清代马政虽承明制，但较之明代更为完善，也更为重要，有“军政之莫重于马”①和“马匹为行军第一要务”②之说。这与清代开国全赖骑射有密切关系。早在入关前，皇太极统一察哈尔后，看到那里是畜养马匹的好地方，遂设置牧马场。入关之后，又设立专门机构和官员掌管此事。
一、军马的管理机构及其职掌
清初于陕西省设苑马寺七监，大库口’外设种马场，皆隶于兵部。康熙初，先裁寺监，后决定大库口外种马场事务归属太仆寺，并设察哈尔左右两翼牧场，交由太仆寺管理，原设大凌河（今辽宁锦州北口外）、商都达布逊诺尔、达里冈爱（均在河北独石口外）马场，交由上驷院管理③。于是，整个马政分由太仆寺和上驷院管理。按照分工，中央用马隶兵部的太仆寺，皇帝内厩马隶上驷院，八旗、绿营用马则由其各自养牧和管理。
太仆寺是专掌牧马事务的机构，初设于顺治元年(1644年)，初无官署，后几经变动，于雍正三年（1725年）建衙署办事，并不断完善。设卿，满、汉各1人；少卿，满、汉各1人，“掌牧马之政令”。所属有左右二司和主簿厅。左右二司，分设员外郎满、蒙各1人，主事满、蒙各1人，“掌核左右翼场马之数而计其功过”。主簿厅，设满主簿1人，掌本寺章奏、承发、文移及档案事务；笔贴式16 人，掌翻译。后来厅内又设有经承、厅
————————
①《清朝文献通考》卷一九三，《兵·马政》。
② 光绪《大清会典事例》卷六五〇，《兵部·马政·军马》。
③光绪《大清会典事例》卷六四八，《兵部·马政·牧马一》。
书、司书等官，以管档案、承发等。太仆寺下辖左右翼两牧场①。
上驷院是掌管御用马匹的机构，其前身是御马监，顺治十八年（1661年）改为阿敦（满语，马群意）衙门，康熙十六年（1677年）改为上驷院。设兼管大臣，无定员，由皇帝特简；卿2人，掌在京内外厩及边外各牧场之政。康熙三十三年(1694年)分设左右二司：左司设郎中1人，侍卫、员外郎各2人，主事1人，掌均齐、赏罚；右司设侍卫、员外郎各2人，主事1人，掌各马场马厩之俸饷刍豆。另有堂主事2人，掌章奏、文移；笔贴式25人，掌翻译；侍卫21人，随侍皇帝，内以8人兼骑试御马；司鞍长2人，司鞍8人，司辔20人，掌管鞍辔等物②。
八旗兵用马，由两翼派出的副都统掌管。“凡牧马，八旗马每岁季春由部以出牧之数具奏，并列副都统名，请每翼简用一人掌出牧事。”③康熙三十四年（1695年），康熙帝谕议政王大臣、八旗都统，令八旗各管官严格管理军马事宜，如有“怠玩从事，致羸瘦误公者，将该管大臣从重治罪，其参领以下拨什库以上及拴马之人，俱照军法治罪。”④各地驻防八旗一般都设有管理马驼的机构或专职管理人员，如伊犁将军衙门内设有驼马处，设司官5人，管理驼马。城守尉、防守尉衙门内，也有专官管理驼马。
绿营兵用马，由各省督、抚、提、镇掌管，一般都设有管理马驼的机构和人员。乾隆元年（1736年）规定，甘肃甘州（今张掖）提标和凉州（今武威）、西宁（今属青海）、肃州（今酒泉）三镇标各设马场一处，各以游击一人统率。十三年又定甘州
——————————
①光绪《大清会典》卷七二，《太仆寺》。
②《清朝文献通考》卷一九三，《兵·马政》。
③乾隆《大清会典》卷六六，《兵部·马政》。
④《清朝通典》卷七九，《兵·马政》。
提标和凉州、西宁、肃州三镇标各设驼场一处。四十年定巴里坤三场，以游击、都司、守备各一人统率。
二、军马的种类、数量与编配
清代中央用马主要是供皇帝使用，叫“内马”，供仪仗用的叫“仗马”，供扈从等用的叫“官马”，而供各地八旗、绿营兵直接用于作战的叫“军马”。从马的性别来分，雌性马即牝马，曰“骒”；雄性马即牡马，曰“儿”；经过阉割的牡马叫“骟马”①。
