一、 装力量体制的变化
经八国联军的打击和义和团运动的震撼，清政府更加陷入内外交困的境地。为了摆脱危机，维护反动统治，清廷被迫于1901年初颁布推行“新政”的上谕，并于同年4月设立了以庆亲王奕助为首的“督办政务处”，具体负责“新政”事宜。在连续颁行的一系列改革措施中，改革军制被列在相当重要的位置，从而推动清末军队体制改革的进一步开展。
1901年9月，清廷颁布了改革军队体制的上谕，内称：“前因各省制兵防勇，甚为疲弱，业经通谕各督抚认真裁汰，另练有用之兵。……著各省将军督抚，将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军，一律操习新式枪炮，认真训练，以成劲旅”。同时强调指出：“朝廷振兴戎政，在此一举，各该将军督抚，务当实力整顿，加意修明，以期日有起色”。①督办政务处旋即发出指示：“现行营制饷章，不合时用，亟宜通盘筹划，大加厘订，俾各省均归一律”②。很明显，清政府这次在全国范围进行军事改革，不仅仅限于营制饷章的改变，而是对整个武装力量体制进行大胆的改革。虽然它来得很迟，而且是清政府在内外交困、走投无路的情况下作出的决定，但它毕竟冲破了旧的军事体制的束缚，开始以西方军制的新理论为依据，朝建立一支更能适应近代战争需要的新的国家武装力量的道路迈出了极重要的一步。
二、设立练兵处
1901年11月7日，李鸿章病亡，慈禧令袁世凯署理直隶总督兼北洋大臣（次年6月实授）。不久，袁世凯率武卫右军和江南自强军（同年7月奉旨调赴山东）进驻直隶和京畿。由于捕剿义和团、部署京畿防务和迎接两宫还京“有功”，袁世凯进一步受到慈禧太后的赏识和信任。1902年2月，袁世凯以“直隶幅员辽阔，又值兵燹以后，伏莽未靖，门户洞开，亟须简练师徒”为由，奏请在直隶裁冗勇，练精兵，并提议“在顺直善后赈捐结存项下，拨款一百万两，作为募练新军之需”。③经慈禧谕准后，袁世凯开始在直隶编练常备军。与此同时，全国各省也陆续开始编练新军，因缺乏统一领导，出现了“各省兵制不一，军律不齐，饷械则此省与彼省不同，操法则此军与彼军又不同”的混乱局面。袁世凯指
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①朱寿朋编：《光绪朝东华录》（四），总第4718～4719页。
②转引自：《袁世凯奏议》第509页。
③袁世凯：《拟拨顺直善后赈捐存款募练新军片》，见《袁世凯奏议》第428页。
出：这种军制、操法、饷械未能一律的状况如不予以纠正，则清军“平居而声息不相通，应调而指臂不相使，临敌而胜败不相顾，如此虽岁糜巨饷，广募劲卒，将安用之？”①他建议朝廷设立专门机构，统一领导督练全国新军，集中军政军令于朝廷，以便战时能够进行统一指挥下的协同作战。
1903年4月，庆亲王奕劻继荣禄为军机大臣，掌握朝廷实权。在奕劻的支持下，慈禧太后采纳了袁世凯的建议，于12月1日诏命特设“练兵处”，为全国练兵总部，以随时督导、考查、组织全国新军的编练。并派奕劻为总理练兵事务大臣，袁世凯为会办练兵大臣，青年贵胄铁良为襄办。12月24日，清廷颁布练兵处分设司科管理章程，不仅将编练新军一项从兵部分出，而且有关新军的人事、经济、训练、指挥等也完全独立，仅备册咨送兵部存查。练兵处设提调和军政、军令、军学三司，下辖十科。袁世凯身为直隶总督，不能常驻北京，遂推荐徐世昌为练兵处提调，刘永庆为军政司正使，袁嘉谷为副使，段祺瑞为军令司正使，冯国璋为副使，王士珍为军学司正使，陆建章为副使。不久，奕劻以自己“衰迈多病”，奏请慈禧“责成袁、铁悉心经营”，自己不理常务，这样，练兵处实际由袁世凯及北洋系统所控制。
练兵处成立后，根据改革军事、革除锢弊的目标，主要确定如下权限和任务：
（一）整顿军纪。练兵处将严格军政，对全国军队认真整顿，切实纠察。凡提镇以下各武职，遇有玩抗号令，训练不力，或狃于积习，纪律不严者，均由练兵处查明，先行撤差，一面奏参惩办。
