一、对吉林、黑龙江地区的管辖
（一）吉林将军和黑龙江将军的设置
东北地区是清朝统治者的发祥重地，又受到沙俄入侵的威胁，因此，清政府十分重视对这一地区的管辖。但在顺治初年，由于集中力量于关内，在广大的东北地区，只有留守盛京（今沈阳市）的内大臣1员、副都统2员负责管辖①。随着清王朝在关内统治的逐步巩固，清政府也逐步加强了对东北边疆地区的管辖，首要的就是增设管理机构。
顺治十年（1653年），清政府在宁古塔（今黑龙江宁安）增
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① 留守盛京的内大臣先后改为“奉天昂邦章京”（顺治三年）、“镇守辽东等处将军”（康熙元年）、“镇守奉天等处将军”（康熙四年），乾隆十二年定名为“镇守盛京等处将军”，简称“盛京将军”。
设昂邦章京1员、副都统2员、佐领8员、骁骑校8员，以镇守宁占塔及整个黑龙江地区。康熙元年（1662年），宁古塔昂邦章京改为镇守宁古塔等处将军，仍驻宁古塔，负责镇守吉林、黑龙江流域以及库页岛。由于宁古塔将军管辖的地区过于辽阔，出于抗击沙俄入侵的需要，清政府于康熙二十二年增设黑龙江将军，驻黑龙江东岸的瑷珲城（今俄罗斯布拉戈维申斯克附近的维肖伊洛村）①，镇守黑龙江地区。至此，原来由奉天将军独管的东北地区，变为由奉天、吉林、黑龙江三将军分管，从而对吉林、黑龙江地区的管辖大大加强。
将军的辖区都有明确的规定。宁古塔（吉林）将军统辖的范围，东至东海（日本海）3000余里；东南至希喀塔山（锡赫特山）2300余里，海界；东北至飞牙喀（黑龙江下游和库页岛）3000里，海（鄂霍次克海）界②。黑龙江将军的辖区，以齐齐哈尔为中心，“东至野里白赫河二千二百余里，宁古塔界；西至喀尔喀九百余里，彻陈罕（车臣汗）界；南至松花江五百余里，宁古塔界；北至外兴安岭三千三百余里，鄂罗斯界”③。副都统的辖区也很明确，如：瑷珲副都统的辖区，南至喀末尼峰之内兴安岭七百里，齐齐哈尔驻防界；北至外兴安岭二千五百里，俄罗斯界；东北至外兴安岭一千五百里，俄罗斯界；西北至格尔必齐河一于七百九十里，俄罗斯界；东至外兴安岭之亨滚河（今俄罗斯境阿姆贡河）二千六百里，宁古塔界④。呼伦贝尔副都统职衔总管的辖区，西至哈马里山四百七十里，喀尔喀界；南至克木札里山四百四十里，喀尔喀车臣汗界；东北至伊克库克图山九百二十里，黑龙江城驻防界；西北至额尔古纳河二百二十里，俄罗斯
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①黑龙江将军的驻地屡有变动。康熙二十四年从黑龙江东岸的旧瑷珲城移至西岸的瑷珲新城（今黑河市爱辉乡），又于康熙二十九年移至墨尔根（今嫩江市），再于康熙三十八年移驻齐齐哈尔城。
②康熙二十三年《盛京通志》卷十四。
③④乾隆元年《盛京通志》卷十二。
界①。三姓副都统统辖的范围，“三姓城南至窝集、梅佛亨二百九十里，与宁古塔接界；东二千一百里，有入乌苏里江之瑚叶河（今兴凯湖东俄罗斯境内道比河），从瑚尔穆河至入海之岳色河，与宁古塔接界”②。
将军、副都统等职官及其衙门的设置，大大加强了清政府对吉林、黑龙江地区的管辖。
（二）筑城驻兵
清政府吸取顺治年间抗击沙俄入侵的经验教训，采取驻兵永戍的方针，在黑龙江、吉林地区筑城屯兵。宁古塔在顺治年间已是清王朝的屯兵重镇，康熙年间在黑龙江、吉林地区先后筑吉林乌拉、瑷珲、墨尔根、齐齐哈尔、伊倭齐、伯都讷、三姓、珲春等城，雍正年间又筑阿勒楚喀（今阿城）、呼兰等城，屯兵驻守。
黑龙江的驻军，最初从宁古塔将军所属的吉林乌拉、宁古塔两处驻军中抽调，举家迁徙。由于道路遥远，交通不便，非常困难。康熙三十年（1691年）六月，康熙帝说：“黑龙江、松花江接壤之地，彼处附近所居根奇勒诸姓中，原有可披甲之人，应酌量令其披甲驻防，遣满洲兵八十人往彼教训之。齐七喀尔（今齐齐哈尔）地方，以索伦、达呼里之众，酌量令其披甲驻防，遣满洲兵二百人往彼教训之。伊等居址附近，亦心乐披甲。如此，既无远徙之苦，亦不致需用糗粮矣。”③根据这个谕令，清政府陆续将当地鄂温克、达斡尔、鄂伦春以及蒙古族的新旧巴尔虎、厄鲁特等族壮丁编入八旗，披甲驻防。索伦、达斡尔和鄂伦春人被编为“布特哈八旗”，归布特哈总管管辖，蒙古族的新旧巴尔虎和厄鲁特则编入齐齐哈尔、黑龙江城、墨尔根、呼伦贝尔等地驻防八旗。据乾隆元年《盛京通志》等有关资料统计，乾隆元年