太仆寺所掌马政，屡有变化。原定骒马40群，骟马8群，至康熙年间分别增至88群、16群。雍正三年（1725年），“定在厂马以四万匹为率”②。乾隆五年（1740年）奏准，两翼马厂共计骒马152群，骟马16群，在厂马匹足4万匹为止，加孳生多余7224匹（内骒马8群计1512匹、骟马16群计5712匹），合计骒马160群，骟马32群，共计192群、47224匹。乾隆三十年，太仆寺马匹达6万余匹。
上驷院所管，一是京城的内厩、外厩，二是口外马场。内厩设于皇城，外厩设于南苑。康熙年间定：皇城紫禁城内有御马及走马各1厩，俱随时增减，无定额，御马厩附应差公马5匹，设仗马1厩30匹，附应差公马10匹；东安门内设公马4厩各200匹，设驾车马1厩70匹，赢30匹；西安门内设川马1厩，无定额，驼1厩100匹，附应差公马15匹；南苑御马及内马共6厩，无定额，每厩附巡群马30匹，设瓮山公马一厩240匹。总共17厩，大约3000匹。以后略有变化。所属口外大凌河牧场，康熙八年初设时有牝马10群，至乾隆十二年（1747年）有牝马36群，共1.97万匹。商都达布逊诺尔牧场，顺治年间初设牝马20群、骟马6群，至乾隆六年（1741年），除移住达里冈爱牧场20群外，尚有牝马124群、骟马40群、走马1群，每群350至500
————————
①②《清史稿》卷一四一，《兵·马政》。
匹不等，合计约六七万匹。达里冈爱牧场，康熙三十九年初设时有牝马3群，以后马群和马匹数量均有增加①。
八旗牧养马数，顺治初年定八旗及内府三旗佐领下额设马驼，每年由兵部酌定。顺治十五年（1658年）定，亲王出征，军马400匹，郡王300，贝勒200，贝子150，镇国公100，辅国公80，不入八分镇国公70，辅国公65，将军80，副将军70，护军统领、前锋统领、副都统皆60，其下多少不等，最少者护军、领催各6匹。康熙三十五年（1696年），敕出征兵一人马4匹．4人为伍，一伍主从骑8匹，驮器粮用具亦8匹。五十一年，核定军中职官马数，大学士、尚书、左都御史16匹，侍郎以下递减，经略、大将军备25匹，副将军以下递减。康熙四十四年（1705年）定额以马10万匹为限。乾隆十六年（1751年）奏准，八旗仅牧养官马即2.77万匹②。后对各省驻防八旗经制马数也作了明确规定。乾隆中期，八旗经制马数约9万多匹。
绿营兵军马，官员骑坐马皆自备，称为“例马”；马兵用的马为“骑操马”。官员例马，顺治六年规定：提督15匹，总兵官12匹，副将8匹，参领、游击6匹，都司、守备4匹，千总、把总2匹。兵丁骑操马则根据各营马兵的编制而定，或马步各半，或马四步六，或马三步七，或马二步八，或马一步九，或不设马，皆照实数报兵部。以后略有增减，乾隆中期绿营经制马数有10万多匹。
以上八旗、绿营马数，为平时经制数目，到战时又须于经制额以外解拨，解拨数目的大小及兵员与马匹的比率，一般要视战地的远近、地形的好坏等客观条件而定。例如，乾隆二十一年（1756年）征准噶尔，安西绿营兵2000人，而调往巴里坤的军马为4700～4800匹，其兵员与军马的比率为1:2.40
——————————
①《清朝文献通考》卷一九三，《兵·马政》。
②《清史稿》卷一四一，《兵·马政》。
三、军马的牧养与管理
清代马政各系统下辖马匹、牧场，都设有官员、兵丁负责管理和放牧。太仆寺所属牧场，分左、右二翼，均在口外。左翼四旗牧场在张家口外东北140里处的哈喇尼敦井，东西长150里，南北宽130里。右翼四旗牧场在张家口外西北310里处的齐齐尔罕河，东西长150里，南北宽32里。两牧场界定区域，彼此不得侵越。设统辖两翼牧场总管1人，两翼牧场总管2人，副管1人，防御2人，翼领4人，骁骑校3人，护军校8人，协领10人，护军314名。牧群每群设牧长、牧副、牧丁管理①。
