清前期不但完成了对边疆的统一，而且对边疆地区实行了较
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①《清圣祖实录》卷一二一，康熙二十四年六月癸巳，中华书局影印本。
②《清圣祖实录》卷一三一，康熙二十六年十月己巳。
③《清圣祖实录》卷一三五，康熙二十七年五月癸酉。
④《清高宗实录》卷三七七，乾隆十五年十一月乙卯，中华书局影印本。
⑤《清高宗实录》卷六一七，乾隆五十．八年八月己卯。
⑥《清代中俄关系档案史料选编》第一编，中华书局1981年版，第501页。
以往任何朝代都更为有效的行政管辖。究其原因，一个重要方面就是采取了一些比较切实有效的治边方针、原则。
一、“恩威并行，剿抚兼施”的总方针
“恩威并用，剿抚兼施”，这是我国历代封建王朝传统的统治方针。清朝统治者也深谙此道。早在努尔哈赤统一东北女真各部时，就采取了“恩威并行，顺者以德服，逆者以兵临”①的方针。取得全国政权之后，清王朝在经营边疆的过程中，始终坚持这一总方针。康熙帝在总结清王朝“宣威蒙古，并令归心”的经验时，明确指出：“乱则声讨，治则抚绥，理之自然也。”②乾隆帝登极伊始，就提出了“宽严相济”的施政总方针，认为“治天下之道，贵得其中，故宽则纠之以猛，猛则济之以宽”③。这一方针用之于治边，就是“恩威并用”。他说：“驾驭外藩，若一味姑息，伊等必至骄肆，自当恩威并用，俾先知所惧，则其感益深，足以豫弭滋事之端。”④所谓“恩威并用，剿抚兼施”，就是政治与军事相结合。一方面，平时在边疆地区“镇以重臣，屯以劲旅”⑤，以武力相威慑，一旦边疆少数民族中的割据势力和反清力量闹事，则坚决实行武力征服与军事镇压；另一方面，用和平的方法，通过封爵、给俸、联姻、盟誓、朝觐、赐宴等，对边疆少数民族上层采取怀柔、拉拢、抚绥、笼络、羁縻、收买、招抚，以争取人心，分化敌对势力，稳定边疆局势，巩固自己的统治。
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①《清太祖高皇帝实录》卷一，中华书局影印本。
②《清圣祖实录》卷一八〇，康熙三十六年二月壬寅。
③《清高宗实录》卷四，雍正十三年十月甲戌。
④《清高宗实录》卷六八三，乾隆二十八年三月癸酉。
⑤西清：《黑龙江外记》卷一，黑龙江人民出版社1984年版，第1页。
二、治边施政原则
“恩威并用，剿抚兼施”是清政府治边的总方针，在此方针之下，还有一些较为具体的施政原则。
（一）“镇以重臣，屯以劲旅”
清廷派遣将军、都统、大臣分驻边疆各地，代表中央政府对各地进行统治。将军为一个地区的最高军政长官，东北地区有盛京将军、吉林将军、黑龙江将军，外蒙古地区有乌里雅苏台将军（一称“定边左副将军”），内蒙古地区有绥远将军，新疆地区有伊犁将军。都统是八旗驻防地区的最高军政长官，内蒙古地区设置了察哈尔都统、热河都统，新疆地区设置了乌鲁木齐都统。大臣分参赞大臣、领队大臣和办事大臣。参赞大臣设于塔尔巴哈台（今塔城）、喀什噶尔（今喀什）、乌里雅苏台和科布多，分别协助伊犁将军、乌里雅苏台将军管理新疆和外蒙古地区军政事务；领队大臣分两类：一类设于伊犁将军和塔尔巴哈台参赞大臣之下，管理各少数民族游牧事务，一类设于巴里坤、古城（今奇台）、库尔喀喇乌苏（今乌苏）、阿克苏和英吉沙尔（今英吉沙）等城，在乌鲁木齐都统和喀什噶尔参赞大臣的领导下，管理各城的军政要务。办事大臣设于新疆天山南路叶尔羌（今莎车）、和阗（今和田）、阿克苏、乌什、库车及哈密等地，掌管当地军政事务。驻扎西藏办事大臣（简称“驻藏大臣”）则是清廷派驻西藏的最高军政长官。为加强统治，对外防御外敌入侵，对内镇压各族人民的反抗，清政府在边疆地区驻扎大量军队，主要的是八旗劲旅。这是武的一手。