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①乾隆元年《盛京通志》卷十二。
②《三姓应入会典档册》，转引自杨余练、关克笑：《清廷对吉林边疆少数民族地区的统治》，《历史研究》1982年第6期。
③《钦定八旗通志》卷首八，《敕谕》二。
（1736年）以前，齐齐哈尔、黑龙江城、墨尔根、呼伦贝尔、布特哈打牲处5城驻防清军共有246佐领士兵11920名，除满洲32佐领士兵1920名、汉军8佐领400名之外，其余的206佐领均是由当地各民族编成，士兵多达9600名。
在吉林，也进行了编组“新满洲”的工作。康熙十年(1671年)，将居住于珲春河以东的库雅拉人编为12佐领。康熙十三年，宁古塔将军巴海“率松阿里吴喇（今松花江）、诺罗河、吴苏路乌喇（今乌苏里江）、木伦（今穆棱河）居住之墨尔折勒氏新满洲佐领四十员并佐领下人等，入觐行礼”①。康熙五十三年，三姓、珲春同时设官驻兵，清政府决定，“以捕貂之新满洲二百名充三姓额兵”， “以捕獭之库尔哈一百五十名充珲春额兵”②。结果，200名赫哲族新满洲编为4个佐领，150名库尔哈人编为3个佐领。雍正十年（1732年），三姓改设副都统，扩编驻防旗兵，从附近居住的赫哲族中增编了6个佐领，又从乌苏里江以东霍尔河等地的八姓赫哲族中编成10个佐领，使三姓城八旗驻防达20佐领，兵丁2800人。
清政府在黑龙江、吉林各族人民中选拔丁壮，编旗披甲，就地驻防，解决了满洲兵额短缺的问题，满足了边防建设的需要，对东北边防的巩固具有积极的作用。
黑龙江、吉林驻防兵额大致情况如下。
1、黑龙江地区（见表1）
齐齐哈尔城，康熙二十三年设兵驻防，三十年筑齐齐哈尔城③，三十八年黑龙江将军移驻于此，另设副都统1员，佐领40员，防御8员，骁骑校40员，满洲、汉军、索伦达呼尔、巴尔虎兵2412名。
黑龙江城，康熙二十二年宁古塔副都统萨布素奉命率兵进驻
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①《清圣祖实录》卷五〇，康熙十三年十一月己丑。
②《清朝文献通考》卷一八二，《兵》四。
③乾隆元年《盛京通志》卷十五。
黑龙江东岸的瑷珲城，旋因萨布素被任命为黑龙江将军，瑷珲城成为黑龙江将军的驻地。因该城僻处江东，与内地的水陆交通和公文往来诸多不便，遂于次年开始在西岸下游10余里处筑城，仍称黑龙江城，又称新瑷珲（今黑河市爱辉乡）。二十九年，萨布素奏请黑龙江将军移驻墨尔根，黑龙江城只设副都统1员治之，下设协领4员，佐领26员，防御8员，骁骑校26员，满洲、汉军、索伦达呼尔兵1540名。
墨尔根城，康熙二十五年（一说二十九年）筑城，设副都统1员，协领4员，佐领17员，防御8员，骁骑校17员，汉军、索伦达呼尔兵1000名。
呼伦贝尔城，设副都统职衔总管1员、索伦巴尔虎两翼总管2员，新巴尔虎两翼总管2员，厄鲁特总管1员，索伦巴尔虎、新巴尔虎副总管4员，佐领50员，骁骑校50员，索伦巴尔虎、新巴尔虎、厄鲁特兵2000名。
伊倭齐布特哈打牲处，设满洲总管1员，索伦、达呼尔总管各1员，满洲、索伦、达呼尔副总管16员，佐领97员，骁骑校96员，索伦、达呼尔、鄂伦春兵2000名。
呼兰城，设城守尉1员，两翼副总管2员，佐领8员，满洲、汉军、索伦、达呼尔、卦勒察兵500名①。
2、吉林地区（见表2）
吉林乌拉城，早在明代即设有船厂，顺治十五年(1658年)，“因防俄罗斯，造战船于此，名曰‘船厂”’②。康熙十二年（1673年），在此“建木为城，倚江而居，所统新旧满洲二干名，并徙直隶各省流人数千户居此。修造战船四十余艘，双帆楼橹与京口（今江苏镇江）战船相类；又有江船数十，亦具帆橹。日习水战。以备老羌”③。康熙十五年，宁古塔将军移镇吉林乌拉，此
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①《清朝文献通考》卷一八二，《兵》四
②萨英额：《吉林外记》卷二，《疆域形胜》。
③《扈从东巡录》卷下，“老羌”，指沙俄侵略者。
表1 黑龙江地区驻防兵备表
齐齐哈
尔城 黑龙江
城 墨尔根
城 呼伦贝
尔城 布特哈
打牲处 呼兰城