上驷院管理的军马在京城内厩、外厩喂养，内外厩共17处。厩设厩长1人，厩副2人，厩丁多少不一，并设有医长、医师和兽医，为马医治疾患。所属口外大凌河牧场在盛京锦州府北口外，商都达布逊诺尔牧场和达里冈爱牧场在独石口外，均设官司牧，其中有总管。2人、翼领3人、笔贴式8人。军马分群放牧，牧群设牧长1人、副牧长1人或2人，牧丁若干名，负责牧养。
八旗军马，除一部分在内地拴养外，每年春夏驱赴口外牧场牧放，叫做“出青”，秋冬回圈，叫做“回青”。出青时每旗派副都统1人、参领2人，率领部分官员兵丁赴水草丰处游牧，可以节省大量草豆钱粮。康熙四十四年（1705年），康熙帝指出：“宋、明时论马政者皆无善策。牧马惟口外为最善。今口外马厂生已及十万，牛则六万，羊则二十余万，若将此马与牛羊驱入内地牧养，则日费万金不足，口外水草肥美，不费丝毫之饷，而马畜自然孳息，因定额以马十万、牛六万、羊二十一万为限。向年疫气盛行，蒙古马畜多倒毙而官厂与彼同在一处，毫无损伤，前巡行塞外时见牲畜弥满山谷间，历七八日犹络绎不绝也。”②
————————
① 光绪《大清会典事例》卷一〇八八，《太仆寺·建置》。
② 《清朝文献通考》卷一九三，《兵·马政》。
绿营牧场始于乾隆元年（1736年）。先是各提标就地喂养，雍正十二年（1734年）吏部尚书刘于义署理陕西总督兼办军务事务，见“连岁西路军需，调解马匹，陕、甘两省购觅甚难，俱从北路归化城等处解送，不惟糜费钱粮，且长途远涉，难免疲乏瘦损之弊”，且陕、甘为“-边防要区，原宜多为畜养，以备应用”①，便奏请并于乾隆元年获准在甘州、凉州黄羊川、西宁摆羊戎、肃州花海子拜带湖设四牧场。后来又在安西、乌鲁木齐、巴里坤、伊犁设牧场。这些牧场位于甘肃、青海、新疆水草丰茂之地，气候凉爽，利于马匹生息繁衍，为最佳养牧之地。各牧场以游击1人为总统，马群以千总、把总1人为牧长，外委、千总、把总1人为牧副，兵10人为牧丁。
军马的牧养管理制度很多，主要有均齐、赔桩、买补等制度。
均齐，是清代马政中奖惩制度的一种。奖惩的原则是：均齐时，骒马“比原额孳生多者议赏，孳生少及缺额者议罚”；骟马“倒毙少者议赏，倒毙多者议罚”②。中央用马和八旗、绿营牧马多为三年均齐一次，但乾隆十三年改直省绿营马为五年一次。以乾隆元年（1736年）定甘州、凉州、西宁、肃州提镇标马场为
例，所养军马，均齐年限为三年，届期由总督委官察验，并将赏罚情况具题。所牧马匹，不论牝牡，每三匹取孳生马一匹为定额。若三年内一群马多孳生一匹以上者为三等赏，千总、把总加一级，外委记录二次，兵每名赏银一两；多孳生80匹以上者为二等赏，千总、把总加二级，外委加一级，兵每名赏银二两；多孳生160匹以上者为一等赏，千总、把总、外委都以应升的官任用，兵每名赏银三两。如在此定额内，少孳生20匹以下的为三等罚，千总、把总罚马5匹，外委及兵各责40;少孳生40匹以
——————————
① 刘于义：《请设马场疏》，《清经世文编》卷七三，《兵政·马政》，中华书局1992年版。
② 光绪《大清会典事例》卷一〇八八，《太仆寺·职掌·牧课》。
下的为二等罚，千总、把总罚马7匹，外委及兵各责50；少孳生80匹以下的为一等罚，千总、把总罚马9匹，外委及兵各责60。如于原牧数内缺少的，千总、把总革职，罚马18匹，外委革去顶戴，仍各责80，兵责800提、镇、游击等官，以五群牧马（一马场）的总情况为赏罚标准：五群得赏的，游击加二级，提、镇加一级；四群得赏、一群得罚的，游击加一级，提、镇记录二次；三群得赏、二群得罚的，游击、提、镇无庸议赏议罚；三群得罚、二群得赏的，游击降一级留任，提、镇罚俸六个月；四群得罚、一群得赏的，游击降一级调用，提、镇罚俸一年；五群全罚的，游击革职，提、镇降一级调用。若在原牧数内缺少的，除将千总、把总罚出马数补入外，余由游击、提、镇各半分赔。这个制度，对于促进牧场马匹的繁息有很大的推动作用。如甘州牧场，乾隆元年（1736年）牧马1200匹，到嘉庆六年（1801年）除拨补营缺暨口老变价外，存场马多达18万匹。
