一、东汉立国之初的社会经济形势与治国方针
东汉建国后，由于经过长期战争和自然灾害，社会经济遭到了极大的摧残，其中以青、徐、兖、冀和三辅地区尤为严重。
首先是物价腾贵，民用困乏，百姓饥馑。如建武三年（217年），“黄金一斤，易豆五升”①。由于“谷价腾跃”，“米谷荒贵”，故荆州之地“百姓饥穷”；青徐之民，“弃乡流亡”；山东饥馑，“人庶相食”；三辅地区“饥饿相食，死者数十万，长安为虚，城中无人”。③所以光武
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①《后汉书》卷十七《冯异传》。
②参见《汉书》卷九十九下《王莽传》下、《后汉书》卷十三《公孙述传》。
帝诏曰：“谷价腾跃，人用困乏，朕惟百姓无以自赡，恻然愍之”①。
由于经济凋敝，百姓虚耗，人口锐减，“十有二存”②。或“海内人民得而可数，裁十二、三”③。按西汉平帝时人口，最高数字不过5900多万，到光武帝刘秀即位之初，仅存十之二三，或“十有二存”，则人口数量减少了十分之七八，其总数至多不过1500万人了。“户口耗少”的原因，除死于“战乱”之外，死于“饥饿”或“疾疫”者也有不少。如：“会稽大疫，死者数万”④，“百姓饥饿，人庶相食”⑤，这都是例证。
在天灾人祸的动乱年代，由于生命难保，人们致力“耕稼”的情况少了。东汉刚刚立国之时，仍因“初遭贼寇，百姓莫事农桑”。据载：当时有位名叫淳于恭的人，“常独立田耕，乡人止之曰：时方淆乱，死生未分，何空自苦为？”⑥可见，“莫事农桑”是当时百姓中的普遍现象。这种情况，必然导致“田畴荒废”，“大地萧条”。而田畴不耕，百姓挨饿，二者恶性循环。
当然，在一些边境地区，由于战争破坏较少，情况稍有例外，如巴蜀、交趾等地。但从总体来看，长江以北的广大中原地区，社会经济的破坏是相当严重的。
东汉政权的创始者刘秀，面对当时经济凋敝，民不聊生，并由此带来的社会恶果，无不历历在目。严酷的现实和记忆犹新的历史教训，使刘秀不得不“拨乱反正”，调整政策，制订出有利于稳定封建统治的施政方针。
刘秀是汉高祖的“九世之孙”⑦。为治理战乱、灾荒所造成的创伤，他继承祖宗“家法”，基本上采取了和西汉初期相近似的统
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①④《后汉书》卷一下《光武帝纪》下。
②《后汉书》志第十九《郡国一》注引《帝王世纪》。
③《后汉书》志第二十三《郡国五》注引应劭《汉官》。
⑤《后汉书》卷十七《冯异传》。
⑥《后汉书》卷三十九《淳于恭传》。
⑦《后汉书》卷一上《光武帝纪》上。
治办法。如果说有所不同，西汉初期是奉行“黄老之学”、实行“无为而治”，而东汉之初，则遵守“仁政”原则，采取“柔道”为政的方针。在文献中记录了这样一个故事：“（建武十七年十月），甲申，幸章陵。修园庙，祠旧宅，观田庐。置酒作乐，赏赐。时宗室诸母因酣悦，相与语曰：‘文叔少时谨信，与人不款曲，唯直柔耳。今乃能如此！’帝（刘秀）闻之，大笑曰：‘吾理天下，亦欲以柔道行之。’”①。刘秀“以柔道行之”的话，虽是在笑语中脱口而出，但这并非戏言，它确是当时“治理天下”的总体方针。
何谓“柔”？许慎《说文解字》曰：“柔，木曲直也，从木柔声。”柔可作柔软、怀柔、柔和等多种解释。古人云：“刚柔相推，而生变化。”②“见小曰明，守柔曰强”③。“柔能制胜，弱能制强。"④刘秀的“柔道”，大概就是从这些理论出发的。这里既有道家的思想，也有儒家的成分。光武帝刘秀是试图通过实行逸政、德政，采取柔软或柔和政策，来让社会恢复生机，最终达到稳定统治之目的的。
考诸史实，东汉初期以“柔道”治国的方针，主要包括两个方面：
其一是务用安静，让百姓宽息。史称：“初，光武长于民间，颇达情伪，见稼穑艰难，百姓病害，至天下已定，务用安静，解王莽之繁密，还汉世之轻法。”⑤这里说的“务用安静”，同西汉初年实行的“与民休息”是一致的。由于东汉初年面临的社会经济形势与西汉初年大体相似，故在对人民的统治方面，也采取了较为宽松的政策。例如：当时一反王莽之苛政，“议省刑法”，多次颁发“轻刑诏令”；田租由原来的“什一之税”，改为“三十税一，
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①《后汉书》卷一下《光武帝纪》下。
②《易·系辞上》。
③《老子·五十二章》。
④《三略·上略》。
⑤《后汉书》卷七十六《循吏列传》。