将军 1
副都统
1
1
1
副都统职
衔总管1 满洲总
管1
城守尉1
协领
8
4
4
各族正副
总管13 各族正副
总管18 两翼副
总管2
满洲 16 16
汉军 4 2 2
索伦达呼尔 16 8 15 19 86
佐
巴尔虎
4
5
新巴尔虎
24 8
领
厄鲁特
2
使马鄂伦春 6
使鹿鄂伦春 5
满洲防御 8 8 8
满洲 16 16
汉军 4 2 2
骁 索伦达呼尔 16 8 15 19 86
骑 巴尔虎 4 5
新巴尔虎
24 8
校
厄鲁特
2
使马鄂伦春 6
使鹿鄂伦春 4
满洲 960 960
汉军 252 100 100
索伦
960
60
600
索伦 320
兵 达呼尔 420 300 2000
鄂伦春 巴尔虎
额
巴尔虎
240
960
卦勒察
新巴尔虎 960 180
厄鲁特 80
总计 2412 1540 1000 2000 2000 500
一645—
表2 吉林地区驻防兵备表
吉林乌拉城 宁古塔城 伯都讷城 三姓城 阿勒楚喀城 拉林城 打牲乌拉城 珲春城
将军 1
副都统 1 1 1 1 1 总管1
协领 满洲 8 2 2 2 1 1 1 1
蒙古 1
佐领 满洲 38 12 10 15 7 6 8 2
卦勒察
巴尔虎 7
锡伯 1
汉军 2
蒙古 2
满洲防御 24 12 8 8 5 2 4 1
骁骑营 满洲 38 12 10 15 7 7 8 3
卦勒察
巴尔虎 7
锡伯 1
汉军 2
蒙古 2
兵额 满洲 2630 1400 900 1520 406 406 700 450
卦勒察
巴尔虎 350
锡伯 60
汉军 120
蒙古 100
汉军鸟枪 674
总计 3834 1400 1000 1520 406 406 700 450
地遂成为吉林地区的军政中心。除设将军外，另设副都统1员，满洲协领8员，蒙古协领1员，佐领48员，防御24员，骁骑校48员，满洲、巴尔虎、锡伯、汉军兵3834名。
宁古塔城，顺治十年（1653年）置昂邦章京，治宁古塔旧城（今黑龙江海林县西南旧街镇）。康熙元年（1662年）更名为镇守宁古塔等处将军：五年，治所徙宁古塔新城（今黑龙江宁安）。十五年，宁古塔将军移驻吉林，改称吉林将军。宁古塔改置副都统1员，辖协领2员，佐领12员，防御12员，骁骑校12员，八旗满洲兵1400名。
伯都讷城，设副都统1员，协领2员，佐领12员，防御8员，骁骑校12员，八旗满洲卦勒察、蒙古兵1000名。
三姓城，设副都统1员，协领2员，佐领15员，防御8员，骁骑校15员，八旗满洲兵1520名。
阿勒楚喀城，设副都统1员，协领1员，佐领7员，防御2员，骁骑校7员，八旗满洲兵406名。
拉林城，设协领1员，佐领6员，防御5员，骁骑校7员，八旗满洲兵406名。
打牲乌拉城，设总管1员，协领1员，佐领8员，防御4员，骁骑校8员，八旗满洲兵700名。
珲春城，设协领1员，属宁古塔副都统，辖佐领3员，防御1员，骁骑校3员，八旗满洲兵450名①。
（三）划界立碑，巡查边界
康熙二十八年（1689年），中国和俄国签订了《中俄尼布楚条约》。条约从法律上肯定了额尔古纳河和格尔必齐河以东、外兴安岭直至鄂霍次克海以南的乌苏里江和黑龙江流域包括库页岛在内的广大地区，都是中国的领土。此后，清政府采取了一系列措施，以加强对边界和边境地区的管理。
《中俄尼布楚条约》规定：“此约将以华、俄、拉丁诸文刊之于石，而置于两国边界，以作永久界碑。”②清政府十分重视边界刊石立碑一事。康熙二十九年春，都统郎谈和副都统诏三奉旨往额尔古纳河“立交界牌”。五月十五日，经墨尔根，翻越大兴安岭，当月二十一日至额尔古纳河口，“立牌于河口石壁上，镌
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① 《清朝通典》卷七〇，《兵》三。
②《中外旧约章汇编》第一册，三联书店1957年版，第2页。
满、汉、鄂罗斯、蒙古、里的诺（拉丁）五样字毕而还”①。与此同时，工部在给黑龙江将军的咨文中，委托巡视新定边界的官员，于额尔古纳河与格尔必齐河两河河口附近，寻找符合界碑尺寸的石块，以备镌文树碑。但由于准噶尔部贵族噶尔丹发动的战乱，在边界树碑一事暂时中断，清政府曾就此事于康熙三十年十二月通知俄国尼布楚当局②。后来，清政府在额尔古纳河、格尔必齐河河口树立了界碑，尽管由于缺少有关的记载，难以确定立碑的具体时间，但中外图籍中都有对这两块界碑的记载，界碑的位置也是明确的。
