一、列国中央官制的概貌
春秋时期是中国社会大变革的发生阶段。在当时，经济、政治、军事、文化各个领域内都萌生着新的因素，逐渐发生变化，这一过程一直延续到战国。其变革的最终结果，就是封建制社会取代奴隶制社会。
春秋社会变革的现实，势必要在体现社会政治文明的主要载体——国家政权机构的建设中顽强地表现出来。官制是国家政权建设中的一个主要内容，所以，随着春秋社会变革的发生和发展，当时的职官制度也有了自己特定的形态。
春秋时期诸侯林立，争霸兼并无已。各地区的经济、政治、军事、文化的发展多不平衡，诸侯列国的社会政治文明的进化程度自然也不可能一致，这反映到春秋列国的官制建设上，就是各有自己的特点，既有共同处，也有独特点，这正是春秋时期诸侯列国的中央官制的复杂化倾向。
春秋时期职官制度变化的主要特点之一，是由王宫大臣及臣仆主事型官吏向司民、司军、司政官吏的转变①。突出表现为司徒、司马、司空“三有司”之官进一步受到重视。“三有司”地位提高的趋势，早在西周晚期即已开始，到了春秋则变得更为明显。当
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①参见童书业：《春秋左传研究》，“春秋官制之变”条，上海人民出版社1980年版。
时，列国官制虽然各有特点，但绝大多数诸侯国，都设置有司徒、司马和司空的官职。由此可见，列国都普遍较重视司民、司军、司政一类的政务官制的建设。其次，也表现为王宫之长太宰地位的升降变化。春秋前期，王宫之长太宰地位相当重要①，正是这个缘故，后世成书的《周礼》还把“冢宰”描述为总理朝政的“百官之首”。然而，自春秋中叶起，太宰（冢宰）逐渐成为尊称，其实际地位已大大降低②。
春秋时期列国中央官制变化的第二个主要特点，是当时各国虽然普遍设置宗教祭祀官职，但在国家政治生活中，宗教祭祀官的地位与影响已普遍下降。当时，诸侯列国一般都设有宗伯、宗人、太史、内史、外史、左史、右史、祝史、卜史、筮史、祭史、巫史等官职，分别掌管祭祀、书记、典籍、历数、地理、掌故、祷告、卜筮、接神等事务。他们原来是神职系统的官员，人数比较众多，地位相当显赫。但由于春秋时期社会生产的发展，平民和奴隶的反抗，天子地位的衰落，人们观念的变化，使得神权比西周时期更为动摇和下降。受这种变化的制约，春秋列国的这类职官失去了往昔的尊严，通常很少参与军政大事的决策。例如史官，其职守仅仅局限于掌握历法，参加国家重大盛典，记载国家大事，搜集整理文化典籍等等。宗教官地位的下降，是春秋列国中央官制演变史上的一桩大事，是社会政治文明演进作用于政治制度建设上的一个标志。
春秋时期各诸侯国政治、经济、文化的发展多不平衡，因此，列国中央官制的构成亦有所不同。大体说来，晋是一个系统，楚是一个系统，齐是一个系统，鲁、卫、郑、宋为一个系统，秦国这方面的情况尚不甚清楚。现将列国中央官制的大致情况扼要胪列如次：
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①见《左传》隐公十一年、僖公九年、桓公二年。
②参见童书业：《春秋左传研究》，“春秋官制之变”条，上海人民出版社1980年版。
晋国。晋国在晋文公之前，中央的职官主要有司空、司徒、司马、太师、太傅以及司寇、士、公族大夫等。其中以“三有司”与太师、太傅当政。文公继位后，“蒐于被庐，作三军，谋元帅”①。上、中、下三军的将佐皆为卿，于是产生了“六卿”制。六卿中将中军者称为正卿，亦称上卿和大政，主执国政。一般情况下，国家如遇有军政大事，由六卿集体商议，尔后由国君定夺。但是，六卿与国君之间也经常发生矛盾和冲突。需指出的是，晋国的“六卿”同时也是军事将帅，他们在内执政为“卿”，在外带兵则称“将”。到春秋之末，晋国开始有“相”和“将军”的设置，文武逐渐殊途。
楚国。楚国经济、政治在春秋时期发展较为缓慢，官制建设也多带有自己的特色，但在与中原各国的交往中，也吸收了中原的官制成分，形成了自己的官制系统。春秋早期，楚国的执政称为“莫敖”。楚武王时，楚设“令尹”，形成“令尹”、“莫敖”双头执政制。尔后，又将莫敖排挤出执政地位，确立令尹、司马双头执政制。令尹和司马也称为二卿士。令尹、司马皆亦文亦武，但似乎令尹多偏重于治文，司马多偏重于经武。这一体制，一直沿袭到春秋末年。令尹的主要佐官有左尹、右尹；司马的主要属僚则是左、右司马。楚国的其他重要职官还有司徒、司败（司寇）、太师、工正等。从中可见中原列国官制对楚的影响。同时，楚国的重要职官通常为屈、昭、景等几个显贵家族所垄断。这一状况，历春秋战国而未变，这反映了楚国政治文明的不充分发达性。
