一、无为而治，与民休息
西汉建立之初，内忧外患互相交织，使西汉统治者感到无比忧虑。汉高祖曾忧心忡忡地对丞相萧何指出：“天下凶凶，劳苦数岁，成败未可知”④。如何来治理这个国家，使它得到巩固和发展呢？汉高祖向儒生陆贾问计，陆贾专门为他写了一部《新语》，为他献上一套治国的理论原则和策略方针。陆贾首先总结秦朝灭亡的教训，认为“秦以刑罚为巢，故有覆巢破卵之患；以赵高、李
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①③《史记》卷一百十《匈奴列传》。
②《汉书》卷九十四上《匈奴传》上。
④《汉书》卷一下《高帝纪》下。
斯为杖，故有倾仆跌伤之祸”①，“事逾烦天下逾乱，法逾滋而奸逾炽，兵马益设而敌人逾多。秦非不欲为治，然失之者乃举措暴众而用刑太极故也”②。有鉴于此，他主张实行黄老之学③的“无为而治”的治国之策，轻徭薄赋缓刑，与民休息，说：“夫道莫大于无为，行莫大于谨敬”④，“是以君子之为治也，块然若无事，寂然若无声，官府若无吏，亭落若无民；闾里不讼于巷，老幼不愁于庭；近者无所议，远者无所听，邮驿无夜行之吏，乡间无夜名之征；犬不夜吠，鸟不夜鸣，老者息于堂，丁壮者耕耘于田；在朝者忠于君，在家者孝于亲”⑤。所谓“无为而治”，就是在社会经济残破的形势下，把刑罚与赋役征敛控制在百姓可以接受的范围内，使之得以休养生息，达到恢复和发展生产、巩固封建统治的目的，这就叫做“无为而无不为”。陆贾的这个主张，为汉高祖君臣所接受。汉高祖在西汉初期因忙于封王、废王与东征西讨，很少顾及政务，但丞相萧何在具体处理全国的政务时则积极加以贯彻施行。他遵照“无为而治”的原则，“谨守管篱，因民之疾秦法，顺流与之更始”⑥。萧何深知，经过长期的战乱之后，人们要求安定，不希望无休无止地变动，因此他和汉高祖所定的政治制度，包括皇帝及其下属的官僚系统，皆因循秦代旧制，只在个别地方根据现实的需要而“颇有所改”⑦，所制定的律令，也是“摭摭秦法，取
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①陆贾：《新语·辅政》。
②④《新语·无为》。
③黄老之学系指老、庄思想与黄帝之学。老子在《道德经》中提出“无为而治”的主张，在战国时代，庄子继承并发展了老子思想。老、庄学派在先秦思想史上被列为“道家”。到战国后期，思想界又出现了伪托“黄帝之学”的另一个道家学派。这个黄帝学派将老、庄的“无为而无不为”思想化为政治统治策略，主张“先德后刑”，形成一套“德”、“刑”并用的统治术。后来，黄帝之学与老、庄学说逐渐合流，形成为黄老之学。
⑤《新语·至德》。
⑥《史记》卷五十三《萧相国世家》。
⑦《汉书》卷十九上《百官公卿表》上。
其宜于时者”①，做到“约法省禁”②。同时，针对“民无盖臧”的情况，又实行轻徭薄赋，与民休息。
萧何之后，丞相曹参笃信胶西盖公“治道贵清静而民自定”之言，对萧何辅佐高祖的成规“尊而勿失”，后世称之为“萧作参随”，百姓也歌之曰：“萧何为法，若画一；曹参代之，守而勿失。载其清静，民以宁一。”③此后，吕后临朝，仍然是“君臣俱欲无为，故惠帝拱己，高后女主制政不出房闼，而天下宴然，刑罚罕用，民务稼穑，衣食滋殖”④。汉文帝时长期任丞相的陈平也好黄老之术，参与文景两朝朝政的窦太后更好黄老之言，强令其子景帝及窦氏子弟习黄老之书。因此，在汉初几十年间，西汉王朝一直以黄老的“无为”思想作为其基本国策的指导原则，坚持与民休息，“刑罚用稀”，“禁网疏阔”，“填（镇）以无为，从民之欲，而不扰乱”⑤，“屡敕有司以农为务，民遂乐业”⑥。
二、维护中央集权，确保安定统一
根据黄老之学“因者，居之纲也”⑦的理论，汉初对秦代所建立的专制主义中央集权制皆“因循而不革”，只在个别地方“颇有所改”⑧，以确保国家的安定和统一。
汉高祖即位后，即明文规定唯有皇帝才拥有“铜虎符发兵”⑨
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①《汉书》卷一下《高帝纪》下。
②⑥《汉书》卷二十四上《食货志》上。