如旧制”；赈济贫乏，招抚流亡，要求二千石官吏“勉加循抚，无令失职”。①同时，光武帝还以身示范，提倡节俭。他自己“身衣大练，色无重綵，耳不听郑卫之音，手不持珠玉之玩”②，以风范社会。“解王莽之繁密，还汉世之轻法。”这有利于当时封建政权的稳定与巩固；同时也使百姓宽息，有了个喘息机会。在客观上有利于社会经济的恢复和发展。
其二是偃武修文，退功臣而进文吏。史称：“初，（光武）帝在兵间久，厌武事，且知天下疲耗，思乐息肩。自陇、蜀平后，非儆急，未尝复言军旅。"③当时，虽然从各个方面强化集权统治，但重视“精兵简政”，省职裁军，不仅精简地方军，整编中央军，而且非有紧急，一般不主动用兵。由于光武帝主张“偃武修文”，当时尽管对大大小小的功臣，“优以宽科，完其封禄”。④但对他们一般“不任以吏职”，并未让他们参预政治。开国功臣二三十人，“诸侯百余”，而能够参议国家大事的仅有邓禹、李通、贾复等人而已，而多数功臣则“委而勿用”。相反，对“文士”，特别是那些过去不仕王莽的儒流名士，乃广为收罗，委以重任。对“晓习故事，多所匡益”的文吏，亲接下问，授官任职，恩宠优加。这种“退功臣而进文吏，戢弓矢而散马牛”⑤的政策，既有助于防止功臣干政、权重跋扈，又扩大了封建政权的统治基础，使集权政治得以加强。
“以柔道行之”的治国方针，于光武、明、章几代，似乎一以贯之，遵循不革。史称：“自中兴以后，逮于永元，虽颇有弛张，而俱存不扰，是以齐民岁增，辟土世广。”⑥到明帝永平后期，据说还出现了“天下安平，人无徭役，岁比登稔，百姓殷富，粟斛
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①③⑤《后汉书》卷一下《光武帝纪》下。
②《后汉书》卷七十六《循吏列传》。
④《后汉书》卷二十二《朱景王杜马刘傅坚马列传》。
⑥《后汉书》卷四《和帝纪》。
三十，牛羊被野”①的景象。但“柔道”方针的实质，仍在“明慎政体，总揽权纲”②，即稳定与巩固封建统治阶级的集权统治。
二、恢复经济、发展生产的各项措施
面对残破的社会经济形势，东汉前期，在“以柔道行之”的治国方针下，曾采取了一系列恢复与发展社会经济的措施。
（一）招抚流亡，赈济贫乏
招抚流亡，这是封建国家驱民“地著”，保持现有人户的一项重要政策。东汉之初，为使现存的人户稳定下来，首先，对“屯聚山泽”的起义群众采取了招抚政策。如建武六年(30年)诏曰：“……三辅遭难赤眉，有犯法不道者，自殊死以下，皆赦除之。”③明帝永平二年（59年）诏：“其令天下，自殊死已下，谋反大逆，皆赦除之。”④当时对各地的“盗”、“贼”或“谋反”者，多以怀柔、招抚为尚，且往往“徙其魁帅于它郡，赋田受禀，使安生业”⑤。值得注意的是，为招抚流亡，还多次颁布诏令，对归籍流民“赐爵”。如光武帝建武中元二年(57年)，“赐流人无名数欲自占者，人爵一级。"又明帝永平三年（60年）、永平十二年（69年）、永平十八年(75年)等，皆有此类诏令。赐爵令的内容，或曰“流民无名数欲占者人一级”，或曰“民无名数及流民欲占者人一级”，或曰“赐男子爵及流民欲占者一级”。⑥诏令行文基本一致。所赐之爵，皆为一级。这些招抚政策的实行，使“屯聚山泽”和流亡在外的农民，纷纷回到了原籍地著，“自是牛马放牧，邑门不闭”⑦。收到了比单纯暴力镇压较好的效果。
在招抚流亡的同时，还采取措施赈济贫乏。如建武二十九年（53年）诏：赐“鳏、寡、孤、独、笃癃、贫不能自存者粟，人五斛。”⑧
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①④⑥《后汉书》卷二《明帝纪》。
②③⑤⑦⑧《后汉书》卷一下《光武帝纪》下。
据载，从建武三年至和帝元兴元年（27～105年），类似的诏令达16次以上。对贫困户，除救济生活品外，还贷给生产资料。如“赐给公田，为雇耕佣，赁种饷，贳与田器。”①而贫民有田业，但匮乏不能自农者，则“贷种粮”②。这些举措，虽然是统治者为了控制人户，不让编户脱籍，以保证国家的赋役来源，但它毕竟能使直接生产者维持最低限度的生存条件。
（二）释放、禁止虐杀奴婢
奴婢是西汉末年的二个严重问题。王莽之时，虽曾改“奴婢”为“私属”，试图对之加以解决，但由于措施不力，反而加深了当时社会危机。
