一、各割据势力的概况
建武三年(27年)闰正月赤眉军残部投降前后，定都洛阳的刘秀已是当时各对立的封建军事集团中势力最强的一个。其军队总数，大约在四五十万以上，并奄有今河北的中部、南部，河南的大部，以及关中地区这一广大的传统政治、经济的中心区域，兵精粮足。而且身为汉朝宗室的刘秀打着复兴汉室的旗号号召天下，在政治上也处于极为有利的地位。这些优势，是其他任何集团所无法比拟的。因此，刘秀的东汉政权，是当时最有可能统一中国的力量。
但是，刘秀要实现统一中国的最终目标，也并非易事。在东汉政权四周的各个方向上，都存在着势力较强的地主阶级的割据政权，时人至谓“今四方豪杰各据郡国，洛阳地如掌耳”①。他们中，睢阳刘永据洛阳东，与张步、董宪联合，直接威胁洛阳；隗嚣据陇西、天水，表面服从洛阳，实则割据自雄；窦融据河西，颇倾向刘秀；巴蜀公孙述已公开称帝，并积极准备沿江东下；另有卢芳在并州，李宪在江淮间，秦丰、田戎在江汉一带独树一帜。此外，这一时期又有原刘秀集团的彭宠叛乱于渔阳，邓奉据南阳之清阳以抗汉，成为刘秀统一全国的新的障碍。
从表面上看，上述各个集团的实力和影响均不如绿林、赤眉等农民起义军，但其力量却不能低估。首先，他们多数是地主阶级的武装割据集团，有较为完善、巩固的政权组织和基本地盘，在政治、军事上亦较由下层贫苦农民组成的备农民军要有经验和眼光，有的统治者还颇为善战（如彭宠、邓奉），或能得当地人心
（如隗嚣）。其次，这些割据集团多处于一隅，关山阻隔，地理条件利于固守，面东汉军队进军路途遥远，后勤供应不易保障。特别是陇右和巴蜀，天险雄关，尤为易守难攻。复次，这些集团逐渐认识到，刘秀的东汉政权是他们争夺天下乃至维持割据的主要敌人和最大威胁，因此往往相互结盟，甚至勾结匈奴，以共同对付刘秀。一些散在各地的农民军，也与他们联合作战。从后来的情况看，这种连结虽然不尽稳固和有效，但毕竟增加了与之作战的危险和困难。最后，东汉控制的地区，正是新莽末年以来战争最为激烈，社会经济破坏最甚的区域，而上述割据地区则多是战乱较少，相对安宁，经济未受严重破坏甚至有所发展之地。故而各主要割据集团物力、军力均属雄厚，难以一战而定。可东汉如不能顺利结束战争，从而轻省赋役、与民休息，则势必影响其恢复经济和巩固统治，产生严重的后果。所有这些都表明，尽管刘秀的东汉政权地盘最大，实力最强，但是要把优势变成真正的胜利，完成统一大业，还必须经过艰苦的努力和审慎的行动。
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①《后汉书》卷十七《岑彭传》。
二、刘秀的战略决策
以上各个割据势力，其各方面情况不尽相同。论军事实力，以东方的刘永、张步和董宪的联盟最强，巴蜀公孙述次之，隗嚣、彭宠、窦融又次之，卢芳、邓奉、李宪等更弱。而论地理位置，刘永近在睢阳，距洛阳仅500余里，卧榻之侧，最具威胁；邓奉在清阳亦相距很近，但力量有限，仅能自保；其他诸人，均与中原相距较远，尚不构成直接危险而又不易攻取。再从他们各自与东汉政权的关系来看，彼此亦有较大差别：刘永、公孙述、李宪等最早称帝，明显摆出要与刘秀争夺天下的架势；而其中刘永同属汉朝宗室，尤为中原逐鹿的对头。彭宠、隗嚣是另一种情形，他们一直以东汉的地方政权自居，与刘秀保持着臣属关系，直至建武二年（26年）二月和六年(30年)五月各自揭起叛旗为止。河西窦融，则较为稳定地倾向刘秀。
根据上述情况，刘秀制定的战略方针大致可以概括为：由近及远，先东后西，各个击破。即分别轻重缓急，首先平定睢阳刘永集团，消灭这个各方面都堪称是东汉大患的敌人，解除洛阳侧翼的威胁，然后再图解决中原周边的诸割据集团，最后攻取或解决据有陇、蜀之险的隗嚣和公孙述，统一全国。而在具体的实施过程中，则力求笼络、争取部分力量，分化、孤立主要敌人，一个个地扫除割据势力。于是，东汉统一战争的具体进程，就按照这一方针而不断展开和演进。