③《史记》卷五十四《曹相国世家》。
④《汉书》卷三《高后纪》。
⑤《汉书》卷二十三《刑法志》。
⑦司马谈：《论六家之要指》。引《鬼谷子》之言。参见《史记·太史公自序》及《索引》。
⑧《汉书》卷十九上《百官公卿表》上。
⑨《史记》卷十《孝文本纪》《索隐》引《汉旧仪》。
之权，全国的军队必须有皇帝颁发的符节方可调动。此外，皇帝还是全国行政和司法的最高主宰。“前主所是著为律，后主所是疏为令”①，皇帝的诏令就是法律，君主拥有生杀予夺之大权。
汉高祖仿照秦朝制度，建立了超越秦朝的庞大的中央统治机构。皇帝之下，地位最尊者为三公，即丞相、太尉、御史大夫。丞相协助皇帝总理政务；太尉掌管全国军政；御史大夫专司全国官吏的监察。三公之中，丞相最高，“上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉”②。太尉位比丞相，但并非直接掌握军队，尤其是没有发兵之权，其职在于备皇帝军事顾问，掌握全国军政，同时参与朝政。御史大夫负责“典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”③。三公之间，互相牵制，备司其职。
三公之下设九卿：奉常掌宗庙祭祀；郎中令掌宫殿掖门；卫尉掌宫廷警卫；太仆掌皇帝舆服车马；廷尉掌司法；典客掌外交；宗正掌皇族事务；治粟内史掌农业、财政；少府掌皇家私产。
九卿之下又有列卿，位次九卿，官额不定。掌京师戍卫者有中尉；掌建筑工程者有将作少府；掌皇家园囿者有水衡都尉；掌少数族事务者有典属国等。列卿之外有宫官，服务于宫廷。
军官系统以太尉为最高，以下称将军。其中，又以大将军为冠。将军之下，有校尉及郡都尉、千人司马等军职。各级军官以次相属，皆隶属中央。
西汉王朝如此完整的中央统治机构，充实和壮大上层统治力量，安置诸多功臣良将，使他们得以安心职位，尽职尽责，有力地维护中央集权，收到了保障安定统一局面的良好效果。
在地方上，尽管汉初中央直辖区仅有15个郡，许多国土处在诸侯王控制之下，但汉王朝仍然全力推行郡县制度，并力图加强
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①《汉书》卷六十《杜周传》。
②《史记》卷五十六《陈丞相世家》。
③《汉书》卷八十三《薛宣朱博传》。
对诸侯王的控制，逐渐削弱其势力，扩大中央对地方的直接统治。
汉初仿秦制，每郡设一郡守，汉景帝时更名为太守，由中央直接任免，并明确规定其职责：“掌治民、进贤、劝功、决讼、检奸”①。春天巡行所属县，秋冬遣吏按讯诸囚，“平其罪法，论课殿最”②，管理一郡之内所有行政事务。郡守之下置郡丞或长史以为佐理，内地之郡，每郡设丞，“边郡又有长史，掌兵马”③，以加强边郡统治力量和巩固边防。
在诸侯王的封国之内，也同样设置郡县，不同的是王侯封国之地的郡守以内史为之，“郡为诸侯王国者，置内史，以掌太守之任”④。
郡下设县，置县令或县长，万户以上之县曰令，万户以下之县曰长。又设县尉与县丞，县尉主缉捕盗匪，县丞主刑狱囚徒。
县以下的基层组织有乡、亭，“汉乡、亭及官，皆依秦制也。县大率方百里，其人稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之”⑤。亭设亭长，乡有三老、有秩、啬夫、游徼等官吏。这样，就可以通过从中央到地方庞大而严密的官僚机构体系，将中央的统治贯彻到庶民百姓中间，用以维护国家的安定，确保中央集权的巩固。
由于汉初特殊的历史条件，在庞大的官僚体系之外，还有众多的诸侯王，形成郡国并行的行政体制。
在诸侯王国内，由诸侯王“掌治其国，有太傅辅王，内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官，群卿大夫都官如汉朝”⑥。太傅由天子代置，职责是在道德、学问等方面教导诸王，地位虽崇，但不参与政务。王国的政务由丞相、内史、中尉及群卿大夫分工负责，丞相为最重要的行政长官。汉初“国家唯为置丞相，其御史大夫以下，皆自置之。"⑦试图通过朝廷任命王国丞相来驾驭王国。