光武帝即位后，出自经济和政治的需要，在十余年的时间内，接连多次颁布诏令，释放和禁止虐杀奴婢。例如：建武二年(26年)诏曰：“民有嫁妻卖子，欲归父母者，恣听之，敢拘执，论如律。”建武六年（30年）诏曰：“王莽时吏人没入为奴婢不应旧法者，皆免为庶人。”建武七年（31年）诏曰：“吏人遭饥乱及为青、徐贼所略为奴婢下妻，欲去留者，恣听之。敢拘制不还，以卖人法从事。"建武十一年（35年）二月诏曰：“天地之性人为贵，其杀奴婢，不得减罪”；八月诏曰：“敢灸灼奴婢，论如律。免所灸灼者为庶人”；十月诏，“除奴婢射伤人弃市律。”建武十二年（36年）诏曰：“陇、蜀民被略为奴婢自讼者，及狱官未报，一切免为庶人。"建武十三年（37年）诏曰：“益州民自八年以来被略为奴婢者，皆一切免为庶人。或依托为人下妻，欲去者，恣听之；敢拘留者，比青、徐二州以略人法从事。”建武十四年（38年）诏曰：“益、凉二州奴婢，自八年以来自讼在所官，一切免为庶人，卖者无还直。”③
在光武帝刘秀从建武二年至十四年所颁布的这些诏令中，释放奴婢的令文有6道；禁止虐杀奴婢，提高奴婢地位的令文有3
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①《后汉书》卷三《章帝纪》。
②《后汉书》卷四《和帝纪》。
③《后汉书》卷一上、下《光武帝纪》。
道。不仅次数多，而且法令规定得极为严格。所谓“敢拘执，论如律”，“其杀奴婢，不得减罪”，皆可说明当时用法之严。尤其值得注意的是刘秀每次宣布释放之奴婢，都有具体的范围和政策。如从年限上看，多是王莽当政后沦为奴婢者；从对象看，主要是原来就具有吏民身份的人因贫困而“嫁妻卖子”、或因“被略（掠）"而为奴婢的人。从地区看，主要是释放青、徐、凉、益等州的奴婢，即刘秀政敌区的奴婢。这说明“刘秀释放奴婢是同其政治、军事斗争相配合的，主要目的在于瓦解敌人、安定刚刚收复的地区。”①所以，刘秀并非无条件地释放所有奴婢。事实上，终东汉之世，奴婢数量仍有不少，所谓“徒附万计，奴婢千群”就是例证。但刘秀的上述诏令，与王莽之时的政策相比，毕竟更为具体、有力，因而能使部分奴婢得到释免、提高地位。这对缓和阶级矛盾，增加社会劳动力，恢复当时经济、发展生产是有积极意义的。
（三）假民、赋民公田，减省租赋
两汉时期尚存不少“公田”，包括苑囿园池、山林川泽和未垦荒地。为解决破产农民的无地问题，自西汉以来，就曾实行过“假民公田”、“赋民公田”的制度，东汉时期尤为显著。
“假田”的“假”字，古人有多种解释。李贤说；“假，犹租赁。”②李斐说：“假”，即“主假赁见官田与民”。③可见，所谓“假民公田”，就是封建国家将拥有的“公田”，即国有土地，租借给无地贫民进行生产的意思。但国家对其一般要征收假税。不收假税是特殊情况下的优惠。例如：永元五年（93年）二月诏曰：“有司省减内外厩及凉州诸苑马。自京师离宫果园上林广成囿，悉以假贫民，恣得采捕，不收其税。”同年九月又诏：“令郡县劝民蓄蔬食以助五谷。其官有陂池，令得采取，勿收假税二岁。”④东
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①林剑鸣著：《秦汉史》下册，上海人民出版社1989年版，第210页。
②《后汉书》卷四《和帝纪》注。
③《汉书》卷九《元帝纪》。
④《后汉书》卷四《和帝纪》。
汉政府假给人民的这些苑囿、林圃、陂池，在开始的二三年内，或有灾之年，不向生产者收税，过了几年后，于通常情况下则要征收“假税”。其税率往往因时、因地之不同而高低不一。在“假田”制下，假田民实际上已成为租种国有土地的佃农。但它也解决了部分农民无地可耕的问题。
“假民公田”之外，当时还实行过“赋民公田”或“赐民公田”。“赋”和“假”有别。但“赋”与“赐”乃同义，都是指赋予、赐给的意思。所谓“赋民公田”、“赐民公田”，就是将公田（国有土地）赋给农民进行生产。如明帝永平九年（66年）诏曰：“郡国以公田赐贫人，各有差。"永平十三年(70年)诏：“滨渠下田，赋予贫人。无令豪右得固其利。”①章帝建初元年(76年)诏：“以上林池蘩田赋与贫人。”②这些赋予或赐给“贫人”的“公田”，与前面说的“假民公田”有别。封建国家采取这些措施，虽然都是为了“尽地力”、解困乏，赈济贫民，驱民地著。但“假田制”下的假田民，对公田只是“租赁”，不具备所有权，一般不得买卖；而“赋民公田”、“赐民公田”则不然，当国家一旦对贫民赋、赐公田之后，就意味着贫民获得了土地所有权，公田也就转化成为私有了。所以，“赋民公田”、“赐民公田”下的“民”，对国家交纳的不是“假税”，而是“田租”（土地税）。这种政策最初是有积极意义的。因为国家把部分荒地赋（赐）给贫民，可以增加国家的租税财政收入；另一方面，也使一些丧失土地的贫民得到了安置，对破产农民是一种扶植，有利于社会经济的恢复和发展。③但到后来，随着大土地私有制发展，豪族地主常常依势侵夺，兼并国家赋予贫民之田。所以诏令明文规定：“无令豪右得固其利。”