为了加强对边界和边境地区的管理，清政府在边境地区设置卡伦，派清军巡查边界，并建立了巡边制度。
（四）对边民进行编户
对黑龙江、吉林边疆地区各族人民的管辖，清政府采取了两个措施：一是如前所述，将边疆地区居民编入旗籍，编组新满洲；二是对未编入旗籍的边民进行编户，分户管辖。
“边民计以户”③。康熙十五年（1676年），清政府按照血缘姓氏与地域村寨相结合的原则，开始对吉林地区黑龙江下游、乌苏里江东岸以及库页岛上的赫哲费雅喀人和库页费雅喀人编户。《中俄尼布楚条约》签订后，清政府加快了对边民的编户进程，据记载，康熙二十九年、四十九年和五十一年，曾三次派使者往黑龙江下游地区招抚边民，当地“费雅喀、库耶、鄂伦春等”族居民编户共达1158户④。雍正十年（1732年），三姓协领改为副都统，专辖库页岛。当年，三姓副都统派人到库页岛，完成了
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①《八旗通志初集）卷一五三，《郎谈传》，东北师范大学出版社1985年版。
②《索额图等为严禁俄人至喀尔喀行猎并暂停立界碑事致俄尼布楚长官咨文）（康熙三十年十二月初一日），《清代中俄关系档案史料选编）第一编上册，中华书局1981年版，第141页。
③光绪《大清会典》卷十七，《户部》。
④雍正《大清会典）卷一〇六。
对库页岛边民的编户。乾隆十五年（1750年），清政府对吉林边民的编户最后完成。大学士领侍卫内大臣傅恒报告说：“康熙十五年，赫哲费雅喀贡貂之人一千二百零九户，自十五年至六十一年陆续增加七百零一户，共计一千九百十户。自雍正元年至乾隆十五年，又增加三百四十户。现有赫哲费雅喀人二千二百五十户。再，雍正十年招服居住于海岛上特门赫图舍等处库页费雅喀人一百四十六户，令其贡貂。自雍正十二年至乾隆二年增加二户，共计一百四十八户0”①清政府决定，将乾隆十五年现有的赫哲费雅喀、库页费雅喀贡貂者共2398户永为定额，嗣后边民人口增加，贡貂户数不再增加；如有减丁，其缺由其子弟替补，照纳贡貂。
编户的边民，“每户纳貂皮一张”②，清政府则给予回赏。通过一年一度的贡貂和回赏，确定了边民与清政府政治上的隶属关系，边民承认自己是清朝的臣民。
清政府对编入户籍的赫哲费雅喀、库页费雅喀人，“各设姓长、乡长，分户管辖”③。姓长和乡长是在编户过程中清政府在当地居民中任命的，他们是清政府在吉林边疆地区基层行政单位的负责人，其职责是督促所属按时纳贡、支应官差、维持治安、处理姓内或乡内的民事纠纷等事务。姓长、乡长受三姓副都统管辖。三姓副都统通过派出官员或书面命令，指挥姓长、乡长，从而对黑龙江下游、乌苏里江以东以及库页岛地区实行有效的行政管理。
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①《大学士傅恒等奏请裁定赫哲、库页费雅喀人贡貂及颁赏乌林办法折》（乾隆十五年十一月二十六日），《三姓副都统衙门满文档案译编》，辽沈书社1984年版，第460页。
②《吉林通志》卷二八，《食货志·户口》，吉林文史出版社《长白从书》本。
③《清朝文献通考》卷二七一，《舆地）三。
二、对蒙古地区的管辖
清朝，蒙古地区的蒙古族分为内属蒙古、外藩蒙古两部分。八旗蒙古虽然也是蒙古族的一部分，但由于他们早在入关前就已归附，入关后与八旗满洲、八旗汉军一起，担负着拱卫京师和驻防全国战略要地的重任，实际上已成为满族共同体的一个重要组成部分。清廷对内属蒙古和外藩蒙古采取不同的管理制度，前者实行总管制，后者实行盟旗制。
（一）对内属蒙古的管辖
内属蒙古，或者归附较晚无功于清廷，或者所部蒙古王公因曾进行反叛，被夺爵削权，没有资格再领有土地和属众，编旗后由总管进行管理。总管由清政府在蒙古上层贵族中选派，“官不得世袭，事不得自专”①，受将军、都统、大臣的统辖。
