民为先务。自来策边事者，或主徙民，或主屯兵。顾徙民则患其费多，屯兵则患其食少，求其兵农合一，防守兼资，舍屯垦无他道矣”。①为此，他主张“以兵务农”，即指拨荒地，招工开垦成熟，并建置庐舍，然后以各镇陆军退伍兵丁自愿务农者，分年拨令到段，每兵授与熟地100亩，并给牛、粮、种籽银62两。俟收成后，垦丁第一年交回租费银3 1两，其后逐年增加。此外，在沿边地区安设卡伦，每卡设卡兵30名，其中以10名巡查边境，20名开垦荒田，定期轮替。但是，“以兵务农”政策推行未及3年，即以失败而告终。据周树模于1910年4月奏称：“所有退伍各兵，类多游惰自安、菽粟不辨者流，欲其从事耕凿，日习极苦之劳动，岁纳倍称之息金，势既不行，力亦未逮”②。他透露，上年应拨1000名退伍兵赴垦，但实到者仅200余名，又因先后潜逃和因事革除，一年后仅存100余名。为此，他只得取消兵垦政策，仍然施行“招农民承佃”之制。此外，鉴于黑龙江沿江地带“极边荒塞”，“食货奇艰”，按既定租价，几无人前往开垦，而对面俄国“岁迁民至十数万，布满沿边，建筑兵屯，修通道路，大有日进无疆之势”（弘故从开边兴利着眼，奏请将呼伦贝尔至瑷珲沿线荒地全部开放招垦，同时将原垦荒章程变通办理，每垧只收经费银400文，不收押租，以广招徕。这一奖励措施颇有成效，从1910年至1914年，沿边荒地共放出7万余垧，加快了边疆开发速度。
二、蒙古
鸦片战争以后，清朝的闭关自守政策被打破，列强竞相在中
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①《黑龙江志稿》卷8，第51页。
②《黑龙江志稿》卷8，第62页。
③《黑龙江志稿》卷8，第58页。
国划分势力范围，东三省和蒙古地区也成为俄日争夺的肥肉。由于北部边疆危机日益加剧，自19世纪80年代以后，相继有不少大臣疆吏们提出筹边改制、放垦蒙地的建议0 1880年，内阁学士张之洞就提出：“俄人叵测，意在蚕食蒙疆”，应立即激励蒙古各盟“讲求牧政，简练成军”①，以增强实力。清政府也认为“俄人伺隙蹈瑕，狡焉思逞”，“边外转运维艰，刍粮不裕，应及时讲求屯垦，以足兵食”。②故饬令库伦、科布多、乌里雅苏台各将军、大臣查勘屯田，择地开垦。但基本原则仍是“官屯”、“兵屯”，不向平民开放。
1887年，山西巡抚刚毅等奏请开放蒙禁，放垦蒙地，以“兴屯利而固边防”。但由于事关改变沿袭200余年的治蒙政策，清政府未敢遽下决心。八国联军侵华战争以后，边疆危机更加严重，清政府为维持其统治地位，不得不在各行省倡行“立宪新政”。张之洞、刘坤一等又趁机提出由内地移民到蒙地开垦定居，以充实边疆的主张。晋抚岑春煊还呈递了《筹议开垦蒙地》的奏折。清政府很快接受了这些建议，于1902年宣布取消其奉行数百年的蒙古“封禁政策”，开始推行移民实边的新方针。然而，清政府在蒙古实行的“新政”，并没有把巩固边防放在首位，而是通过放荒招垦，注重收取押荒租银，以敛财济困为主要目的。由于主要着眼于经济效益，加之没有统一的领导，缺乏与“实边”相联系的周密计划，致使这次移民成为无组织无计划的盲目活动。不仅因滥放滥垦使蒙古农牧业遭到很大破坏，而且由于蒙民不堪其扰，纷纷逃避，使蒙古兵役大受影响。1911年夏，沙俄政府以清政府“在蒙古办理移民、练兵、整顿吏治等事，蒙民深滋疑虑”为借口，向清政府提出照会，声称“俄蒙连界休戚相关，俄断不能漠视，势必至在交界等处筹对付方法”，公然干涉中国内政。③11月，沙俄
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①刘锦藻：《清朝续文献通考》（三），总第9572页。
②邢亦尘编：《清季蒙古实录》下辑，第105页。
③邢亦尘编：《清季蒙古实录》下辑，第465页。
政府利用中国内地发生辛亥革命之机，唆使外蒙封建王公在库伦策划“独立”。30日，外蒙王公在俄国军队的配合下，强行驱逐清政府驻库伦的办事大臣三多，12月1日，发表“独立宣言”，成立了所谓“大蒙古国”。以后虽经民国政府严正交涉，外蒙由“独立”改为“自治”，但中央政府在那里既不能设治驻军，又不能移民，实际上已处于沙俄的控制之下。