当时，封建国家除着眼于解决贫困农户的部分生产资料即土
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①《后汉书》卷二《明帝纪》。
②《后汉书》卷三《章帝纪》。
③黄今言著：《秦汉赋役制度研究》，第110～120页，江西教育出版社1988年版。
地问题外，还多次下诏减、免租赋。例如：建武二十二年(46年)诏曰：“日者地震，南阳尤甚。……其令南阳勿输今年田租刍稿。”①中元二年（57年），“赦陇西囚徒，减罪一等，勿收今年租调。”②水平五年（62年）诏曰：“今永平之政，百姓怨结，……其复元氏具田租、更赋六岁。”③此类诏令还有不少，不必一一列举。当时减免租赋的范围、条件和减免幅度，因情况不同而异。减免的原因，或出于帝乡，或出于战争，或出于灾荒、重农等。就地区来说，有属局部地区的减免，也有属全国性的减免。减免幅度，有的只减免田租、刍税，有的则田租、刍租、算、甚至逋租同时减免。减免年限，通常是一年，明帝永平五年在元氏县减免田租、更赋“六岁”，这当属特殊优惠。封建国家减免租赋的政策，有值得称道之处。尽管统治者所颁布的条文与实际执行有差距，同时受益较大者是地主阶级，但上述政策对减轻农民的租赋负担，发展社会生产毕竟有一定的好处。
（四）检核田亩，丈量土地
莽末汉初，土地关系非常混乱。史云：“是时，天下垦田多不以实，又户口、年纪互有增减。”④田亩不实，民数不周，这对初建的东汉政权当然不利。光武帝刘秀为掌握全国土地及人。的准确数据，并以之确定赋役的分配，于建武十五年（39年）元月，“诏下州郡检核垦田顷亩及户口年纪”⑤。这在历史上一般谓之“度田”。这实际上是从增加或保证国家的租税、赋役来源，对全国土地和户口进行清理、核实的一个举措。但由此却引起了极大的阻力。
首先是拥有大量土地的豪族地主反对度田。所谓“郡国大姓
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①《后汉书》卷一下《光武帝纪》下。
②③《后汉书》卷二《明帝纪》。
④《后汉书》卷二十二《刘隆传》。
⑤《后汉书》卷一下《光武帝纪》下。
及兵长”、“处处并起”。①豪族地主“田宅逾制，不可为准”②。他们千方百计抵制清查土地，凭借其财势和度田官吏相勾结，大量隐瞒土地，特别是“河南帝城多近臣，南阳帝乡多近亲。”③对开展度田的阻力尤大。且地方上执行政策的刺史、太守，也站在豪族地主的立场，而不认真贯彻“度田令”。如据记载，当时的情况是：“刺史太守多为诈巧，不务实核，苟以度田为名，聚人田中，并度庐屋里落，聚人遮道啼呼。"④又云：“诏下州郡，检核其事，而刺史、太守多不平均，或优饶豪右，侵刻羸弱，百姓嗟怨，遮道号呼。”⑤由于刺史、太守“多为诈巧”，优饶豪右，侵凌下民，结果民怨沸腾，也引起了广大农民的反对。
刘秀面对度田不实问题，曾采取了些措施。一方面，“考实二千石长吏阿枉不平者”，对营私弄弊的官员进行严厉惩处。如：河南尹张假及诸郡太守十余人“坐度田不实，皆下狱死”⑥。同时，也惩办了一些南阳豪族。如：刘隆“坐征下狱，其畴辈十余人皆死”⑦。另一方面，对反对度田而暴动的群众采取“鲁相纠擿”政策，“遣使者下郡国，听群盗自相纠摘，五人共斩一人者，除其罪。吏虽逗留回避故纵者，皆勿问，听以禽讨为效。其牧守令长坐界内盗贼而不收捕者，又以畏懦捐城委守者，皆不以为负……。”⑧只要能使“变乱”或反抗平定下去了就行。但刘秀这些措旋，不仅未能使豪族地主俯首，而且使他们中的许多人公开起来反抗，不少“郡国大姓”竟和“群盗”一起，“攻劫在所，害杀长吏。郡县追讨，到则解散，去复屯结，青、徐、幽、冀四州尤甚”⑨。在这种情况下，刘秀只好让步，检核田亩的事也就不了了之。
史实表明，刘秀“度田”是一次失败的尝试。它和王莽的“王田制”一样，都因触犯了豪强地主的根本利益而最终宣告破产。然而，光武帝刘秀在当时的情况下提出度田，不论其出发点如何，
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①⑥⑧⑨《后汉书》卷一下《光武帝纪》下。