（二）“因俗习为治”
“因俗习为治”①，就是根据边疆不同地区不同民族的具体情况，采取不同的统治手段。这是清王朝一以贯之的治边原则。顺
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①《清高宗御制诗文十全集》卷九。
治二年（1645年），清廷颁《恩诏》41款，其中规定对甘肃等地少数民族，“一切政治，悉因其俗”①。雍正七年（1729年），雍正帝指出：“回民有礼拜寺之名，有衣服、文字之别，要亦从俗从宜，各安其习。”②雍正十年，他在谈到对蒙藏民族统治时，说：“因俗利导，于治化不为无助。”③乾隆帝也强调，要“从俗从宜”④，“因俗习为治”。
这一治边原则贯穿于政治、经济、文化等各个方面，最主要的有二点：其一，因俗设官，建立不同的行政管理体制。东北地区主要实行军府制；蒙古族聚居的北部边疆地区实行盟旗制；新疆地区主要实行军府制，地方行政管理体制则分别实行州县制、盟旗制和伯克制；藏族聚居的西藏地区，实行“政教合一”统治体制下的噶厦治政；云南、广西等省部分地区实行土司制。总之，“设官置吏，多因其俗以治之”馒。其二，尊重各少数民族的宗教信仰、语言文字和风俗习惯，尊崇、利用在蒙藏民族中有重大影响的喇嘛教，“因其教，不易其俗”⑥。
（三）“宣布法纪，修明典常”
清朝统治者一贯重视法制建设，皇太极即位后即训谕群臣说：“自今以后，宜思所以宣布法纪，修明典常，为保邦致治之计。”⑦随着边疆的逐渐统一，清朝统治者认识到，边疆少数民族地区各方面的情况都与中原地区有很大的差异，“不可以内地之法治之”⑧。因此，清王朝在加强对边疆各少数民族的司法管理的同时，非常重视民族立法。康熙、雍正、乾隆、嘉庆各朝纂
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①《清世祖实录》卷一五，顺治二年四月丁卯，中华书局影印本。
②《清世宗实录》卷八〇，雍正七年四月辛巳，中华书局影印本。
③胤稹：《敕赐祜宁寺碑文》。
④《清高宗实录》卷一〇--七，乾隆四十一年九月戊戌。
⑤《清朝通典》卷二六，《职官》四。
⑥ 胤稹：《善因寺碑文》。
⑦《清太宗实录》卷三六，崇德二年六月甲寅，中华书局影印本。
⑧《清圣祖实录》卷一九八，康熙三十九年三月甲午。
修的《大清会典》中有许多关于边疆民族事务的条文，嘉庆二十二年（1817年）颁行的《理藩院则例》中也规定了蒙古、西藏、青海地区管辖的各项制度。此外，还先后制定了一系列专门的民族法规：关于青海地区的，有雍正二年（1724年）颁行的《青海善后事宜》十三条，雍正十一年颁行的《西宁青海番夷成例》六十八条；关于西藏地区的，有乾隆十六年（175 1年）制定的《酌定西藏善后章程》十三条，乾隆五十八年制定的《钦定藏内善后章程》二十九条；关于蒙古地区的，有乾隆五十四年纂修的《蒙古律例》；关于新疆天山南路地区的，有嘉庆十九年(1814年)制定的《回疆则例》，等等。这些法律的制定，以法律条文的形式确立了清朝中央政府对边疆地区的管辖，完善了治边制度。这对于多民族国家的巩固与统一，对于抵御外敌的侵略，都具有十分重要的意义。
