一、徒民实边
汉初，北部边疆不断受到匈奴的威胁，尽管统治者忍辱“和
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①《汉书》卷一下《高帝纪》下。
②《汉书》卷四《文帝纪》。
③《汉书》卷二《惠帝纪》。
④《续汉书百官志》注引刘劭《爵制》。
亲”，但并未彻底获得边境的安宁，匈奴势力南下侵掠之事时有发生。为此，汉王朝不得不在努力恢复经济、增强国力、加强军队建设的同时，实施一些具有长远战略意义的国防措施。
如前所述，新生的西汉政权，为了巩固统治，将主要的军事力量集中用于京师的保卫。就全国人口的分布而言，也是内地多于边郡，京师所在的关中地区多于内地一般郡县。这样的人口布局和兵力配备，使匈奴侵边大有可乘之机。因此，从汉高祖起到文帝时，汉与匈奴的形势一直是“天下之势方倒县（悬）”，“今匈
奴嫚娒侵掠，至不敬也，为天下患，至亡已也。而汉岁致金絮采缯以奉之。夷狄征令，是主上之操也；天子共贡，是臣下之礼也。足反居上，首顾居下，倒县（悬）如此，奠之能解”①。西汉边郡之民不得休息，守边将吏更难安枕。
为了改变边防空虚的状况，汉初统治者重视边防军的建设，边郡兵士远远多于内地郡县。但由于边郡人口稀少，难于及时补充戍卒兵员，内地前往戍守的边兵，又需年年更换，每年要花去大量的转输之费。又由于边郡人口少，边地粮草也需内地供应，更使汉初贫弱的财力不堪重负。另外，内地更卒戍边，一岁而更，既不熟悉边地情况，又不知对匈奴之战法，加上常念家乡，不能有效地捍卫边疆。在这种情况下，素有“智囊”之称的太子家令晁错建议募民外移，充实边疆人口。
汉文帝前元十一年（前169年），晁错上书说：“胡人衣食之业，不著于地，其势易以拢乱边竟（境）。……往来转徙，时至时去，此胡人之生业，而中国之所以离南亩也。今使胡人数处转牧，行猎于塞下，或当燕代，或当上郡、北地、陇西，以候备塞之卒，卒少则入。陛下不救，则边民绝望而有降敌之心；救之，少发则不足，多发，远县才至，则胡又已去。聚而不罢，为费甚大；罢之，则胡复入。如此连年，则中国贫苦而民不安矣。陛下幸忧边境，遣将吏发卒以治塞，甚大惠也。然令远方之卒守塞，一岁而
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①《汉书》卷四十八《贾谊传》。
更，不知胡人之能，不如选常居者，家室田作，且以备之。以便为之高城深堑，具蔺石①，布渠答②，复为一城其内，城间百五十步。要害之处，通川之道，调立城邑，毋下千家，为中周虎落③，先为室屋，具田器，乃募罪人及免徒复作令居之；不足，募以丁奴婢赎罪及输奴婢欲以拜爵者；不足，乃募民之欲往者。皆赐高爵，复其家。予冬夏衣，廪食，能自给而止。郡县之民得买其爵，以自增至卿。其亡夫若妻者，县官买与之。人情非有匹敌，不能久安其处。塞下之民，禄利不厚，不可使久居危难之地。胡人入驱而能止其所驱者，以其半予之，县官为赎其民。如是，则邑里相救助，赴胡不避死。……以陛下之时，徙民实边，使远方无屯戍之事，塞下之民父子相保，亡系虏之患，利施后世，名称圣明”④。
汉文帝从晁错之言，下诏募民徙于塞下。从晁错的建议来看，当时选募实边的人有罪犯、奴婢及自愿前往边塞者。对于所徙之民，一般是举家迁徙，享受优遇：有罪者免罪，无罪者拜爵，并免除全家人的赋役。国家先为徒边者于边塞造屋室，备农具，配发衣食。