②③⑤⑦《后汉书》卷二十二《刘隆传》。
④《后汉书》卷一下《光武帝纪》下注引《东观纪》。
仍有它一定的历史意义。
（五）选用良吏，发展生产
为有效地推行政令，东汉前期很重视官吏的选任。刘秀在位期间，“内外群官，多帝自选举”。不仅亲自掌握朝廷百官的选举，而且对在职官吏要求甚严，以至“尚书近臣，至乃捶扑牵曳于前”①。
由于当时从封建统治的长远利益出发选用官吏，因此，涌现出了一批忠于职守、发展生产的良吏。这方面，有不少史实可征。例如：邓晨任汝南太守时，“兴鸿郤陂数千顷田，汝土以殷，鱼稻之饶，流衍它郡。”②郭伋为渔阳太守，“在职五年，户口增倍”③。李忠迁丹阳太守，“垦田增多，三岁间，流民占著者五万余。”④。杜诗迁南阳太守，“造作水排，铸为农器，用力少，见功多，百姓便之。又修治陂池，广拓土田，郡内比室殷足”⑤。又王景迁庐江太守，“驱率吏民修起芜废，教用犁耕，由是垦辟倍多，境内丰给”⑥。重视发展生产的官吏，还有一些，不必赘举。
东汉前期，重视生产的一些地方官形成两个明显特点。第一是移风易俗，教民农桑。除前引李忠外，还有茨充、卫飒等。如据记载：“南阳茨充代（卫）飒为桂阳。亦善其政，教民种植桑柘麻芝之属，劝令养蚕织屦”，结果“民得利益焉”⑦。其二是兴修水利，扩大耕地面积，如任延为武威太守时，“西河旧少水雨泽，（延）乃为置水官吏，修理沟渠，皆蒙其利”⑧。何敞迁汝南太守时，“修理鲖阳旧渠，百姓赖其利，垦田增三万余顷”⑨。由于这些官吏
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①《后汉书》卷二十九《申屠刚传》。
②《后汉书》卷十五《邓晨传》。
③《后汉书》卷三十一《郭假传》。
④《后汉书》卷二十一《李忠传》。
⑤《后汉书》卷三十一《杜诗传》。
⑥《后汉书》卷七十六《王景传》。
⑦《后汉书》卷七十六《卫飒传》。
． ⑧《后汉书》卷七十六《任延传》。
⑨《后汉书》卷四十二《何敞传》。
在稳定社会秩序、促进社会生产方面，留下了业绩，所以不时得到民众称誉，或为之“刻石颂功”。
综上所述，东汉前期，为恢复与发展生产，其政策的着重点，主要集中在这样几个方面：一是解决土地问题；二是解决劳动力问题；三是兴修水利、劝课农桑；四是轻徭薄赋、赈济贫乏。还有一点，就是精兵简政，提倡节约。应该说，这些政策措施对恢复经济、发展生产是起了重要作用的。史实表明，光武后期的国家财政就有了明显好转，到明帝时，人口增加，岁比登稔，牛羊被野，粟斛三十，百姓殷富等，不是偶然的。
三、中央集权制的进一步加强
鉴于西汉后期权臣当政、外戚篡权以及地方权重而尾大不掉的历史教训，在光武、明、章几代，极力加强皇权，强化专制主义中央集权制度。
（一）防范功臣、宗室诸王及外戚的干政
君臣关系，特别是皇帝与功臣的关系，这在封建社会中至为重要。历史上，每一位开国皇帝往往都会遇到对功臣如何安置、协调的问题。对此，东汉光武帝刘秀吸收了西汉之初的教训，采取了和刘邦迥然不同的办法。
光武帝即位后，首先注意的是妥善安置功臣问题。他当时对大小功臣，均“优以宽科，完其封禄”①。如：建武元年（25年），分封功臣30余人为列侯。次年又封20余人为列侯。至光武末年，共分封功臣侯约130余人（其中8人随父）。光武帝对功臣不仅分封，而且对其高秩厚禄，宠赏优加。但当东汉统治基本稳定之后，却对功臣采取严加限制措施。其表现有二：(1)“不欲功臣拥众京师”②，使拥
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①《后汉书》卷二十二《朱景王杜马刘傅坚马列传》。
②《后汉书》卷十七《冯异传》。
有重兵的功臣远离京城。如令王霸长期处在边境，仅在上谷就有20余年。祭肜则“在辽东几三十年，衣无兼副”①。此外，对领有重兵的冯异、岑彭、耿弇等人亦然，都是长期外处边地。据载：冯异“自以久在外，不自安，上书思慕阙廷，愿亲帷幄，帝不许。”②这不单是为了继续发挥武将的作用，更重要的是使这些拥有重兵的将领远离统治中心，消弭反侧，即使为患，也不致发生全国性影响，(2)“不以功臣任职”③。史称：“光武鉴前事之违，存矫枉之志，虽寇、邓之高勋，耿、贾之鸿烈，分士不过大县数四，所加特进，朝请而已。”④东汉光武之世，大多数功臣，只是以列侯奉朝请，实际参政者很少，唯有邓禹、李通、贾复“三侯”而已。不少功臣虽“英恣茂绩”，但“委而勿用”。可见，对他们防患之严。