内属蒙古主要包括察哈尔八旗、归化城土默特二旗。察哈尔部原为林丹汗所部，林丹汗子额哲降清后部众被安置在边外义州（今辽宁义县），康熙十四年首领布尔尼举兵反清失败，被移至宣化、大同边外，编为游牧八旗，设总管以治之。归化城土默特原为俺答汗所部，降清后于崇德元年（1636年）分设左、右二旗，不设札萨克（旗长）。乾隆二十八年（1763年）改由绥远城将军管辖，成为内属蒙古之一。此外，还包括归热河都统所辖的厄鲁特1旗；科布多参赞大臣所辖的4部12旗：札哈沁部1旗、明阿特部1旗，厄鲁特部1旗，阿尔泰乌梁海7旗、阿尔泰诺尔乌梁海2旗；定边左副将军所辖的唐努乌梁海5旗；驻藏大臣所辖的达木蒙古八旗等。
内属蒙古各旗直属清廷，不设札萨克，不实行会盟，按满洲八旗编制，称游牧八旗，又称总管旗。旗民除担负清皇室或官府
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①魏源：《圣武记》卷三，《国朝绥服蒙古记》一，中华书局1984年版，第97页。
各种繁重的封建徭役外，成年男丁还要承担兵役义务。
（二）对外藩蒙古的管辖
外藩蒙古是对实行盟旗制度的蒙古各部的总称。
1、盟旗制度
盟旗制是清廷对蒙古族特有的统治制度。蒙古族上层曾长期与明廷对立，多次发兵侵扰，对明朝的统治构成严重的威胁。清朝统治者吸取明朝的教训，对蒙古族采取分而治之的方针。这一指导思想早在努尔哈赤时期就已确立，他说：“蒙古之人，犹此云然，云合则致雨，蒙古部落合则成兵，其散犹云收而雨止也。俟其散时，我当蹑而取之耳。”①盟旗制正是分而治之这一方针的具体体现。从天命九年（1624年）至乾隆三十六（1771年），在蒙古各部归附清朝的过程中，清政府打破蒙古社会原有的兀鲁思（大领地）、鄂拓克（小领地）的区分和领属关系，重新分封牧地，划定地界，仿照八旗制度的组织原则，改编为旗，除少数就原部编为一旗外，多数被分编为几个甚至十余个旗。旗设札萨克，由清政府在本旗内的蒙古王公、贝勒、贝子、台吉等贵族中选任。札萨克旗是清政府在蒙古地区基本的行政、军事单位。旗下设佐领，每150男丁为一佐领，其中50人为现役兵，100人为预备兵。每一佐领置佐领一人，每五至六佐领设参领一人统辖。每10户设什长一人，为最低一级行政单位的长官。旗众平时从事生产，战时参战。旗之上设盟。“盟”，原为临时性的“会盟”，后来成为固定的组织，即合一部数旗或数部数旗为一盟。盟设盟长一人，副盟长一人，皆由本盟札萨克或闲散王公内拣选，由理藩院请旨简放。盟不是旗的上一级行政机构，盟长不得直接管辖、干预备旗旗务，也不得擅自发布政令，只是代表理藩院对盟内各旗札萨克进行监督，当盟内各旗按规定的地点和时间会盟时则为各旗札萨克的召集人。
盟旗制度的实行，一方面，盟旗的官吏都是由理藩院任命的
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①《清太祖实录》卷八，天命八年五月乙未。
忠于清廷的蒙古王公贵族，清政府通过他们贯彻各种政令，另一方面，中央保留管理权和监督权，因此大大加强了清政府对蒙古族地区的统治。清政府在对蒙古分而治之的同时，又对蒙古王公贵族大力安抚拉拢，维护蒙古的领主制度，不在蒙古地区驻兵，靠蒙古王公贵族负责保卫北部疆界和维护蒙古内部秩序，成功地解除了清朝的北部威胁。康熙帝曾说：“昔秦兴土石之工修筑长城，我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较长城更为坚固。”①由此可见，盟旗制对清代边防的巩固具有重大作用。
2、盟旗编设概况
内蒙古地区。漠南蒙古24部，编为6盟49旗：哲里木盟，4部10旗，在科尔沁右翼中旗境内会盟；卓索图盟，2部5旗，在土默特右翼旗境内会盟；昭乌达盟，8部11旗，在翁牛特左翼旗境内会盟；锡林郭勒盟，5部10旗，在阿巴噶左翼、阿巴哈纳尔左翼两旗界上会盟；乌兰察布盟，4部6旗，在四子部落旗境内会盟；伊克昭盟，1部7旗，在鄂尔多斯左翼中旗与右翼前旗、后旗接壤之地会盟。
外蒙古地区。喀尔喀蒙古4部，编为4盟86旗。康熙三十年（1691年），喀尔喀蒙古土谢图汗部、车臣汗部和札萨克图汗部在多伦诺尔（今内蒙古多伦）举行会盟，清廷仿漠南蒙古行政体制，编喀尔喀三部札萨克旗32个。其后从土谢图汗部分出赛音诺颜部，乾隆二十四年（1759年），四部及所附厄鲁特、辉特二部，编为4盟86旗：汗阿林盟，土谢图汗部20旗，会盟地在土拉河南汗山；齐齐里尔克盟，赛音诺颜部22旗，附厄鲁特部2旗，会盟地在齐齐尔里克；克鲁伦巴尔和屯盟，车臣汗部23旗，会盟地在克鲁伦巴尔河屯；札克必拉色钦毕都哩雅诺尔盟，札萨克图汗部18旗，附辉特部1旗，会盟地在札克河源毕都哩雅诺尔。