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①②④《通典》卷三十三《职官》十五郡太守条。
③⑥《汉书》卷十九上《百官公卿表》上。
⑤《通典》卷三十三《职官》十五乡官条。
⑦《续汉书·百官制》。
吴楚七国之乱后，汉景帝于中元五年（前145年）下诏，规定诸侯国的官吏统由皇帝任免，诸侯王不得过问封国的政务，并省易封国的官名，从制度上降低诸侯王的地位。这些措施的实行，进一步加强了对诸侯王国的控制，有利于维护全国的统一和安定。
三、轻徭薄赋，重农抑商
西汉初年，民生凋敝，百废待兴，“百姓新免毒蠚，人欲长幼养老”①，汉高祖及其后继者顺民之情与民休息，采取了一系列措施来恢复和发展农业生产。
首先，招抚流亡，奖励农耕。汉高祖五年（前202年）五月，高祖即位不久，即颁发了一个旨在稳定社会、安定民心的重要诏令——“复故爵田宅”令。诏令规定，凡军吏卒爵在大夫以下或无爵者，皆赐爵为大夫即五等爵，免除全家赋役；七大夫、公乘以上者晋爵一级，分给食邑。这样，就使一批有军功的军吏卒获得土地而成为军功地主，扩大了西汉政权的统治基础。鉴于土地大片荒芜而缺乏劳
动力耕垦的状况，诏令还宣布“兵皆罢归家”②，规定按军功爵的高低，赐给数量不等的土地，愿留关中者；免除12年的徭役，回归原籍的，免除6年。对于战争期间流亡山泽不著户籍的人口，诏“令各归其县，复故爵田宅”③。此外，诏令还规定因饥饿而自卖为人奴婢者，“皆免为庶人（平民）"④。这个诏令不仅保护了地主的财产和政治特权，同时，也承认农民的土地所有权，并在某种程度上提高了奴婢的社会地位，对缓和阶级矛盾、稳定社会秩序无疑有着积极的作用。诏令颁布后，不仅大批军卒回到故乡，从事耕垦，还有不少流民也还归故里，安家落户，投入到农业生产之中。
汉高祖以后的几代统治者，皆继承高祖之遗志，致力于奖励农
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①《汉书》卷二十三《刑法志》。
②③④《汉书》卷一下《高帝纪》下。
耕。汉惠帝即位后，令“举民孝弟力田者复其身”①，凡尽力耕垦、产量过人者，可免除其身的徭役。汉文帝时，更强调农业是“天下之大本也”，他亲自执耜，耕作“藉田”，“以给宗庙粢盛”，“皇后亲桑以奉祭服”，昭示天下致力耕织。后元六年（前158年），文帝正式下令“弛山泽”之禁，鼓励农民垦田取利。前元十二年（前168年），还为“力田”与孝悌者劳赐帛绢，“孝者帛人五匹，悌者力田二匹”。后元四年（前160年）又下令“免官奴婢为庶人”②。汉景帝时，下令“郡国或硗狭，无所农桑系畜；或地饶广，荐草莽，水泉利，而不得徙。其议民欲徙宽大地者，听之。”③允许农民离开土地瘠薄或较少的狭乡，迁往地多土沃的宽乡去耕垦畜牧。他还明令禁止官吏抽调民夫从事矿冶，以保证农民能安心从事农业生产。
第二，轻徭薄赋，减少征敛。西汉建立后，改变秦代竭洋而渔的作法，“量吏禄、度官用，以赋于民”④，实行轻徭薄赋，减轻人民的负担。汉高祖时，规定田租“什五而税一”，当时全国征收的租税，“转漕关东粟，以给中都官，岁不过数十万石”⑤。汉文帝前元二年（前178年）、十二年（前168年）还两次减免当年田租之半，十三年（前167年）又下诏：“除其田之租税”⑥，直至景帝元年（前156年），才恢复征收田税，“令田半租”⑦，定税率为三十税一，以后遂成定制。田租之外，西汉政府对以人口为对象征收的口赋、算赋、军赋、更赋等，也常实行减免。如汉高祖四年（前203年）开始征收算赋时规定“人百二十（钱）为一算”⑧，汉文帝时则减为40钱⑨。
徭役的征发也比秦代大为减轻，丁男一年服役一个月，而且尽可能安排在农闲季节征调，以免耽误农时。汉惠帝从元年（前
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①《汉书》卷二《惠帝纪》。
②⑥《汉书》卷四《文帝纪》。
③⑦《汉书》卷五《景帝纪》。
④⑤《汉书》卷二十四上《食货志》上。