（二）监督地方。各省地方官员与军事关系极大，不仅平时筹饷造械、招募卒伍、购运粮食、安扎营盘、操演行军等事均与各地方官时有关联，而且一遇战事征调军队，尤须地方协助。倘地
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①袁世凯；《遵旨训练各省将目拟订简易章程折》，见《袁世凯奏议》第719页。
方督抚以下各文员遇事掣肘，迁延贻误，或别存意见，有意阻挠，均足败坏戎政。遇此情况，练兵处有权据实奏参。
（三）选拔将才。创练新军，极需将才，练兵处对于才能出众、足堪大用之人，可不拘资阶，奏请破格擢用。
（四）整饬员缺。新军各级官员，一律改为实缺武职，除提镇大员仍请旨简放外，守备以上各缺，练兵处有权根据才具资格，奏请升调补署，干总以下，练兵处酌情随时叙补，并设册报兵部立案。
（五）统管饷项。原拨新练各军饷项和续筹专饷，均由练兵处粮饷科统一收拨，不再由各部核销，以一事权。
（六）督造军械。各省原设制造军械各局厂，统由练兵处接管，随时委员督办考查，计划生产。
（七）派员视察。每年秋届，由练兵处选派大员，前往各省考察督练新军。
（八）选充将弁。嗣后新军凡有添派将弁之处，均由练兵处严格把关。凡“未经学习，毫无历练者”，一概不准补充。
（九）人员交流。练兵处“所设各司科，均在曾历营务人员中选补，各军营遇有将领缺出，亦可在司科中酌选接替，以期内外接洽，不至捍格”。①
练兵处在改革军事方面的确做了不少工作。首先，于1904年9月12日会同兵部奏定陆军学堂办法二十条，敦促各省设立各级军事学堂，为普练新军培养干部。同时制定了全国常备军营制、饷章和官制，把全国的军队体制改革向前大大推进了一步。其次，练兵处还先后奏定了《选派陆军学生游学章程》、《考验水陆人员画一章程》等等，为统一清末军队备类章制和在全国范围普练新军奠定了较好的基础。然而，当时兵部与练兵处同时并存，于军政统一毕竟大有妨碍，同时袁世凯控制练兵处，北洋势力日益扩大，
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①《练兵处简要章程》，《东方杂志》第一年，第四期（光绪三十年四月二十五日发行）。
也使清廷惴惴不安，于是慈禧太后于1906年1月6日谕称：“兵部著改为陆军部，以练兵处、太仆寺并入。应行设立之海军部及军咨府，未设以前，均暂归陆军部办理”①。陆军部成立后，由铁良出任尚书，从而在很大程度上削减了袁世凯的权势。
陆军部的设立，使清末军事体制更趋合理与正规，便于清政府对全国军队实行集中领导，并使中央管理军队的多头机构归于统一，便于裁减政府冗员，提高指挥效能。总之，设立陆军部，使清末武装力量的领导体制更接近于西方国家，标志着晚清军事改革又大大向前迈进了一步。
三、统一全国营制饷章
全国军队统一营制饷章的制定和颁行，是由袁世凯领导下的练兵处完成的。
1903年12月，清廷在关于设立练兵处的谕旨中指出：“前因各直省军制、操法、器械未能一律，迭经降旨饬下各督抚认真讲求训练，以期划一。乃历时既久，尚少成效，必须于京师特设总汇之处，随时考查督练，以期整齐而重戎政”②。1904年9月，练兵处拟定了《陆军营制饷章》和《陆军军事学堂办法》呈报朝廷，当即获得批准。这两项军事章程的颁行，标志着清末军队全面改革的开始，对清末以至民国的军事产生了重大影响。
《陆军营制饷章》是在原北洋常备军营制饷章基础上修改制定的，同时也参考了日本军制。早在1902年春，袁世凯即曾指出：“今中国兵制，徒守湘淮成规，间有改习洋操，大抵袭其皮毛，未能得其奥妙。欲求因时之宜，以收折冲之效，自非派员出洋肄习不为功。顾欧美远隔重洋，往来不易，日本同洲之国，其陆军学
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①朱寿朋编：《光绪朝东华录》（五），总第5579页。