科布多地区。杜尔伯特、辉特、新土尔扈特、新和硕特4
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①《清圣祖实录》卷一五一，康熙三十年五月壬辰。
部，编为3盟19旗。乾隆十八年，杜尔伯特部车凌、车凌乌巴什、车凌蒙克三台吉率众归附清朝，次年编为2盟16旗：赛音济雅哈图左翼盟，11旗，附辉特部1旗；赛音济雅哈图右翼盟，3旗，附辉特部1旗。在科布多阿尔泰地区游牧的新土尔扈特部，编为青塞特奇勒图盟，1盟2旗。另有新和硕特部1旗，不设盟。
新疆地区。土尔扈特、和硕特2部，编为5盟13旗。土尔扈特为清代厄鲁特四部之一。17世纪30年代，从原游牧地塔尔巴哈台（今塔城）及额尔齐斯河中游一带，西迁至额济勒河（今俄罗斯伏尔加河）下游。因不堪俄国政府的压迫，渥巴锡率部东返，经过8个月的长途跋涉，于乾隆三十六年（1771年）回归故土伊犁。清政府将其分为旧、新二部，各设札萨克，分地安置。渥巴锡部为旧土尔扈特，游牧于珠勒都斯（今焉耆北）、霍博克赛里（今和布克赛尔）：库尔喀喇乌苏（今乌苏）、精河一带，分为南、北、东、西4路，编设4盟10旗：南路乌讷恩素珠克图盟，4旗；北路乌讷恩素珠克图盟，3旗；东路乌讷恩素珠克图盟，2旗；西路乌讷恩素珠克图盟，1旗。舍楞部为新土尔扈特，在阿尔泰地区游牧。
青海地区。和硕特部等5部，编为29旗：和硕特部21旗，绰罗斯部2旗，土尔扈特等部4旗，辉特部1旗，喀尔喀部1旗。雍正三年（1725年）编旗时不设盟长，会盟时由西宁办事大臣召集，会盟地在察汉托洛亥（今倒淌河北）。道光三年（1823年），分河北24旗为左右翼2盟，盟设盟长、副盟长各1人。
西套地区。厄鲁特、土尔扈特2部，编设2旗。康熙三十六年（1697年）编阿拉善厄鲁特旗，乾隆十八年（1753年）建额济纳土尔扈特旗，皆不设盟，直隶理藩院。
（三）驻防大臣的设置
清政府在蒙古地区除编设总管旗、札萨克旗，通过旗长、盟长进行统治外，还派设驻防大臣以制驭之。
驻防大臣的设置如下：
热河都统，驻热河（今河北承德）。原设副都统，乾隆四十四年改设都统，除掌管围场事务外，兼管热河地区的蒙古人民事务。
察哈尔都统，驻张家口。康熙十四年（1675年），设口外游牧察哈尔八旗总管每旗1人，隶属在京之蒙古都统兼辖。乾隆二十六年（1761年）改设都统、副都统，掌察哈尔之军政及察哈尔八旗游牧之事。
归化城副都统，驻归化城（今内蒙古呼和浩特），隶属于绥远城将军，掌归化城土默特蒙古之军政。
定边左副将军，驻乌里雅苏台，简称乌里雅苏台将军。雍正九年（1731年）设置，下设参赞大臣2人（其中1人由蒙古王公、台吉兼任），共掌喀尔喀蒙古四部86旗和唐努乌梁海5旗之军政。
喀尔喀四部，各设副将军、参赞各1人，由蒙古王公充任，掌本部蒙古军务，受定边左副将军节制。
科布多参赞大臣。乾隆二十六年设置，掌游牧于科布多地区的札哈沁、明阿特、厄鲁特、阿尔泰乌梁海诸部，兼辖杜尔伯特、辉特、新土尔扈特、新和硕特诸部共8部31旗之军政。
西宁办事大臣。雍正二年，清政府平定青海罗卜藏丹津叛乱后，为加强对青海的统治，制定《青海善后事宜十三条》、《禁约青海十二事》，升西宁卫为西宁府，设“总理青海蒙古番子事务大臣”，简称青海办事大臣，驻西宁，故又简称西宁办事大臣。西宁办事大臣掌青海蒙古和硕特、绰罗斯、辉特、土尔扈特和喀尔喀5部29旗之军政，节制西宁镇道文武官员，兼管贵德、循化二厅民事。
三、对新疆地区的管辖
乾隆二十年至二十四年（1755 -1759年），清政府先后平定了准噶尔部和“回部”贵族的叛乱，统一了新疆。此后，清政府采取了一系列措施，加强对新疆的管辖，以稳定祖国西北边疆的形势，巩固和加强西北边防，防御外来侵略。
（一）设置伊犁将军，实行军府制
清政府因“伊犁为新疆都会，现在驻兵屯田，自应设立将军，总管事务”①，遂于乾隆二十七年十月，授明瑞为伊犁将军，新疆置将军自此始。伊犁将军总统新疆天山南北的军政事务，另置参赞大臣、都统、办事大臣、领队大臣等，分管各地事务。
