为了保证全国军政的统一，忽必烈效仿辽、金、宋诸王朝的制度，在中央设立枢密院，总管军政。枢密院和总管全国政务的中书省、负责监察的御史台一起构成了元朝中央政府的三大职能机构。
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①姚燧：《平章政事忙兀公神道碑》，《元文类》卷五九。
一、枢密院的设立与院官的配置
忽必烈即位之后，“效行汉法”，中央机构的设置大体上照搬金朝旧制。中统元年（1260年）四月，设立中书省，下设左三部（吏、户、礼）和右三部（兵、刑、工），掌管全国政务，国家行政权逐渐统一和强化。李璮叛乱平定之后，为消除汉人世侯专兵隐患而采取的削夺汉人将领兵权的措施，也是为了全国的军政统一和军权集中。中统四年五月，“初立枢密院”①，作为中央专设的最高军政机构。负责监察的御史台，是在至元五年（1268年）才建立的。
枢密院初设时只设有枢密使、枢密副使、佥书枢密事等官职。枢密使由忽必烈第二子燕王、中书令真金兼任，只是名义上的最高长官。在至元十六年以前，真金虽然被册立为皇太子（至元十年二月），但一直没有取得实际“参决朝政”的权利。枢密副使是中统四年到至元七年之间枢密院的实际主持人。枢密副使定员为2人，蒙古弘吉刺部人忽刺出驸马、八邻部人伯颜、朵儿边部人孛罗和汉人史天泽、赵璧、张易等人先后出任枢密副使。大致上同时所设的两个副使中，一个是蒙古人，一个是汉人，以蒙古人为首。佥书枢密事1人（亦称“枢密佥院”），长期由董文忠充任。
至元七年年初，枢密院增设同知枢密院事1员，位于枢密副使之上，作为枢密院的实际最高长官。担任同知枢密院事职务的必须是蒙古人，合答（哈答）、塔察儿和伯颜等人先后任职。在佥书枢密事下增设院判1员，由汉人充任。
枢密院的主要官员，和中书省、御史台等主要中央机构一样，大多来自怯薛和忽必烈即位以前所招集的“金莲川幕府”成员。除了上述正式官职外，忽必烈还特别在至元元年（1264年）八月命令汉人谋士对秉忠“同议枢密院事”。刘秉忠是“金莲川幕府”的
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①《元史》卷五《世祖纪》二。
首要人物，对元朝的立国制度颇有建树。由于枢密院初建时主要是处理汉军军务，所以院官中总有一两位熟悉汉军军情的汉人官员。
枢密院还曾设有“札鲁忽赤”（断事官）一职，至元元年十二月罢去，至元八年正月复设，掌管军队内部的刑狱事务。
二、枢密院的职能
枢密院建立之后，“掌天下兵甲机密之务，凡官禁宿卫、边庭军翼、征讨戍守、简阅差遣、举功转官、节制调度，无不由之”；“凡蒙古、汉军并听枢密节制。统军司、都元帅府，除遇边面紧急事务就便调度外，其军情一切大小公事，并须申复。合设奥鲁官，并从枢密院设置”。①大致说来，枢密院的职能应包括以下几个方面。
提调侍卫亲军 蒙古大汗的宿卫，原来由怯薛（护卫军）负责。忽必烈即位之后，建立双重宿卫系统，怯薛仍由皇帝委派蒙古世臣后裔掌管，新建的侍卫亲军组织则由枢密院掌管。枢密院中有专门负责宫廷宿卫的官员。佥书枢密事董文忠在忽必烈前往上都避暑时留守大都（同知枢密院事、枢密副使等官员都要随从皇帝前往上都），“凡宫籞、城门、直舍、徼道、环卫、营屯、禁兵、太府、少府、军器、尚乘等监，皆领焉”②。
查阅军籍，调发军队 核实军籍，保证军队的稳定性，是枢密院的一项重要工作。在发起攻宋渡江战役前，枢密院曾几次阅实军籍，详情见后述。枢密院掌管着全国军队的名数，“以兵籍系军机重务，汉人不阅其数，虽枢密近臣职专军旅者，惟长官一二人知之”③。军队调动，签派士兵出征，为组织大的战役而编组军
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①《元史》卷八六《百官志》二，卷九八《兵志一·兵制》。