移民实边实施后，晁错继续上言文帝说：“陛下幸募民相徙以实塞下，使屯戍之事益省，输将之费益寡，甚大惠也。下吏诚能称厚惠，奉明法，存恤所徙之老弱，善遇其壮士，和辑其心而勿侵刻，使先至者安乐而不思故乡，则贫民相募而劝往矣。”⑤晁错又建议进一步安置移民，建立城邑、分田耕作，筑室屋，配器具，置医巫，救治疾病，再令男女成婚，邻里相恤，使移民有安居长久之心。他主张移民中也要建立伍里连邑组织，“使五家为伍，伍有
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①②③《汉书》卷四十九，《爰盎晁错传》注引服虔曰：“蔺石，可投人石也。”苏林曰：“渠答，铁疾藜也。”如淳曰：“蔺石，城上雷石也。《墨子》曰：‘城上二步一渠，立程长三尺，冠长十尺，臂长六尺，二步一答，广九尺，袤十二尺。’”注引郑氏曰：“虎落者，外蕃也，若今时竹虎也。”
④⑤《汉书》卷四十九《爰盎晁错传》。
长，十长一里，里有假士；四里一连，连有假五百；十连一邑，邑有假候，皆择其邑之贤材有护，习地形、知民心者，居则习民于射法，出则教民于应敌”，做到“卒伍成于内，则军正定于外，服习以成，勿令迁徙，幼则同游，长则共事，夜战声相知，则足以相救；昼战目相见，则足以相识”①，以利有效地抗御匈奴的入犯。
晁错的移民实边建议，不仅会加强边疆的防御力量，减少转输之费，也将大大缓和内地人口相对集中、无田可垦的压力，取得安置社会贫民、安定社会秩序的良好效果。正因为如此，汉文帝时创立的移民实边制度，至景帝时仍在继续推行。这项具有长远战略眼光的举措，为巩固国防，发展生产起到了积极作用，也为汉武帝时期大规模移民边疆屯田、戍守、反击匈奴积累了丰富经验，奠定了坚实基础。
二、积粟实边
徙民实边的主要目的有二：一是加强屯戍护边，二是减少转输之费，在边疆积屯粮草。基于这个指导思想，晁错还向汉文帝直接建议，积粟蓄粮，充实国防。
在晁错提出移民实边的第二年（前168年），晁错又上书文帝，提出“贵粟”、“务农”主张。晁错根据历代明君“贵五谷而贱金玉”的历史经验，面对西汉“地有遗利、民有余力，生谷之土未尽垦，山泽之利未尽出也，游食之民未尽归农”及商人兼并农人，农人流亡的状况，建议：“方今之务，莫若使民务农而已矣。欲民务农，在于贵粟，贵粟之道，在于使民以粟为赏罚。”他提出的具体办法是：“今募天下入粟县官，得以拜爵，得以除罪。如此，富人有粟，农民有钱，粟有所渫”。“令民有车骑马一匹者，复卒三人。车骑者，天下武备也，故为复卒。……令民入粟受爵至五大
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①《汉书》卷四十九《爰盎晁错传》。
夫以上，乃复一人耳，此其与骑马之功相去远矣。爵者，上之所擅，出于口而亡穷，粟者，民之所种，生于地而不乏。夫得高爵与免罪，人之所甚欲也。使天下入粟于边，以受爵免罪，不过三岁，塞下之粟必多矣”①。
汉文帝十分明晓虽有“石城十仞，汤池百步，带甲百万，而无粟弗能守也”的道理，得晁错之言后，马上下诏：“令民入粟于边，六百石爵上造，稍增至四千石为五大夫，万二千石为大庶长，各以多少级数为差。”②
晁错的建议被文帝采纳实旋，他感到十分欣慰，奏言道：“陛下幸使天下入粟塞下以拜爵，甚大惠也。窃恐塞卒之食不足用，大渫天下粟。边食足以支五岁，可令人粟郡县矣，足支一岁以上，可时赦，勿收农民租。如此，德泽加于万民，民俞（愈）勤农。时有军役，若遇水旱，民不困乏，天下安宁，岁熟且美，则民大富乐矣”。于是汉文帝又下诏，“赐民十二年租税之半。明年，遂除民田之租税”③。