伊犁将军，最初称“总管伊犁等处将军”，后通称“总统伊犁等处将军”，驻伊犁惠远城（今霍城县东南），其职权是“节制南北两路，统辖外夷部落，操阅营伍，广辟屯田”。二十七年初设时，具体规定为：“凡乌鲁木齐、巴里坤所有满洲、索。伦、察哈尔、绿旗官兵，应听将军总统调遣。至回部与伊犁相通，自叶尔羌、喀什噶尔至哈密等处驻扎官兵，亦归将军兼管。其地方事务，仍令各处驻扎大臣照旧办理。如有应调伊犁官兵之处，亦准咨商将军，就近调拨。”②伊犁将军以参赞大臣1人为辅，下设领队大臣5人，其中1人驻惠宁城领满营，4人驻惠远城，分领锡伯、索伦达呼尔、察哈尔、厄鲁特4部游牧事务。
乌鲁木齐都统，乾隆三十八年由参赞大臣改设③，掌乌鲁木．齐军政事务，受伊犁将军节制。吐鲁番、巴里坤、古城、库尔喀喇乌苏各设领队大臣1人，分别掌各城之军政；哈密设办事大臣1人、协办大臣1人，掌哈密之屯政与粮储事务，皆归乌鲁木齐都统统辖。
塔尔巴哈台参赞大臣，乾隆二十九年设，掌塔尔巴哈台之军政，并设协办领队大臣1人，专管东路卡伦；专理游牧领队大臣
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①《清高宗实录》卷六七三，乾隆二十七年十月乙巳。
②《清高宗实录》卷六七三，乾隆二十七年十月壬子。
③《钦定新疆识略》卷二，《北路舆图》，清道光元年刊本：《清高宗实录》卷九三五，乾隆三十八年五月丁丑。
1人，兼理西路卡伦。
喀什噶尔参赞大臣，乾隆二十四年设①，综理南疆喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌、和阗、阿克苏、乌什、库车、喀喇沙尔（今焉耆）8回城事务。8回城各设领队大臣或办事大臣，办理本城事务，受喀什噶尔参赞大臣节制。
（二）修筑城堡，屯驻劲旅
新疆统一之后，清政府即决定在新疆驻兵。乾隆二十五年，除南疆各地留兵驻守外，阿桂率满洲索伦兵500名、绿营兵100名，由阿克苏进驻伊犁，筑城屯垦。此后，清政府陆续从内地调兵，派往伊犁等地驻守，但均是按照惯例更番戍守。二十七年，乾隆帝鉴于新疆统一之后巴里坤以西皆成内地，原为西陲冲要的甘肃凉州（今武威）、庄浪（今永登），已无继续驻兵的必要，遂作出了调八旗兵携眷移戍新疆长期驻守的决策。他说：“现在伊犁建造城堡，设立将军，驻防屯田，与其三年一次派兵，更番戍守，何如即以凉（州）、庄（浪）兵丁，挈眷迁移，较为省便！”②经军机大臣等讨论决定，将原驻凉州、庄浪的满洲、蒙古兵以及黑龙江索伦兵、张家口察哈尔兵共计5200余名并其眷属将近2万名，陆续派往新疆伊犁驻防。绿营兵自乾隆二十五年由陕、甘两省陆续换防，至四十三年亦改为携眷永远驻防。
伊犁九城。从乾隆二十六年至四十五年，清军先后在伊犁修筑惠远、惠宁、绥定、广仁、瞻德、拱宸、熙春、塔勒奇、宁远9城，史称“伊犁九城”。伊犁是伊犁将军的驻地，为新疆北部重镇，需驻重兵防守。乾隆中期，伊犁驻防八旗兵计1.2万人，其中惠远城驻满洲、蒙古兵4200余名，惠宁城驻满洲兵2100余名，伊犁河两岸分驻索伦达呼尔兵1000名、锡伯兵1000名、察哈尔兵1800名、厄鲁特兵2000名。伊犁驻防绿营兵3000名，
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①乾隆三十一年改设办事大臣，五十二年复改设参赞大臣，道光、咸丰年间又先后改设领队大臣、办事大臣。
②《清高宗实录》卷六七七，乾隆二十七年十二月甲寅。
分驻绥定等6城：中营驻绥定城，左营驻广仁城，右营驻瞻德城，霍尔果斯营驻拱宸城，巴彦岱营驻熙春城，塔勒奇营驻塔勒奇城。
塔尔巴哈台地区。乾隆二十九年，参赞大臣绰勒多率绿营兵600名由乌鲁木齐到雅尔屯种，在该地建肇丰城（今哈萨克斯坦乌尔贾尔），为塔尔巴哈台地区首府。因交通不便，参赞大臣阿桂于三十一年在距雅尔旧城200里的楚呼楚建新城，名绥靖城（今塔城）．驻八旗满营和锡伯、索伦、察哈尔、厄鲁特等兵，均由伊犁换防，或二年一换，或一年一换。