赔桩，是对清军官兵因牧养马匹不精心致使军马未满年限而倒毙的一种惩罚制度。顺治七年（1650年）规定：“营马系对敌及追盗贼损失者免其赔补，走脱、被窃失者著落本人赔补，若倒毙者每马以十两为额，令其赔补，名日赔桩。”①每年递减一两，至第十年免于赔补。康熙三年（1664年）又规定：江南、江西、福建、浙江、湖北、湖南、四川、广东、广西、云南、贵州等省营马，以三年赔桩，过三年者免；直隶、山东、山西、河南、西安、甘肃，以五年赔桩，过五年者免。次年，对赔桩银两的数目作了规定：三年赔桩的省份，一年倒毙，本兵赔银7两，合队2两，本管官1两；二年倒毙，本兵赔银6.5两，合队1.7两，本管官0.8两；三年倒毙，本兵赔银6两，合队1.4两，本管官0.6两；三年以后，免其赔桩。五年赔桩的省份，自一年倒毙至三年倒毙之分赔，均如三年赔桩之省；四年倒毙，本兵赔银5.5两，合队1两，本管官0.5两；五年倒毙，本兵赔银5两，合队0.7两，本管官0.3
————————
①《清朝文献通考》卷一九三，《兵·马政》。
两；五年以后免其赔桩。赔桩年限的不同，是根据各地气候条件而定的。黄河流域气候十爽，马的寿命较长，所以赔桩年限也较长；长江流域、淮河流域气候潮湿，不宜马匹生存，所以赔桩年限较短。太仆寺、上驷院所属马群，也有类似的惩罚规定，但不称“赔桩”。总之，赔补、赔桩的目的是促使负责牧养的兵丁爱护马匹，保证各牧场贮存一定数量的马匹。
买补，是在营马缺编时，由有关人员买马，以补足缺额。清代有朋扣银的名目。副将以下军官兵丁，于每月应支银两内预扣一部分，存于营中，以备买马之用。顺治七年（1650年）规定，如果马倒毙，赔补年限已满，准予动支朋扣银买补。乾隆十六年（1751年）奏准，八旗牧养官马20773匹，每匹每月给马干银3两，因京城草豆价格昂贵、银不敷买，便交热河、近京各庄头分领牧养3000匹，交直隶各标营牧养7000匹，如有倒毙照八旗例于马干银内按月扣存买补。各省绿营营马缺额，顺治三年(1646年)规定，由各省督、抚、提、镇“或就近买补，或报部拨给”。不久又规定各营马缺，“开数报部，本部于各营拨给”①。绿营买补马匹的地域，乾隆朝以前主要到长城以北的口外采买，叫做“口马”。但随着作战地域逐渐推向南方，军马因气候、草料不能适应而倒毙。所以自乾隆朝开始，南方标营不得不就地采买“土马”。乾隆中期征缅甸，大量征用“滇马”，因其能“历险登危”，“日驰数百里”，“涉峻奔泉，如履平地”②，成为进军缅甸马匹的中坚力量。
买马的手续，“直省购买营马，至口外者咨部，至邻省者咨该地督、抚，均按数印烙给照，令所过地方官弁察验。若于照外多买及将私马附入照内者罪之。”③有时根据军事需要，还可直接从牧场拨给。顺治三年（1646年）定各省营马缺额，开数报
——————————
①《清朝文献通考》卷一九三，《兵·马政》。
②师范：《滇马》，《清经世文编》卷七三，《兵政·马政》。
③ 乾隆《大清会典》卷六六，《兵部·马政》。
部，由各群拨给。
此外，对于马匹的牧养管理还有许多法律性规定。例如，把马匹与军器一样规定为禁品。清初，除现任官准许养马外，其余一律禁养。以后虽有所放宽，但康熙元年仍“禁民人养马”，规定“有私贩马匹，为人首告者，马给首告之人。其主有官职，予重罚。平民荷校鞭责”①，，对于克减官马草料等等，也都有相应的处罚规定。
————————————
①《清史稿》卷一四一，《兵·马政》。