通过务农积谷、“入粟拜爵”的手段，达到积粟实边、巩固边防的目的，这是汉文帝时创设的又一项具有战略意义的宏伟措施。它的实施，一方面巩固了边防，加强了边郡防御的经济力量，免除了边防军缺乏粮草的后顾之忧。另一方面，又促进了农民生产的积极性，加快了农产品的流通，从而提高了农业在整个社会经济中的地位，起到了重农抑商的作用。边郡积粟足支五年后，再积谷于郡县，预防灾年，增强了人民安居乐业的信心，保证了人民生活和社会安定，可谓一举数得。
三、建立马政，为大规模建设骑兵做准备
“马者，甲兵之本，国之大用。安宁则以别尊卑之序，有变则
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①②③《汉书》卷二十四上《食货志》上。
以济远近之难”①。马是汉代军队作战的重要工具和军事装备，在诸多的兵种之中，骑兵是最具战斗力的兵种之一。但是，西汉初年，皇室仅有“厩马百余匹”②。由于缺乏马匹，难以编置一支强有力的骑兵，无法抵挡匈奴骑兵的入侵。为此，西汉王朝从一开始，便致力于马政建设，大力发展养马事业。
汉初统治者在建国之初，便着手建立一整套马匹牧养和管理的严格制度。汉高祖时，丞相萧何作汉律九章，创加厩律③，制订了有关养马的法律。吕后时，又明令禁止母马外流，以防止军资遗敌。汉文帝即位后，曾因养马费粮，一度限制马匹的发展，晁错发现后，马上建议“令民有车骑马一匹者，复卒三人”，鼓励民间养马。汉文帝接受他的建议，下令用免役的办法促使民间养马，史称“马复令”④，民间养马之风再兴。汉景帝时，卫绾建议，“禁马高五尺九寸以上，齿未平，不得出关”⑤，史称“马弩关”。汉景帝又在秦边郡牧马苑的基础上，“益造苑马以广用”⑥，扩大边境游牧地区军马牧场的规模。国家的军马养殖因此有了长足的进步。
汉初的马政，基本上包括官马管理制度和民间养马政策两大内容。就官营养马而言，汉初已建立完整的养马机构，形成分布较广的养马管理体系。中央的太仆是国家掌管车马的最高机关。太仆位列九卿，其助手除太仆丞外，还有卜属养马厩的令、丞或长、丞。汉景帝时，西北边郡养马范围扩大，又在边郡地区增设了六牧师苑令，每令之下，设三丞为辅助。此外，中央的一些部门如廷尉，也辖有一定数量的牧场。在郡县也设有主持马政的官吏，称马丞，诸侯国则设“仆”官，下领“厩长”及“厩丞”，负责马政。
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①《后汉书》卷五十四《马援列传》。
②《汉书》卷七十二《王贡两龚鲍传》。
③参见《晋书》卷三十《刑法志》：“汉承秦制，萧何定律，……益事律兴、厩、户三篇”。
④《汉书》卷二十四上《食货志》上。
⑤《汉书》卷五《景帝纪》。
⑥《史记)卷三十《平准书》。
中央到地方主持马政的机构和官吏，平时与传驿系统相结合，战时则向军队提供战马。官马场的分布一在京师及近郊，一在边郡地区，尤以后者规模最大。京师的天子六厩，专供皇室使用；边郡六牧师苑令所领36所牧场，集中在天水、陇西、安定、北地、西河、上郡等地，供军马之用。
汉初的马政制度虽然还不甚完备，但它的建立有力地推动了养马事业的发展，从而为西汉王朝组建大规模的骑兵集团、反击匈奴的进犯创造了必要的条件。