三、新疆
新疆屯田初有兵屯、回屯和户屯，后又增加犯屯和旗屯。清前期在新疆屯田重北而轻南，北路屯田28万余亩，而南路还不及其1/5。“其官兵则北路驻防，而南路仅换防；商民则北路挈眷，而南路不得挈眷”①，严重阻碍了南疆的边防建设。魏源指出：“诚使仿伊犁、乌鲁木齐移眷驻防之例，以回疆戍兵改为额兵，屯田裕饷，并许内地商民挈家垦种，以渐升科，计喀城、叶城以东两河沿岸原隰膏沃各数百里……卤莽为之，事半功倍，不数年兵民愈衍愈炽……今回疆各城官吏已许挈眷，而戍卒、商民挈眷之例尚未推广。夫家室不成，则生聚不盛，人心不固，垦辟不富。”②魏源所论，切中新疆屯田之弊，体现了他非凡的卓识远见。就在魏源编写《圣武记》，并发表上述议论之时，受到革职处分而被遣戍伊犁的林则徐到达新疆。他细心观察边界形势，考查西北防务，认识到“俄国势日强大，所规画布置，志实不小……将来必为大患”③，因而向伊犁将军布彦泰提出屯田实边，严防沙俄侵犯的主张。布彦泰非常器重林则徐，积极支持他的屯田建议。在布彦泰的推荐请求下，道光帝同意“委林查勘办理”。于是，林则徐协助布彦泰办理惠远城东阿齐乌苏废地垦务。从1843年至1844年，共
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①魏源：《圣武记》上册，第190页。
②魏源：《圣武记》上册，第190～191页。
③来新夏：《林则徐年谱》，上海人民出版社1981年版，第438页。
开垦荒地19.4万余亩。①清政府还接受了林则徐的建议，把垦地全部拨给维吾尔族人民耕种。1845年，林则徐又奉命会同喀喇沙尔办事大臣全庆勘垦南疆。他们先到库车、阿克苏，旋往乌什、叶尔羌、和阗和喀什噶尔，往返行程2万余里，但见南疆回民“生计多属艰难，沿途未见炊烟，仅以冷饼两三枚便度一日，遇有桑椹瓜果成熟，即取以充饥”②，认为如不尽快改变边疆的落后状况，所谓巩固边防就是一句空话。在勘办过程中，林则徐和全庆每到一地，都注意结合当地的实际，研究屯田的方式，注重屯田的实效。他们认为：“巴尔楚克为回疆扼要之地，道光十二年已奏开垦屯田，未种者尚多，应先尽安插民户，俾成重镇”；伊拉里克垦地“东西两面，以‘人寿年丰’四字分号，各设正副户长一，乡约四，
择诚实农民充之，承领耕种”；“吐鲁番为南北枢纽，应安置内地民户，户领地五十亩，农田以水利为首务”。所请皆获批准，“自是回疆南路凡垦田六十余万亩”。③林则徐等人的基本思想是：扩大民屯，刺激边民的生产积极性；同时改屯兵为操防，加强军事训练，做到屯田与实边紧密结合，促进西陲的开发和军防。
阿古柏入侵新疆之后，边屯随之荒废。1876年，清军开始进行收复新疆失地的作战，左宗棠为解决军食问题，一面进兵，一面组织屯田。左宗棠认为，解决军粮的有效办法，主要不是靠兵屯，而是靠民屯。他抨击以往的屯田政策说：“从前诸军亦何尝不说屯田，然究何尝得屯田之利，亦何尝知屯田办法？一意筹办军食，何从顾及百姓？不知要筹军食，必先筹民食，乃为不竭之源。否则，兵欲兴屯，民已他徏，徒靠兵力兴屯，一年不能敷衍一年，如何得济！”④为杜
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①参见赵尔巽等撰：《清史稿》，第38册，总第11640页。
②林则徐：《遵旨将与布彦泰详议新疆南路八路城回民生计片》，见《林则徐集·奏稿》，中华书局1965年版，下册，第892页。
③赵尔巽等撰：《清史稿》，第38册，总第l1724，-11725页。
④左宗棠：《与总统嵩武军张朗斋提军》，见《左文襄公全集·书牍》卷14，第6页。