对宗室诸王也曾严加控制。在实行家天下的封建专制下，宗室势力过大与皇帝个人独裁是存在着矛盾的。鉴于西汉的历史教训，光武帝及其继承者，一开始就对之当作大事来抓。为防止宗室诸王作乱，当时重申西汉“阿附藩王法”旧制⑤。严禁王子、诸王交通宾客，蓄养羽翼。例如：建武二十八年（52年），寿光侯刘鲤，得幸于沛王刘辅，“鲤怨刘盆子害其父，因辅结客，报杀盆子兄故式侯恭，辅坐系诏狱，三日乃得出。自是后，诸王宾客多坐刑罚，各循法度。”⑥永平十三年(70年)，楚王刘英，因“交通宾客，作金龟玉鹤，刻文字以为符端”，被人告官，“逆谋不轨”，次年刘英自杀。接着，大兴“楚狱”，“遂至累年，其辞语相连，自京师亲戚诸侯州郡豪杰及考案吏，阿附相陷，坐死徙者以千数。”⑦
经过这样多次摧折之后，诸侯王交结宾客之风稍有收敛，他们“不
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①《后汉书》卷二十《祭肜传》。
②《后汉书》卷十七《冯异传》。
③④《后汉书》卷二十二《朱景王杜马刘傅坚马列传》。
⑤《后汉书》卷一下《光武帝纪》下。
⑥⑦《后汉书》卷四十二《光武十王列传》。
敢复与亲故通”了。①北海王刘睦，在“中兴初，禁网尚阔，……千里交结。”但到“永平中，法宪颇峻，睦乃谢绝宾客。”②由此可见，东汉之初，特别是明、章二帝时期，对诸侯王的控制已有一定成效。
至于外戚，在东汉前期，虽然经济待遇方面对其比较优容：“赏赐金钱缣帛，丰盛莫比。”③但当时明确规定：“后妃之家，不得封侯与政。”④即外戚不得干预政事。如：马援，跟随刘秀东征西讨，屡立大功，在东汉之初的功臣中，他是一位显赫有名的大将。但因其身为外戚，而不得列入云台二十八将数中，所谓“以椒房之故，独不及援。”目的在于缩小其在政治上的影响。又尚书阎章“精晓旧典”，且久任尚书之职，照例应委以重任。然因其二妹为贵人，故在明帝一朝，他久久不得升迁。这也是防止外戚势力扩大而威胁皇权的缘故。诸多事例说明，在光武、明、章几代，由于皇权较为强大，对外戚限制较严，他们难得高官显位。同时，不少外戚、后族，一般也能知守富贵而避权势。如刘秀的母舅樊宏“谦柔畏慎，不求苟进。常戒其子曰：‘富贵盈溢，未有能终者。吾非不喜荣势也，天道恶满而好谦，前世贵戚皆明戒也。保身全己，岂不乐哉。’”⑤但自和帝以后，情况则发生了变化，由于皇帝年幼，太后临朝，皇权和外戚的矛盾斗争便突出起来了。
（二）限制三公权力，提高尚书台地位
皇权与相权的矛盾早已存在。西汉武帝之时，为限制相权，已有中、外朝之分。王莽时，将“三公”即丞相、太尉、御史大夫改为大司马、大司徒、大司空，也是旨在“夺公辅之任，损宰相之威”⑥。
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①《后汉书》卷二十八《冯衍传》。
②《后汉书》卷十四《宗室四王三侯列传》。
③《后汉书》卷十上《皇后纪》。
④《后汉书》卷二《明帝纪》。
⑤《后汉书》卷三十二《樊宏传》。
⑥《后汉书》卷三十六《郑范陈贾张列传》。
光武帝即位后，进一步将“三公”的权力予以限制或裁削。仲长统就曾说：“光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已。”①刘秀为推行他的集权政治，三公之职几乎架空，政事多由尚书台处理。从此，国家大权便集中于皇帝一人之手了。其时的三公，除太尉外，司空“掌水土事”，已不负责监察，而只管水土工程；司徒“掌人民事”，只管民政，权力较西汉时的丞相小得多。所以，范晔说：“旧制，州牧奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾史案验，然后黜退。帝时用明察，不复委任三府，而权归刺举之吏。”②陈忠也说：“故三公称曰冢宰，王者待以殊敬，在舆为下，御坐为起，入则参对而议政事，出则监察而董是非。汉典旧事，丞相所请，靡有不听。今之三公，虽当其名而无其实，选举诛赏，一由尚书，尚书见任，重于三公，陵迟以来，其渐久矣。”③当时的现实及范、陈
的言论，都表明自光武之后，三公的职权发生了变化。东汉的三公，虚有其名，并无多大的实权了，国家政事，已归台阁。
