秦代的军事领导体制，是在统一前秦国军事制度的基础上，结合统一后的新情况修改制定而形成的。它的基本特点同秦王朝政治上的高度中央集权相致，将一切军事大权，诸如军队调动、作战指挥，部队管理、国防建设等等，都高度集中在皇帝个人的手中。
一、兵权高度集中
秦代征调军队的大权完全操在皇帝的手中，其他任何级政府、官员或将领都无权擅自征调军队，凡是征发军队或调动军队，必须执行玺、符、节三位一体的严格制度。征调文书必须盖有御玺作为依据，否则无效。符（即虎符，铜制的虎形兵符）是专门用于发兵的凭证，征调文书上虽然盖有御玺，但使者若无虎符作
验证，命令仍然无效。节为通行凭证，被征调的部队必须持节才能通过各处关隘要道，否则不得放行。这一制度中起关键作用的是虎符。虎符开始流行于战国，用铜制做，呈卧虎形，背有铭文，分为两半，右半由国君保存，左半发给地方军政长官或统一兵之将，征调某处军队时必须有国君的右半符来合验。现在存世的秦虎符有阳陵虎符（见《秦金石刻辞》）、新郪虎符（见《历代牌符录》）、秦杜虎符(见《文物) 1979年第9期）、秦甲兵虎符及秦王命虎符（见《历代牌符录》）等。其中既有统一前之虎符，也有统一后之虎符。例如，新郪虎符载，“甲兵之符，右才（在）王，左才新郪”，即明显为秦王政二十六年以前之物，系战国末期秦攻取魏地新郪（今安徽太和北）后所造；而阳陵虎符载，“甲兵之符，右在皇帝，左在阳陵”，则明显为秦始皇二十六年以后之物。新郪虎符的铭文规定：“凡兴士被甲，用兵五十人以上，必会王符，乃敢行之；燔燧事，虽母（毋）会符，行殹（也）。”秦杜虎符的规定与此相同，唯个别文字稍异。这规定表明，不论统一前或统一后，秦的大军唯有国王或皇帝才能调动，其他任何人都无权支配。这是确保中央集权——皇帝个人专权的关键，对于维护秦朝的统一具有重大的意义。例如，《史记·秦始皇本纪》关于长信侯嫪毐作乱的记载，就很能说明问题。领导这一叛乱的是嫪毐，并有太后作后盾。他们长期以来就掌握秦国的大权，“事无大小皆决于寡”。参加这叛乱的还有“卫尉竭、内史肆、佐弋竭、中大夫令齐”等高级军政官员。他们事先伪造了秦王政的御玺，并握有太后玺，准备以此“发县卒及卫卒、官骑、戎翟君公、舍人，将欲攻蕲年宫为乱”。而当时年仅22岁的秦王政正在雍的蕲年宫举行加冕典礼，尚未正式亲政；他听说够毒作乱后，即派人发兵攻寡，战于咸阳城中，仅“斩首数百”人即顺利平灭了叛乱。这一过程说明，尽管太后和嫪毐的权力极大，又假造了御玺，但手中没有虎符，结果还是发兵未成，仅有少数亲信随其参战；而秦王政既有御玺又有虎符，虽身在外地，却能顺利地发兵平叛。从秦二世时赵高发动政变的经过，也可看出大致类似的情形。赵高专权，指鹿为马，说一不二，但他却难以调动军队。政变前他首先策反了其弟郎中令赵成，这是极为重要的，因为郎中令负责指挥宫内皇帝身边的警卫——郎卫，有赵成作内应，即使不能使郎卫人人叛变，但也可使郎卫失去统一指挥和战斗能力。然后赵高又策反了其女婿咸阳令闫乐，令闫乐以“诈为有大贼”作借口，“召吏发卒”①，率千余人至望夷宫（在今陕西泾阳县东南），缴了守卫宫门的卫士、卫令、仆射的械，并杀了卫令，遂在赵成的配合下，得以进入宫中，逼迫秦二世自杀。为什么要“诈为有大贼”？因为无论赵高或闫乐，皆无皇帝的虎符，没有发兵之权；但虎符铭文中有规定，有“燔燧事”等紧急情况例外，只有诈称有“大贼”，作为咸阳令的闰乐，才能临时召集起千余人的队伍。所以，我们从虎符铭文、嫪毐作乱和赵高政变等事实中，可以判定，秦代除皇帝之外，任何权臣都无征调军队之权，这个权力仅仅属于皇帝。
二、临战任将
有关战争问题，战略决策权属于皇帝，战场指挥权属于将军。这一制度在史料中几乎没有什么明文规定，但秦代的战争史证明无不如此。例如，在秦灭六国的统一战争中，不仅对六国作战的总体战略由秦王政做出决定，对其中每国的战略决策也是由秦
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①参见《史记·秦始皇本纪》。