绝以往屯田弊端，左宗棠多次指示负责在哈密组织屯田筹粮的提督张曜，对民屯、兵屯提出具体办法。关于民屯，他指示应先发给当地垦民赈粮，壮丁能耕者，每人每日给粮一斤，老弱者数两，“俾免饥饿”。尔后按耕垦地亩多少发给种籽耕牛，使其安心耕作。收有余粮，则照时价收买，以充军食。他认为如此则“缰头既得稍延残喘，且有利可图”，而“官军能就近买粮，省转运之费不少”①，岂不利国利民？关于兵屯，他指示应挑选好营官、哨长，多方激励劝督，每日出队耕垦，均插旗帜区分勤惰。每哨须雇请本地人一二名，以便随时请教土宜物性事宜。秋后收获“照粮给价，令勇丁均分”。他认为如此，“则各营勇吃官粮，做私粮，于正饷外又得粮价，利一；官省转运费，利二；将来百姓归业，可免开荒之劳，利三；又军人习惯劳苦，打仗更力，且免久闲致生事端，容易生病，利四。”②左宗棠还主张兵民分开。以前乌鲁木齐都统景廉曾模仿古人徙民实边的做法，从关内移民到新疆开屯，谓之“且耕且战”。左宗棠则认为，令兵勇屯田可以，从屯户中挑练兵勇也可以，但令屯户“且耕且战”却不可行。他指出：“取土著兵民及各处就食兵民授地耕垦，一备军食，一备战守，无事则驱其尽力农亩，有事则调其效命锋镝，谓之且耕且战，事非不劳，谓之即兵即农，名非不美，然调赴期会，则彼此观望，数日不能取齐，麾令前驱，则勇怯杂糅，气势不能完整，其何以战？且既挂名武籍，又令其从事耕耘，譬犹左手画圆，右手画方，两者相兼，必致一无所就。是且战之兵不能战，且耕之兵不暇耕也。”③他认为，寓兵于农思想已成过去，不能简单泥古套用。他主张划兵农为二，择其精壮有胆之兵编入营伍，进行正规操练，羸弱不任战者则散之为农，按户口拨给荒地，
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①左宗棠：《与总统嵩武军张朗斋提军》，见《左文襄公全集·书牍》卷14，第7页。
②左宗棠：《与总统嵩武军张朗斋提军》，见《左文襄公全集·书牍》卷14，第7～8页。
③袁大化等：《新疆图志·军制二》，第8页。
令其承垦。如此“简其精壮，营伍可得而实，散其疲弱，屯垦可得而增，两利之道也”①。经过左宗棠的整顿改革，又使新疆屯田迅速复兴，并得到飞快发展。
综上所述，新疆屯田之所以在林则徐、左宗棠二入主持时期得到迅速发展，是因为二人都采取了新型屯垦政策。清政府原举办屯田，主要为了解决军食问题。尤其是新疆，远离中原，交通不便，驻兵就要解决粮饷问题，而解决粮饷的最好办法就是屯田。正因为清政府把屯田仅仅局限在解决“军食”这样一个狭小的目的，所以往往不顾人民死活，采取竭泽而渔式的掠夺性政策，对屯民“勒派取盈”，“追呼迫索”，逼得垦民或造反起义，或弃地逃匿，致使边地随垦随荒，垦务滞缓。林则徐、左宗棠则与以往不同，他们把屯田看成是繁荣边疆经济、强化边防武备的重要措施，把屯田与边疆的开发建设、繁衍边疆人口和促进民族团结紧密结合起来。前者主张在兄弟民族聚居的地方扩大民屯和回屯，刺激边民的生产积极性。后者则看到了垦民疾苦，主张爱护老百姓，先给民食，后买军食。他们倡导的边垦政策，符合边疆各族人民的意愿，受到人民的拥护，促使边垦事业快速发展。
遗憾的是，清朝的边防建设始终没有一个稳定持久的政策，常常是一个将军一个令，变化无常。继左宗棠之后，首任新疆巡抚刘锦棠曾大力发展兵屯，发给营兵牛羊种籽，令广开屯牧，但因管理不善，徒滋耗费，旋办旋止。继任巡抚饶应祺又派兵开垦罗布淖尔，拟就此安插无地回民。但因未搞清地性，盲目上马，历时数年，糜款巨万，而该地仍旧荒芜，所迁民户也纷纷逃散。1903年，新任巡抚潘效苏为了裁兵节饷，推行“遣散内地客勇，改练土著世袭兵”的新政策，强征当地垦户壮丁入伍，按户派充。每步兵1名，拨给土地10亩、牛马各5头、羊10只，令其边屯牧，边操练。其结果，垦民视当兵为畏途，应征者大半逃亡，剩余者勉强承垦，但“与民争地争渠，营兵惮于垦荒，攘夺熟田，迫令
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①袁大化等：《新疆图志·军制二》，第8页。
迁徙，并减价派羊，硬占民间草湖牧地，民怨渐腾”，以致“屯牧两事，费帑不资，利未见而害先形”，实行不久就被迫停办。①
新疆屯田经如此反复多变，大受损伤，直至清末，再未出现蓬勃发展的局面。
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①袁大化等：《新疆图志·军制三》，第12～13页。