⑧《汉书》卷一上，《高帝纪》注引《汉仪注》。
⑨《汉书》卷六十四下《严朱吾丘主父徐严终王贾传》下。
194年）起，修建长安城，征调民夫皆在农闲时节，其中“三年春，发长安六百里内男女十四万六千人城长安，三十日罢”，五年“春正月，复发长安六百里内男女十四万五千人城长安，三十日罢”①，由于征调的民夫服役时间较短，所以工程拖了很长时间，历时6年始完成。后来，汉文帝还将徭役改为“丁男三年而一事”③，进一步减轻了人民的徭役负担。
此外，遇到灾荒年月，西汉政府除减免租税，还常下令恤贫救灾，赈济饥民，帮助农民度过灾荒，恢复生产。
第三，倡导节俭，抑制奢欲。西汉初年，自天子至封君汤沐邑，皆以山川园池市肆租税收入为“私奉养”③，不再增加人民的负担。汉高祖本人注意节俭，尽量抑制奢侈之风。汉高祖七年（前200年），他见丞相萧何将未央宫修得非常壮丽，就责备说：“天下匈匈劳苦数岁，成败未可知，是何治宫室过度也。”萧何解释这是因为“天子以四海为家，非令壮丽亡以重威，且亡令后世有以加也”④，他才转怒为喜。汉高祖以后的几代皇帝及皇室，大都注意节俭。汉文帝在位23年，“宫室苑囿车骑服御无所增益”。他曾打算筑一露台，工匠计算费用需要百金，他说：“百金，中人十家之产也。吾奉先帝宫室，常恐羞之，何以台为！”他身穿皂色的厚缯，宠幸的慎夫人衣不曳地，帷帐无文绣，“以示敦朴，为天下先”。他生前为自己修造霸陵，令“皆瓦器，不得以金银铜锡为饰，因其山，不起坟”⑤，力求简单朴素。
在大力恢复和发展农业生产的同时，西汉初年的统治者还极力抑制商业。汉初一些商人乘经济凋敝、物资奇缺之机，囤积居奇，哄抬物价，牟取暴利，兼并农民。“商贾大者积贮倍息，小者
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①《汉书》卷二《惠帝纪》。
②《汉书》卷六十四下《严朱吾丘丰父徐严终王贾传》下。
③《汉书》卷二十四上《食货志》上。
④《汉书》卷一下《高帝纪》下。
⑤《汉书》卷四《文帝纪》赞。
坐列贩卖，操其奇赢，日游都市，乘上之急，所卖必倍。故其男不耕耘，女不蚕织，衣必文采，食必粱肉；亡农夫之苦，有阡陌之得。因其富厚，交通王侯，力过吏势，以利相倾；千里遨游，冠盖相望，乘坚策肥，履丝曳缟。此商人所以兼并农人，农人所以流亡者也”①。许多农民在他们的兼并之下陷于破产，流亡他乡，没有破产的也常弃农经商，“背本趋末，游食者众”②，直接影响到农业生产的恢复和发展。西汉王朝认为：“农，天下之大本也，民所恃以生也，而民或不务本而事末，故生不遂”③，于是大力实行重农抑商政策。汉高祖即位后，便极力限制和打击商人的活动。他不仅禁止商人及其子孙为官，规定“贾人毋得衣锦绣绮縠絺纻，操兵、乘骑马”④，并且加倍征收商贾的算赋，“重租税以困辱之”。汉惠帝、吕后时，“复弛商贾之律”，取消了商人衣丝乘车的限制，然“市井子孙亦不得为官吏”⑤。汉文帝虽“开关梁，弛山泽之禁”⑥，并实行“入粟拜爵”之令，但商人进入仕途仍然无望。
这一系列措施，有力地推动了社会生产力的恢复与发展。农业、畜牧业、手工业和商业均有长足的进步。到汉文帝之时，“百姓无内外之徭，得息肩于田亩，天下殷富，粟至十余钱，鸣鸡吠犬，烟火万里”⑦。到汉武帝即位之初，“国家亡事，非遇水旱，则民人给家足，都鄙廪庾尽满，而府库余财。京师之钱累百巨万，贯朽而不可校，太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食。众庶街巷有马，阡伯之间成群，乘牸牝者摈而不得会聚。守闾阎者食粱肉，为吏者长子孙，居官者以为姓号”⑧。西汉王朝开始进入鼎盛时期，具备了反击匈奴、开拓边疆的物质条件。
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①《汉书》卷二十四上《食货志》上。
②⑥《史记》卷一百二十九《货殖列传》。
③《汉书》卷四《文帝纪》。
④《汉书》卷一下《高帝纪》下。
⑤《汉书》卷二十四下《食货志》下。
⑦《史记》卷二十五《律书》。
⑧《汉书》卷二十四上《食货志》上。