齐国。设有上、中、下三卿。春秋前期，齐国当政者为“二守”，由国、高二氏担任。“二守”是上卿，经由周天子任命称“命卿”。齐景公时，设左、右相，以崔杼为右相，庆封为左相。为了与旧贵族势力相抗衡，齐国国君多任用出身较低微而忠君有才的人执掌实权。如齐桓公时，国、高氏虽为上卿“二守”，但实权却操纵在下卿管仲的手中。齐国官制中的又一个特点，是管理工
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①《左传·僖公二十七年》。
商之官较多，有虞人、衡鹿、舟鲛、祈望、侍鱼等官职。
鲁、卫、郑、宋诸国。这几个国家政治比较保守，中央官制基本上因循旧制，主要的官职通常是司马、司空、司徒（三有司），由其担任卿职。不过这四国还有些细微的差别。郑国在郑成公之世，设立了“当国”与“为政”两职，为最高的政务职官。如郑国著名政治家子产，其官就是“为政”。宋国的官职有一个特点，就是一官两人，如太宰、少宰，大司马、小司马，大司寇、少司寇。宋的其他重要职官还有右师、左师、司城（司空）等等。鲁、卫的官制在春秋之时无重大的变化，仍以司徒、司马、司空为卿职。
春秋列国中央官制上的局部差异，概括起来说，就是晋国体现了尚武的特征；齐国体现了守旧礼与创新制的折衷倾向；楚国表现为一定的军事民主制残余的保留；鲁、卫、郑、宋诸国反映出遵循旧制的色彩。造成这种情况的原因，在于各国国情的差异。晋要争霸，并抵御抗击戎狄的侵扰，故立足于尚武；齐虽受周礼的影响，但程度不深，故乐于折衷；楚政治经济文化相对后进，故无法克服其官制建设中的原始军事民主制的残余。鲁、卫、郑、宋诸国或为周之至亲，或近于王室，或多尚仁之风，故易于因循旧制。这种官制上的差别，对这些国家日后政治的发展实有影响。战国时期，鲁、宋、郑、卫诸国非亡即弱，三晋比较强盛，楚国虽大不强，齐国始强终衰，其中原因，恐怕与这些国家春秋时期中央官制变革的深度与广度不尽相同不无关系。
二、“国”、“野”制的保留与郡、县的产生
春秋前期，诸侯国统治地方的主导方式，是沿用西周所确立的世袭采邑制度。在世袭采邑制度下，除士以外的各级贵族在封邑内占有土地和人民，掌握相对独立的军政大权。这种统治方式推行的结果，是造成贵族及服务于他们的部分人员居“国”（都），普通民众居于“野” （鄙）的局面。由此可见，当时以“国”、“野”分野为基本特征的贵族世袭采邑制度，是地方政治结构的主要表现形态。
但在春秋时期，随着社会生产力的发展，“国”、‘野”之间的．畛域已开始有所淡化，“国”、“野”的对立也有所缓和。个别国家甚至初步打破了国都鄙野制，如晋国和楚国。大多数国家虽然保留维持了国都鄙野制，但也对它作了部分的调整。这方面的措施有“作丘甲”、“作丘赋”、从“鄙”、“野”平民中选拔“秀民”充当甲士（齐国）等等，从而为新的地方行政统治体制的出现准备了条件。
尽管春秋时期以“国”、“野”分治为特点的地方行政体系已有了某些变化，但是在春秋大部分时间里，“国”、“野”分治的旧制度一直得到了保留。并占据当时地方行政体制中的主导地位。与此相适应，执行这种制度的地方职官在当时相当齐全。这些职官的名称主要有邑大夫、邑宰、乡大夫、里宰、室老、家老、宰、封人、候正、候人等等。这里需说明的是，当时各国对其所辖疆域已经作了行政性的区划，所以形成了里、乡之类的行政单位。但是这种行政区划并未影响到贵族世袭采邑制度的基本结构。换言之，即世袭采邑制是实体，而行政区划是形式，各级贵族同时就是所在地的行政主宰。他手下的管家，就贵族采邑事务主持人言，就是“宰”；就地方行政主管者言，便是“正”、“大夫”之类。例如，以邑为单位，他对内（采邑）便是“邑宰”。对外（行政区域）便是“邑大夫”。邑大夫又称邑宰的奥秘就在这里。
在以贵族采邑制为核心的“国”、“野”制保留并占据主导地位的同时，郡县制度在春秋时期的一些国家中已开始出现并日渐发展。
郡县制设立最早和较普遍的是晋、楚两国。楚国设县最早，当时楚国在兼并战争中发展较快，先后吞并了不少周边的小国。楚国在得到这些新土地后，或将其中的一部分赏赐给贵族作采邑，但更多的是在其地设置县，由国君直接任命县公进行统治。楚国的县由于设在边境落后地区，所以面积一般都相当大。楚国县的长官称为公，也称为尹。前者是就县长官的官爵而言，后者则是就其官职的性质而言。楚国县的长官担任者必须具有贵族身份，而且也可以世袭。如楚之中县的第一个县公是申公斗班，而继任者申公斗克，即系斗班之子。县和旧的采邑的不同之处，就是县内有一套集中的政治组织和军事组织，特别是有征赋的制度。这既便于国君的集中统治，也利于加强边防。同时，县公虽可世袭，但国君罢免其职要比取缔一个封邑便利得多，这对于强化王权也是很有意义的。