②姚燧：《董文忠神道碑》，《牧庵集》卷一五。
③《元史》卷九八《兵志一·序》。
队，也必须经过枢密院。在民户中签发军人，则要通过中书省。
建立地方军事指挥机构 削夺汉人世侯兵权之后，各地先后建立起统军司、行枢密院等军事指挥机构。这些机构的建置，都要经由枢密院向皇帝申报。统军司、行枢密院以及元帅府、万户府等，都是枢密院的下属机构，军官的调配和自身的行动，都要听命于枢密院。
负责军官升降奖惩与待遇 蒙古军队军官的升降奖惩，原来由蒙古大汗、宗王和大断事官（也可札鲁忽赤）掌握。枢密院建立之后，负责处理各级军官的升迁、降罢和立功奖励、犯法治罪等事务。御史台官员可以纠察军官的不法行为，但最后的处置要由枢密院办理。枢密院还有权规定军官的待遇，至元十六年以前，枢密院定立了军官等级，给军官发放俸禄，对军官承袭作了一些规定，全国统一后又作了补充修改，详见后述。
筹划军事部署 军事行动的准备，作战方略和军事镇戊、屯田的措置，都要由枢密院官员会商，上报皇帝后执行。
调发军需用品 马匹和武器、粮草等军需用品，由中书省负责筹办；向各军调配和分发，由枢密院负责。枢密院本身也置办一些军需用品。如至元十年九月，收编南宋投降的券军，忽必烈就命令枢密院为他们置备铠仗。
安抚军人家属 元廷实行军户制度，军人出征、戍守，家属留在后方，由奥鲁官掌管。枢密院有义务对军人家属进行妥善安置，对疾苦者加以赈济和安抚。至元十一年八月，“诏太原新签军远戍两川，诚可悯恤，谕枢密院遣使分括廪粟，给其家”①，就是一例。
制定军事条令 忽必烈即位之后，加强对各军的约束和控制，原有的蒙古传统的用大札撤（法令）来约束军队行动的作法已不能完全适用，必须制定新的军事条令。至元十六年以前，枢密院颁发了一些军事法令，系统制定军事条令，则是在全国统一之后。
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①《元史》卷八《世祖纪》五。
枢密院处理的军情要务，必须及时向皇帝奏报，必要时还要和中书省、御史台等机构官员共同商议。御史台对枢密院也负有监察的职能。至元五年十月，忽必烈特别下令中书省和枢密院，“凡有事与御史台官同奏”①。至元七年正月，设立尚书省，与中书省对立，政务多由尚书省处置。八年六月，“敕枢密院凡军事径奏，不必经由尚书省，其干钱粮者议之”②。枢密院的统军权并没有因为尚书省的分立而遭到削弱。在此之前，曾有人提出建议，将枢密院并入中书省，使权力更加集中。汉人儒臣许衡于至元六年上疏极力反对，他认为：“兵之于国，在古已重，在后世为尤重。故枢密之设，特与中书对峙，号为二府。兵兴则宰相主之，事宁则枢密任事。盖宰相平章军国，兵事可知也，而兵之籍则不与；枢密兼总兵马，兵籍可掌也，而兵之符则不在。体统相维，无有偏失。制虽近代，而意实仿古。或者谓枢密饼于中书，为合古冢宰总百官之意。殊不知古者冢宰止一人，而今之为宰辅者动辄十数人，此而不古，而谓枢密者独可以古耶？国家切务，止在得人。人苟未得，徒纷更于此，无益也。”③忽必烈在加强中央集权的过程中，很注意中央机构的相互分权挟制。军权和行政权分开，是他的基本指导思想，中书省和枢密院的建置就是这种思想的具体体现，当然不会随意改变。
总的说来，至元十六年以前，枢密院尚处于初创阶段，制度草简，下属机构比较混乱，官员职能分工也不太明确。但是，就是这样的一个机构，在当时已经起到了协调各军、统一全国军事行动的作用，这与蒙、汉院官的密切合作和共同努力是分不开的。④
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①《元史》卷六《世祖纪》三。
③《元史》卷七《世祖纪》四。
③许衡：《论枢密不宜饼中书疏》，《许文正公遗书》卷七，清乾隆五十五年怀庆堂刻本。
④参见李涵、杨果：《元枢密院制度述略》，《蒙古史研究》第3辑。