②朱寿朋编：《光绪朝东华录》（五），总第5108页。
校于训练之法，备极周详”①。因此，他极力主张派员去日本留学。日本在日俄战争中取胜，更使中国朝野为之震动，认为日本能打败欧洲强国这件事，更能说明它的军事制度优于欧洲各国，因而进一步倾向于师法日本了。
《陆军营制饷章》规定，新军由常备军、续备军、后备军三部分组成。常备军士兵应征入伍后，屯聚操练3年，发给全饷，3年期满后返归原籍，充当续备军；续备军分期调操，减成给饷，3年后再编入后备军；后备军分期应操，饷又递减，4年后退为平民。常备军“平时编制以两镇为一军。每镇步队二协，每协二标，每标三营，每营四队；马、炮队各一标，每标均三营，每营马（标营）四队、炮（标营）三队；工程队一营，每营四队；辎重队一营，每营四队。步、炮、工每队皆三排，每排三棚；马队二排，每排二棚；辎重队二排，每排三棚。各种队伍每棚目兵十四名。计全镇官长及司书人等七百四十八员名，弁目兵丁一万零四百三十六名，夫役一千三百二十八名，共一万二千五百十二名”②。（下附陆军镇编制序列表）
常备军的编制与日军师团编制基本相似，但由于常备军配备的护兵、夫役等非战斗人员较多，故一镇总人数要比日军一个师团多3000余人。无论如何，常备军的编制已经完全超脱了清军的传统营制，完成了向步、骑、炮、工、辎多兵种合成作战单位的转化，是一个比较符合当时军事技术发展和作战需要的近代化的军事编制。
常备军的饷章是在新建陆军饷章的基础上制定的，总趋势是标准降低，各级薪银都比新建陆军减少。如新建陆军步兵营统带的薪公费为400两，而常备军的步兵营管带的薪公费仅为240两；
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①袁世凯：《遵旨遣派武备学生出洋游学片》，见《袁世凯奏议》第487页。
②《练兵处奏定陆军营制饷章》，《东方杂志》第二年，第二期（光绪三十一年二月二十五日发行）。
注：各兵种每棚有：正副头目各1名、正兵4名、副兵8名，共14名，另有备补兵1名。
新建陆军步队领官薪公费为150两，常备军步兵队官仅为60两。其他如司书、护兵、号兵等的饷银也都比新建陆军略为降低，只有正兵饷银未变，仍为4.5两。不难看出，常备军饷章有缩小官兵差距的意向。
此外，《陆军营制饷章》还就常备军的官制、退休、募兵、训练、装备、供给、纪律、军令等问题作了具体规定。
关于“设官”。《陆军营制饷章》中提出，由于“近日军器猛烈，最易伤亡”，而且战时多以散兵队作战，战线绵长，难于联络，“我国旧制官弁不能敷用”，确定于基层单位“酌添官弁，以厚战力”，如步兵每队除设队官、排长外，增设司务长一员，“专理本队庶务”。①
关于“补官”。《陆军营制饷章》确定：此后新军所有委用人员，应首先从武备学堂学生或曾带过新军之官弁中选用。新军成军后，遇有官弁出缺，也要先从学堂毕业生中选充，“概不得在学堂、新军以外随意任用”。②
关于“募兵”。《陆军营制饷章》吸取了西方征兵制的一些做法，确定一种“征募制”。其中规定：“由各督抚察度该省各州县民户之多寡，幅员之广狭，道路之远近，往来之通塞，酌订开招日期，并先设选验处所，预期示谕”。同时规定，招募时，“由各该村庄庄长、首事、地保等各举合格乡民，开具名册，偕赴该选验处所，听候验点。毋许滥保游民溃勇，亦不得将应募合格之人瞻徇隐匿。并严禁吏胥、庄长、地保等借端勒索摊派”。③显然，这与传统的募兵方式有所不同，改变了自愿投效的方式，掺杂了某些征兵制的做法。此外，为了保证兵员质量，《陆军营制饷章》还规定了募兵标准：一是年龄限20～25岁；二是身高4.8尺以上（南方人可酌减2寸），五官不全、体质软弱和有目疾暗疾者不收；三是膂力须能平举100斤以上；四是来历必须土著，均有家属，应募时须报明三代家口及住址，入行会、吸洋烟、有犯案前科者一律不收。这4条标准与10年前新建陆军的募兵标准基本相同，略有区别的是特别强调“兵必土著”，另外还仿照外国军管区的制度，规定各省新军必须在本省征兵。