王政做出决定。政府中的高级官员，如李斯、尉缭、王翦等等，他们可以提出各自不同的意见和建议，但绝无干预军事行动之权，战争和战略的决策只能由国君做出决定。对统一兵将领的任命也是这样，由国君临时做出选择和任命，如灭韩的指挥者是内史腾，灭赵的指挥者是王翦，灭魏的指挥者是王贲，等等，都是秦王政临时指派的。王翦在完成对燕作战的基本任务后，已经退休在家，也没有在政府中担任官职，但灭楚时秦王政又委以重任，让他统率60万大军去作战。再如秦末镇压农民起义军的秦将章邯，他本是政府中九卿之一的少府，与军队无关，但被秦二世任命为统兵将领后，担任秦军统帅达3年之久，直至最后战败投降，秦朝灭亡。将军一旦接受统一军作战的任务，便拥有战场指挥的全权。怎样部署，采取什么样的作战方法，包括具有战略性的战役行动，如大规模的攻、守、进、退等等，一切都由主将独立自主地做出决定。将军只向皇帝负责保证作战的胜利，否则受军法的惩处；怎样取得胜利则由将领独断指挥，临敌制宜。例如王翦灭楚，率军达60万之众，几乎“空秦国甲士”①而委于一人，事关战争的全局和国家的命运，而王翦采取的先进攻、后防御、再追击等系列重大行动，既非事先与秦王政协商议定，亦非临时向秦王政报告请示，征得同意或批准，秦王政也不从中掣肘，遥控干涉，而是听凭王翦临机制敌，从而保证了灭楚作战的胜利。再比如章邯，长期任将在外，打了一些胜仗，也打了不少败仗，秦二世和赵高对他并不满意，但也没有发生干预章邯军事行动的事件。当然，这并不是说皇帝无权干预将军，皇帝一旦发现任将不当，随时可以撤换将军，如灭楚作战时，就曾撤换李信，改任王翦，但皇帝不任意干预将军的指挥行动，这几乎是定制。将军独立自主的作战指挥权，仅仅限于作战期间，作战任务一结束，便立即交出兵权，脱离部队。至于将军以下的各级指挥官，他们也当然都有各自相应的指挥权，但他们的独立性较小，必须在行动上绝对接受主将的
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①《史记·白起王翦列传》。
指挥和节制。如果客观上需要有几个不同方向的独立作战时，则由皇帝分别任命不同的将军来指挥，在灭赵作战过程中就曾多次如此。除作战指挥外，其他如执行屯卫、戍边任务的部队，其指挥体系也是如此。这一制度是战国时代逐步形成的。春秋以前，战争规模较小，作战时间较短，战争、战役、战斗往往不甚区分；朝廷高官也往往是出将入相，文武不分，没有常设的专职将军，打仗时多由国君亲自统帅军队。战国以后则不同，战争规模扩大，时间较长，战场指挥越来越复杂，战争、战役、战斗已有所区分，战略指导和战场指挥已有明显的分工，专职将军已经出现，国君很少再亲自率兵打仗，但又深恐兵权旁落，因而逐渐形成了临战命将制。这样做是符合当时历史条件的。在冷兵器时代，大部队集团作战，指挥、交通、通信手段都简单落后，皇帝委任将军负责战场指挥，既有利于维护皇帝对战争和军队的最高领导权，也有利于将军在战场上临机决策，灵活指挥，因敌制胜。
三、军务管理与政权体制相结合
秦王朝平时对军事工作的管理体制，同政权组织相适应，从中央到地方，层层设置军事机构，领导和管理日常军事工作。这管理体制，分为四级：
（一）在中央政府中，主管全国日常军事工作的是太尉，其地位次于丞相，后来和丞相、御史大夫并称为三公。《史记·白起王翦列传》载，秦昭王十四年（前293年），白起大败韩、魏联军于伊阙，斩首24万，“起迁为国尉”，《正义》曰：“言太尉”。《史记·秦始皇本纪》十年（前23 7年）载，以尉缭“为秦国尉”，《正义》曰：“若汉太尉、大将军之比也”。郑玄注《礼记·月令篇》说：“太尉，秦官”。《汉书·百官公卿表》说：“太尉，秦官，金印紫绶，掌武事”。《通考·职官考一》说：太尉“主五兵”。《通典》和《汉官序》也指出：“太尉，秦官，汉因之”；“汉承秦曰太尉”。这些资料表明，秦代有太尉官，统一前叫国尉，统一后更名为太尉。太尉的职责是“掌武事”、“主五兵”，即日常备项军事工作，诸如兵役、训练、供应、武器装备、国防施工等等，都在太尉的管辖范围之内。但是，太尉只要没有被皇帝赋予领兵作战的任务，就没有军事指挥权，不是个兵权在握的人物，而是皇帝在领导全国军事工作方面设置的高级武官。