尚书一职，原仅负责公文的发放，资浅任轻。至成帝时起用士人，职权渐重。光武即位后，为集中皇权，进一步扩大尚书台组织，加大尚书台的职权。当时尚书台组织机构是：尚书令一人，秩千石。尚书仆射一人，秩六百石。下设尚书六人，分管六曹事务。他们的职权范围大致是：三公曹——主管考课诸州郡事务；吏曹——主管选举、主公卿事；二千石曹——主管郡国二千石事；民曹——主管修缮功作、盐池园苑之事；南、北主客曹——主管少数民族及对外事务；中都官曹——主管治安事。④
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①《后汉书》卷四十九《仲长统传》。
②《后汉书》卷三十三《朱浮传》。
③《后汉书》卷四十六《陈忠传》。
④东汉“六曹”问题，史界说法不一。翦伯赞认为：“六曹”：一曰三公曹，二曰吏曹，三曰民曹，四曰二千石曹，五曰南主客曹，六曰北主客曹（《秦汉史》，北京大学出版社1983年版，第428页），这里采用林剑鸣《秦汉史》的观点，见上海人民出版社1989年版，第195页。
从尚书台的组织和分工状况可以看出，它比西汉武帝之前更完备了。其组织之庞大与职权之广泛，皆前所未有。尚书台俨然成了一个小朝廷。此后许多政务几乎不再经过“三公”管理了。尚书台成了真正的决策、发号施令机关。尤其值得注意者：一是他们权势颇重。尚书“出纳王命，敷奏万机，盖政令之所由宣，选举之所由定，罪赏之所由正。”①“总领纲纪，无所不统。”②。含天宪，权尊势重。二是他们地位高。每有朝会，尚书令与司隶校尉、御史中丞，皆专席而坐，京师号曰“三独坐”。不仅如此，而且三公、列卿、大夫、五营校尉行道中，若遇尚书令、仆射等，皆得“回车豫避”③。至于三公或大将军，只有经过皇帝恩准，加“录尚书事”头衔，方能参与中枢决策。在一般情况，三公只是受命办事而已。使用品级不高的尚书掌握机要，便于皇帝指挥，这是当时加强专制主义中央集权制的一大重要措旋。
（三）加强监察，控制地方势力
官吏之权集中于皇帝，地方之权集中于中央，这是中国封建专制主义中央集权的重要特征。为对百官进行有效的监督，强化集权统治，东汉立国之后也采取了些措施。
首先是复置司隶校尉。其属官主要有“从事”和“假佐”两类。据载：“从事十二人”，包括都官从事、功曹从事、别驾从事、簿曹从事、兵曹从事以及郡国从事等。“假佐二十五人”，包括主簿、门亭长、门功曹书佐等等。④从官秩看，“司隶校尉”是比二千石，“从事”秩仅百石，“假佐”当属斗食之吏，级别并不高。但司隶校尉既是京师官，又是地方官。“务举大纲，简略苛细”⑤，职权范围很大，有权察举中央百官犯法者和本州部事务。除“三公之外，无所不纠”。当时外戚、权臣若有横行不法者，往往由司隶
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①《文献通考·职官》。
②③《汉官仪》卷上。
④《后汉书》志第二十七《百官四》。
⑤《后汉书》卷二十七《宣秉传》。
校尉责斥之。如鲍永为司隶校尉时，光武帝叔父赵王良“尊戚贵重，永以事劾良大不敬。由是朝廷肃然，莫不戒慎”①。这说明司隶校尉对监察百官、控制权臣确曾起了一定的作用。
此外，东汉之初还复置刺史。其属吏和司隶校尉差不多，皆有从事史和假佐等。刺史之设，开始时在于监察地方郡国，所察对象主要是二千石长吏及强宗豪右，东汉刺史的职权范围比西汉时扩大。主要表现在，刺史有选举与劾奏之权。有权“岁举茂才”。有权劾奏地方官吏。如前引《朱浮传》：“旧制（西汉时）：州牧奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公。三公遣掾史案验，然后黜退。（光武）帝时用明察，不复委任三府，而权归刺举之吏。”②即是证明。东汉前期的刺史之设，对加强中央集权起有不可忽视的作用。后人永瑢曾经指出：“汉代专重郡守，其临郡国之上者，惟十三刺史……唯刺史以下大夫而临二千石，职专举刺，八月行部，录囚徒，考殿最，岁尽入奏，所荐得为九卿，所劾辄从黜罢。是刺史一官，固兼有今日司道之任也。”③最初，刺史没有行政权，仅负监察责任，是加强皇权的有力工具。但到东汉后期，刺史便发展为地方长官，以致形成一方的割据势力，而削弱皇权了。这应是刺史职权扩张的结果。
四、周边各民族与东汉王朝的关系
东汉前期，中原王朝与周边各族，虽然有时出现过矛盾和斗争，但相互关系也较密切，彼此之间的经济、文化交流仍有进一步发展。
（一）匈奴与东汉王朝的关系
王莽代汉后，由于实行错误的民族政策，西汉以来中央政权
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①《后汉书》卷二十九《鲍永传》。