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①②③《练兵处奏定陆军营制饷章》，(东方杂志》第二年，第二期(光绪三十一年二月二十五日发行)。
此外，《陆军营制饷章》还参照外国军伍条例，修订了新军军官退休制度。其“退休制略”指出，“军营最贵朝气，最忌暮气”，而原先“自副将以下年六十者概予罢斥”的规定，“似觉过宽”。“盖官秩愈小，则职务愈劳。至于都、守、千、把，上承命令，下赖指挥，按日督操，更非精力稍衰者所能胜任”。①因此，重新规定退休年限：除提镇不限年岁外，副将限65岁，参将、游击限60岁，都司、守备限5 5岁，干总以下限50岁，超龄者皆令退休。
1904年12月，练兵处和兵部还“参仿八旗官员之秩序，旁采各国军营之规制，拟定新军官职，区为三等，析为九级”②，从而结束了新军军官沿用绿营官阶，或身任武将却取用文职官阶的杂乱状况。
清末新军官制表
军官等级 军衔 任 职 秩 位 品 级
上 第一级 正都统 总统（军） 提 督 从一品
第二级 副都统 统制（镇） 总 兵 正二品
等 第三级 协都统 统领（协） 副 将 从二品
中 第一级 正参领 统带（标） 参 将 正三品
第二级 副参领 教练官 游 击 从三品
等 第三级 协参领 管带（营） 都 司 正四品
下 第一级 正军校 队 官 守 备 正五品
第二级 副军校 排 长 干 总 正六品
等 第三级 协军校 司务长 把 总 正七品
1905年9月，练兵处会同兵部又补充奏定《陆军人员任职等级及补官体制》，划定军官等级与军队中的对应职务，使军官升迁调补制度趋于完善。
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①《练兵处奏定陆军营制饷章》，《东方杂志》第二年，第二期（光绪三十一年二月二十五日发行）。
②朱寿朋编：《光绪朝东华录》（五），总第5255页。
（一）陆军正都统：任总统官（军）。
（二）陆军副都统：任统制官（镇）。
（三）陆军协都统：任统领（协统）官、总参谋官、炮队协领官。
（四）陆军正参领：任统带（标统）官、正参谋官、工队参领官、总军械官、护军官；陆军同正参领①：任总军需官、总理医官、总执法官。
（五）陆军副参领：任教练官、一等参谋官、正军械官、中军官；陆军同副参领：任正军医官、正军需官、正执法官、总马医官、一等书记官。
（六）陆军协参领：任管带（营官）、二等参谋官、副军械官、参军官；陆军同协参领：任副军需官、副军医官、正马医官、二等书记官。
（七）陆军正军校：任督队官、队官（连长）、三等参谋官、查马长、军械长、执事官；陆军同正军校：任军需长、军医长、稽察官、军乐队官、副马医官、三等书记官。
（八）陆军副军校：任排长、掌旗官；陆军同副军校：任司事生、医生、司号官、军乐排长、马医长、书记长。
（九）陆军协军校：任司务长；陆军同协军校：任司号长、医生、司书生等。②
新军官制是与新军编制相适应的近代化官制。它虽然采用了八旗官制的名称（如都统、参领、军校等），但在等级划分、官佐设置诸方面更多地仿照了日本陆军官制。新军官制各与对品文职体制相仿，同过去相比，军官的地位有了较大提高，有利于改变社会上重文轻武的传统观念。于是，“秀才当兵”成了司空见惯的
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①正参领以下各官冠以“同”字者，系指经理饷械医务法律等军佐人员。（参见《光绪朝东华录》总第5398页）
②《练兵处兵部奏续拟陆军人员任职等级及补官体制摘要章程折》，《东方杂志》第三年，第一期（光绪三十二年正月二十五日发行）。
现象，新军军官成为与文职官员等量齐观的体面职业。