晋国在春秋时设县也比较早。春秋中叶县在晋国已较为普遍了。晋国的县开始时也设置于边地，面积也相当大。晋国县的长官既称守，也称大夫。称守是就其官职而言，称大夫是就其爵位而言。县大夫之职开始通常由卿大夫及其子弟担任，后来也可由少部分地位较低的疏族子弟出任。县大夫之职大多不世袭，这与过去的封邑制就有了很大的不同，是利于集权政治的形成的。晋国的县开始时由国君控制，但随着卿大夫势力的崛起，许多县的统制权旁落于强大的卿大夫之手。卿大夫们同时也在自己的领邑内设置县和别县。这样，县作为一级行政机构也就逐渐地由边地向中原地区推进了。晋国县的组织机构，除了县的长官县大夫外，还置有县师、舆尉等职官。
秦国在春秋时期可能也已有县的设置，但其详尚不可考。至于齐国，据《叔夷钟》铭文记载齐灵公灭莱，赐叔夷“县三百”等情况来看，齐在春秋时设县是可信的。但是齐国的县面积很小，其规模、性质与影响均难与楚、晋之县相比。
春秋后期，晋国县的设置已从边地转向内地，而对新兼并的地区多改为置郡。郡的面积虽然较大，但多设置于边境荒凉地区。设置郡的目的，一是为了在政治上加强对边境地区的直接控制，二是出于抵御周边敌国和少数族骚扰的需要。
春秋时期郡县地方行政组织的出现和发展，实是中国政治史上一件大事。它对于战国时期地方郡县制度的全面推行和发展完善，对于政治统治权力的集中，都具有深远的影响。但也应看到，在春秋时期，郡县制除晋、楚等少数国家外，还很少推行。而郡县制本身（尤其是郡）也尚处于草创阶段，各方面均未臻完善。由此可见，在春秋时期，地方统治结构中郡县制的发生发展和“国”、“野”制在一定时期的保留，共存并生，在一定意义上，也恰恰标志着当时正是新旧文明历史性转变的过渡阶段。
三、促成世官世禄制没落新因素的出现
在春秋时期，西周所确立的宗法制度依然是政治生活中的重要内容。反映在政权组织人员构成上，就是世官制的继续实行。换言之，当时的政治实际上就是一种贵族世官政治。
但是，贵族世官的性质，决定了它必然成为集权政治的离心力量。它在春秋前期是诸侯国王权强化、集中趋势的阻力，到了春秋晚期则逐渐衍化为卿大夫擅权与火并的内在动因。对统治秩序的稳定和社会政治的发展，都起着逆向的作用，这表明这一制度已经开始由政治统治的原动力转变为政治统治的严重梗阻了。于是，在社会经济、政治、文化各方面情况均有了新的变化后，世官世禄制的历史使命也接近于完成了。
春秋晚期，促成世官世禄没落的新因素，主要是在那些处于上升阶段的卿大夫身上出现的。当时这些卿大夫纷纷在自己的采邑内设官分职，建立起～个个小政权。在这一过程中，这些自身为世官、享受着世禄的卿大夫，却一改世官世禄制的基本方向，在设官分职中注入了新的特色。
第一，初步改变了以宗法血缘关系任用官吏的标准，而尝试以“贤”、“才”进用。例如訾柘，既贤且能，范宣子任其为室老，“朝夕顾焉，以相晋国”①；可他与范宣子并无宗法关系。又如孔子的许多弟子，也是依靠才能而非凭借宗法血缘关系，而担任邑宰
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①《国语·晋语八》。
或其他职务的。同时，当时的一些卿大夫还开始根据军功来授予下属以爵禄了。赵简子戚地誓师辞所言，“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万，庶人工商遂，人臣隶圉免”①，就是明显的证据。
第二，过去职官的俸禄是封土赐田。到了春秋后期，由于贵族人数大增，遂“渐有无土可封赐之势”。部分卿大夫正视这一现实，在职官俸禄的支付上，就逐渐以谷禄代替以往的赐邑、赐田。如《论语·雍也》云：“子华使于齐，冉子为其母请粟”、“原思为之宰，与之粟九百”，就是例证。又如孔子，虽身为鲁国大夫，但并无封邑、禄田，而仅仅是领取谷禄，“奉粟六万”而已。谷禄制度的推行，使得臣下很难再割地称雄，在任上是官，离任便成为民。这样，在上位者对臣下的任免就有了很大的主动权。
这些新因素，在当时虽然还相当微弱，但它是作为世官世禄制的对立面而出现的，是和社会政治文明演进的总趋势相一致的。所以，它必然随着社会政治、经济、文化的发展而日趋壮大。当社会变革进入战国时期之后，这些新因素遂作为重要的政治杠杆，在结束世官世禄政治方面发挥了积极的作用，并同时成为巩固和发展新型的阶级统治方式的强有力保障。