由于秦王朝的寿命很短，统一后只存在15年，各项新制度都处于草创建设之中，还很不完善，因此，统一后有关太尉的活动以及太尉的属官等等，均未见于史书记载，以致使后人觉得秦代是否存在太尉还是个疑问。其实，空前庞大、统一并拥有百万大军的秦王朝，对全国日常军事工作的管理和领导任务是大量而复杂的，在它的地方各级政府中都设有相应的军事机构，在它的中央政府中当然也必须设有相应的职官和机构，这个职官和机构只能是太尉和逐步发展形成起来的太尉府。应邵注《汉书·百官公卿表》说：“自上安下曰尉，武官悉以为称。"既然武官悉称为尉，那么国尉或太尉，应是一国之中或中央政府中最高的武职官员。
（二）在郡政府中管理日常军事工作的是郡尉。《史记·秦始皇本纪》二十六年明确记载说：“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”《汉书·百官公卿表》说：“郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒，秩比二千石。有丞，秩皆六百石。”《后汉书·桓帝纪》注引《汉官仪》说：“秦郡有尉一人，典兵禁，捕盗贼。”郡尉的地位是很高的，仅次于郡守，不论平时或战时，都负责全郡的军事工作。平时管理日常军务，诸如兵役、供应、武器和郡的治安等等；战时则率领应征的郡兵，随军参战。《资治通鉴》卷七秦始皇二十二年载，项燕大败李信军。“入两壁，杀七都尉”，胡三省注曰：“此郡都尉将兵从伐楚者也。”这说明郡尉也叫郡都尉，是战时郡兵从征作战的主要统率者和指挥者。但是，郡尉和郡守的关系是副将和主将的关系，不论在统一战争中或后来镇压农民起义的战争中，都有郡守直接率兵作战的大量事实，而且在边郡的郡守佐吏中还专门设有“长史，掌兵马”①，可见郡守是全面握有
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①见《汉书·百官公卿表》。
一郡军政大权的，郡尉是在郡守的领导和节制之下主管郡军事工作的。平时，郡守主政，郡尉主兵，二者又有定的相互制约的作用。和中央政府中的丞相、太尉等一样，郡守和郡尉都没有自行征兵或调动部队的权力，只有接到皇帝的命令和以虎符为凭，才能征调军队，统一兵作战。
（三）在县政府中主管日常军事工作的是县尉。《汉书·百官公卿表》说：“县令、长皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩干石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。”对于这段史料中“皆有丞、尉”语是否属于秦制，学术界颇多疑问①，有些人认为秦代不存在县尉。其实，在《商君书·境内》篇中就曾多次提到县尉，如“爵吏而为县尉”、“其县四尉”、“訾由丞尉”等等，这说明早在战国中期秦国的各县都普遍设置了县尉，而且不止一个。再从《史记·陈涉世家》中也可以看到类似的情况：“将尉醉，广故数言欲亡，忿恚尉，令辱之，以激怒其众。尉果笞广。尉剑挺，广起，夺而杀尉。陈胜佐之，并杀两尉。”这里的两尉只带戍卒900人，其地位比郡尉显然要小得多，和《后汉书·百官志》所说“尉，大县二人”等情况是颇为符合的。(汉书·樊哙传》也讲到“攻圉都尉”(事在秦二世三年十月)的作战，颜师古注曰：“圉即陈留圉县。”那么圉都尉，则显然即是圉县的县尉。此外，还有睡虎地秦简更是多次提到有关县尉的事。如《效律》中规定：“尉计（县尉
的会计）及尉官吏节（即）有劾（意谓有罪），其令（指县令）、丞坐之，如它官然。”《秦律杂抄》中载有：“县啬夫、尉及士吏行戍不以律，赀二甲。”又说在戍者筑城或补城的时候，“县尉时循视其攻（功）及所为，敢令为它事，使者赀二甲”。以上这些史料都表明，在秦代设有县尉官，不仅有县尉，而且有相当的工作人员，从而构成县政府的一个军事部门。其职责大体与郡尉相似，平时管理兵役、治安、国防建设等方面的日常军务，战时则率领县
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