东路诸城。为在东路驻兵，清政府调绿营兵筑城。乌鲁木齐扼天山南北要冲，原有一旧城，乾隆二十八年在旧城以北建新城，名迪化城。二十九年，将原驻巴里坤的提督移驻乌鲁木齐。三十七年，在迪化城西8里筑满城，名巩宁城。次年，改乌鲁木齐参赞大臣为乌鲁木齐都统，驻巩宁城，统辖乌鲁木齐、巴里坤、古城、吐鲁番、库尔喀喇乌苏等处满汉官兵。巴里坤为天山北路重镇，建于雍正九年（1731年）。乾隆二十四年（1759年）安西提督移驻巴里坤，改称巴里坤提督。三十七年，在巴里坤旧城东南筑城，名会宁城，设参赞大臣（后改为领队大臣）、领队大臣各1人，八旗兵1000名驻其地。二十八年，在库尔喀喇乌苏筑庆绥城，驻兵电田。四十年，于古城筑孚远城，屯驻八旗兵。在吐鲁番地区，于乾隆二十四年建吐鲁番、辟展（今鄯善）、鲁克沁、色更木、哈喇和卓、托克逊6城驻兵，置办事大臣1人驻辟展。四十五年，改办事大臣为领队大臣，移驻吐鲁番。东路驻八旗兵5500名，为携眷戍守的驻防兵，另有相当数量的绿营兵。
南疆八城。乾隆二十四年平定大小和卓叛乱之后，清军在南疆“建大城八：曰喀什噶尔，曰英吉沙尔，曰叶尔羌，曰和阗，曰阿克苏，曰乌什，曰库车，曰喀喇沙尔”①。南疆八城驻军约
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①《四陲总统事略》卷十，《回疆各城事宜》。
5000余名，其中八旗兵1000余名，绿营兵4000余名，均为换防兵，不带家眷，轮班更替。八旗兵由伊犁、乌鲁木齐、巴里坤、古城、吐鲁番等地换防，绿营兵主要由陕西、甘肃等地换防。
新疆驻军，有八旗兵，有绿营兵。八旗兵为驻防兵，员额约1.9万人，但常随形势的变化而增减。绿营兵多担负屯田、筑城、台站等任务。清政府因“天山北路为准噶尔故壤，疆域辽远，伊犁为总统重地，乌鲁木齐境当孔道，为往来之总汇，塔尔巴哈台界接外藩，为北路之边圉”①，故以北路为布防重点，不但伊犁、乌鲁木齐等地驻军数量上占绝对优势，而且主要是八旗驻防兵，携眷永驻。乾隆帝认为南疆与北疆的伊犁形势不同，主要利用原有的伯克制，因俗而治，故南疆八城和吐鲁番地区，兵员数量少，多为绿营兵，不带家眷，轮班换防。
清政府在新疆修筑城堡，屯驻重兵，在边界地区设置哨卡，巡查边界，有效地加强了对新疆的控制，稳定了形势，巩固了边防。
（三）实行不同的地方行政制度
1、伯克制
乾隆二十三年（1758年）九月，平定大小和卓的战争尚在进行之中，乾隆帝就说：“回部与伊犁不同。伊犁入我版图，控制辽阔，不得不驻兵弹压。至回部平定后，不过拣选头目，统辖城堡，总归伊犁军营节制。即从前准噶尔之于回人，亦只如此。可传谕兆惠，将来办理回部，惟于归顺人内，择其有功而可信者，授以职任，管理贡赋等事。"②根据乾隆帝这一指示，清政府在维吾尔族聚居的南疆地区，实行了经过改革的伯克制。伯克原为突厥称号，为“首长”、“统治者”之意，后为维吾尔族所沿用，以伯克管理各城事务。清政府在平定大小和卓叛乱之后，各城派办事大臣或领队大臣统辖，回官则因其旧制，仍设伯克以治
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①《清朝文献通考》卷一九一，《兵》十三。
②《清高宗实录》卷五七〇，乾隆二十三年九月戊戌。
之。城主为阿奇木伯克，综理本城及所属回庄事务，设伊什罕伯克以佐之。其卜设各种名目的伯克，分任诸务，如商伯克掌征收粮赋，哈孜伯克掌刑名事务，巴济格尔伯克掌税务，密喇布伯克掌水利，莫提色布伯克掌巡查城市、防盗捕盗，杂布提摩克塔布伯克掌经馆教习，等等，多达30余种。清政府对旧的伯克制进行了改革，废除世袭制，实行任免制，并分定额缺、品级（自三品至七品），授以俸地。伯克的任免升调，率有定章。三品至五品的阿奇木伯克和伊什罕伯克，由本城大臣报送喀什噶尔参赞大臣，参赞大臣奏报皇帝请旨简放，六品七品的低级伯克则咨报参赞大臣补放，并参照内地官员回避之例，规定大伯克回避本城，小伯克回避本庄，由各城拣选任用。乾隆二十五年三月，清政府任命在平叛战争中随征有功的阿布都拉、阿什默特、噶岱默特、鄂对、色提巴勒氐、索勒屯和卓等人为第一批阿奇木伯克，主要依靠他们对乌什、和阗、喀什噶尔、叶尔羌、阿克苏、英吉沙尔等地进行管理。但他们中有的人凭借清政府赋予的权力，横征暴敛，引起民众的不满。乾隆三十年，清政府制定《回部善后事宜》八条，限制阿奇木伯克的权力，进一步完善了伯克制。作为回疆地方官员的各级伯克，不但都要在伊犁将军、喀什噶尔参赞大臣以及驻各城的办事大臣、领队大臣的节制、监督之下，而且各城阿奇木伯克还要按规定时间轮班入觐，汇报政情，这就大大加强了清政府对南疆的管理和控制。