②《后汉书》卷三十三《朱浮传》。
③《历代职官表》。
与匈奴所形成的臣属关系导致破裂，直到东汉之初，汉、匈关系仍未得到改善。匈奴贵族利用刘秀政权刚建，军事力量薄弱的形势，控制了整个西域及东北的乌桓、鲜卑等族，势力日益强盛。匈奴单于勾结河北、山西的割据势力，经常骚扰北方边境。当时，东汉统治者由于统一事业尚未完成，征战连年，“天下疲弊”，无暇北顾，只好采取以防为主的策略，对匈奴“赂遗金币，以通旧好”，①但匈奴仍然“钞暴日增”，使“北边无复宁岁”，造成了相当严重的破坏。
当匈奴贵族向中原侵扰之际，其内部正孕育着危机。建武二十二年(46年)，匈奴单于舆死，匈奴贵族中发生了争夺统治权的内讧。加之蒙古草原，“连年旱蝗，赤地数千里，草木尽枯，人畜饥疫，死耗太半”②。匈奴日逐王比，遂派使者诣河西太守处请求“内附”。建武二十四年(48年)春，匈奴日逐王比被南边八部大人拥立为南单于，并袭用其祖父呼韩邪单于的称号，率部众到五原（今内蒙古包头市西北）塞外，表示“愿永为藩蔽，捍御北虏（北匈奴）”③。刘秀接受了比的归附。从此，匈奴分裂为南、北两部。
南匈奴向东汉政府“奉藩称臣”后，建武二十六年(50年)，东汉遣中郎将段彬等到南匈奴进行监护，安辑南匈奴部众。随后又让他们入居云中郡（治所在今内蒙古托克托县东北），不久，又转驻西河郡的美稷县（今内蒙古准格尔旗西北）分置诸部于北地、朔方、五原、云中、定襄、雁门、代郡、西河等缘边八郡，协助汉朝戍守。东汉政府常以财物、粮食、布帛、牛羊等赠给南匈奴，供给之费，每年达一亿钱以上。
南匈奴同东汉政府的这种臣属关系，解除了东汉政府北边的忧患，使原先撤销的边缘郡县得以重新恢复，已经内迁的居民得以返回故居，这对汉廷北方边境的经济文化发展起有积极作用。在此同时，南匈奴入居塞内，也使他们有更多机会接触中原地区的
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①②③《后汉书》卷八十九《南匈奴列传》。
先进文化，这对其本身的发展也是有益的。而汉、匈人民长期的共同生活和斗争，加速了民族融合，有利于维护国家的统一。
南匈奴归汉后，北匈奴的势力大大削弱，在南、北交战中，多次被南匈奴击败，“却地千里”。在这种情况下，北匈奴数次要求与汉“和亲”。刘秀没有采纳，只是实行羁縻政策，厚加赏赐，玺书往来，但不遣使者。后来虽曾一度答应北匈奴的“合市”要求，但也为时不长。至永平八年(65年)，北匈奴进攻河西诸郡，“焚烧城邑，杀略甚众，河西城门昼闭。”故自明帝以后，东汉政府联合南匈奴、乌桓、鲜卑等，对北匈奴进行了多次反击。
（二）班超出使西域
王莽统治时期，西域分割为55个小国，匈奴奴隶主贵族乘虚而入，控制了西域各地。但这时西域的莎车比较强大，它联合南道一些小国与匈奴抗衡，并保护了汉都护及吏士家属千余人。东汉建国后，于建武五年(29年)，莎车王康檄书河西，询问中原情况。河西大将军窦融承制立康为“西域大都尉”。以后，莎车、鄯善、车师前王、焉耆等国，皆先后遣使朝贡，或派送侍子，请东汉王朝在西域设置都护。但光武帝刘秀因中原初定，无力经营西域，遂送还侍子。莎车王贤见汉都护不出，于是攻破鄯善，又杀龟兹王。鄯善王上书东汉王朝，再次请派都护，并说：“都护不出，诚迫于匈奴。"光武帝回答说：“今使者大兵未能得出，如诸国力不从心，东西南北自在也。”这样，鄯善、车师、龟兹等国先后投降匈奴。不久，西域诸国便大部分被匈奴所控制。
明帝永平十六年（73年），窦固等大败北匈奴，占领伊吾卢城（今新疆哈密县西）等地，在那里设置农官进行屯田戍守。同时赶走了北匈奴在车师前、后王国一带的势力。在西域设立都护及戊己校尉，着手恢复与西域诸国的政治关系，并派假司马班超出使西域。
班超，长安扶风人，班彪之子，班固之弟。他自幼即羡慕张骞出使的故事。当时班超奉命出使西域的任务是，联络西域各地君长，打通被北匈奴役属的南道诸国，使他们归附东汉。所以，由他所率领的吏士36人，首先到了鄯善，以“不入虎穴，不得虎子”的决心，乘夜袭杀北匈奴使者，使鄯善为之震服。以后又至于阗，于阗王亦杀北匈奴使者而归附东汉。第二年春，即永平十七年（74年），班超西至疏勒，逐龟兹所立的疏勒王，立故王兄子忠为王，疏勒人大悦。经过班超的这一番卓绝斗争，北匈奴的势力在南道诸国基本排除，东汉王朝在那里的威望又重振了起来，而班超也获得了西域人民的广泛支持。
