罗马统治者的一项重要任务就是关心罗马城内普通民众的福利。在《功业录》里，奥古斯都花费大量篇幅去书写他对城市平民的慷慨和体恤。他对贫困百姓的种种善举并非出于一腔赤子情怀，更多的是为了保证作为权力中心的罗马的安全和秩序。罗马共和国的最后几十年表明，通过动员不满的群众，可以施加多大的政治压力。因此，奥古斯都把从分发粮食到赠送现金等捐助和馈赠的权力垄断在皇族和一些忠实的追随者手里。如此一来，其他贵族就没什么机会利用城中罗马百姓对粮食供给或其他弊端的不满情绪，来实现自己的利益。
当时还没有现代意义上的警察，倘若有个体或小团体在公共场合表达不当的意见，皇家禁卫军就会出面维护公共秩序。相比之下，监管剧场或竞技场里大规模的匿名集会则要困难得多，不公开使用武力的话，基本上是管不了的。由于当时已不再有任何共和国式的政治集会，唯有在剧院和竞技场这样的场所可能存在相对自由的意见表达。也只有在这里，皇帝才可能偶然听到公众的意见和想法，而无法立即阻止或自我辩解。故此，剧院里的民意可能成为危急政治形势下的重要信号。因而，一项重要的政治任务就是规范甚至改善粮食供给以满足平民的期待，此外，还要通过举办各种庆典或赛会来堵住这部分民众批评的嘴巴。
罗马平民阶层组成了所谓的“无名的大众”，他们的意见在很大程度上可以被赤裸裸的恩惠左右，但并非总是如此。在本就危急的时刻，对公众舆论的错误判断可能会带来非常不利的后果。尼禄时期的一个例子就是，屋大维娅饱受人民爱戴，当传出尼禄与她重归于好的不实消息时，欢欣鼓舞的民众立马自发表达了内心的喜悦之情。另一个例子则是百姓对包税人[1]怨声载道，这使得尼禄不得不对这些控诉展开调查。当皇帝与政治精英产生矛盾的时候，博取这部分民众的欢心就变得尤其重要。
除了满足他们物质上的需求，民众对皇帝还有别的期待。这些期望倘若不能满足，便有可能酿成大祸。老百姓并不喜欢看到上层阶级，包括皇帝本人，明显表现出对个人享乐的拒绝。恺撒去世前最后几个月里犯的一个严重错误就是，在竞技场的包厢里，他仍在批阅公文，而没有观看眼前的血腥比赛。公众对此的不满情绪非常强烈，以至于恺撒只好顺应民意，放下公文。奥古斯都从这个错误中吸取了教训，对竞技场上发生的一切都表现出极大的兴趣。此后，观赏戏剧表演和竞技比赛成了奥古斯都所有继任者的一个必选项目。在剧院和竞技场里也给皇帝提供了机会，通过其包厢内的座次安排来展现当下的权力格局，或者试探公众对于新的人事安排的反应。
尼禄压根不需要假装对竞技赛会和战车比赛感兴趣，他从来就为这些娱乐活动所吸引，并且远远超过了对于一个年轻贵族来说合适的程度。除此之外，尼禄还热衷于亲自探访这座城市里隐秘的欢愉，并乐在其中。在夜幕的掩饰下，他伪装成奴隶，努力了解关于罗马夜生活的一切。他似乎是第一个这么做的皇室成员。起初，他独自一人四处游荡，后来由于卷入过几次危险的斗殴，他开始在便衣禁卫军和角斗士的保护下出行。因此，尼禄可能是奥古斯都的继任者中最通晓罗马这座城市阴暗面的人。想当年，他的外祖父日耳曼尼库斯为了探察军队士气，就曾经乔装混入他率领的莱茵河军团。然而，并无迹象表明，尼禄穿梭于罗马的街区，是为了更好地体察民生疾苦。
与此相比，尼禄更乐于满足民众对奢华庆典的期待，像奥古斯都举办的那般奢华。为了突出这些“场面”的传统特性，尼禄下令安排骑士与元老分开列席，以凸显骑士阶层的特殊地位。尼禄所举办的那些赛会的铺张程度，并不比克劳狄乌斯时期的那些更耸人听闻。克劳狄乌斯对角斗士的死亡似乎有着虐待狂般的热情，对此欲罢不能。与之相比，尼禄则更少地举办角斗士比赛。或许人们可以感觉到他对此有自己的主意——如果说尼禄真有什么推动文化教育的想法，那就是在罗马引入希腊传统的竞技比赛。
尼禄在很小的时候就体会到，娴熟地利用与平民百姓的接触所产生的政治可能性。在阿格里皮娜精心安排的权力斗争中，尼禄在特洛伊游艺会上首次公开亮相，这是贵族青年较量马术的传统竞技赛会。他在比赛中收获的掌声和欢呼声（这或许完全是民众自发的）向克劳狄乌斯和他的心腹表明，日耳曼尼库斯盛名的光环仍然具有重要意义。
尼禄成年之时在元老院的亮相就已经说明了他的重要地位。与此同时，其帝位继承人的地位也通过给百姓捐赠粮食（congiarium）而得以凸显。公元53年，在尼禄与克劳迪娅·屋大维娅的婚礼之后举办的竞技比赛和斗兽活动，也帮助他进一步赢得了罗马百姓的爱戴。
直到最后，尼禄都一心想获得罗马人民的拥戴，这绝不仅仅因为他渴望得到欢呼声和掌声，他清楚地知道，比起赢得那些苛刻的元老们的支持，他更不能轻易失去公众的爱戴。后来诗人尤维纳利斯（Juvenal）曾讥讽道，普罗大众就需要“面包和竞技赛会”，有了这两样东西，公共秩序就有了保障。其实都不必等到尤维纳利斯这种批判式的揶揄来点明，奥古斯都早就意识到了大众的需求所在。在共和国衰落的危机年代，国都的粮食供给有时会采取集中化的监管方式，因为原本负责的高级政务官已无法完成任务。奥古斯都在很长一段时间内，都避免像庞培（Pompeius）在公元前1世纪50年代那样拥有一人独揽的粮食供给（annona）权。他这样做，一方面是为了避免别人谴责他这是过分扩张自己的权力；另一方面，一旦管理不善，那么这一切都将归咎于他一人。然而，在他统治的几十年里，几次粮食供应危机最终使其意识到，这个关系着国都安危的核心问题最好还是纳入统治者的职责范围。在奥古斯都统治的最后几年，他任命了首位“粮食供给长官”（praefectus annonae）。奥古斯都的继任者必须密切注意粮船是否定期抵达，一旦无法如期而至，罗马很快就会发生骚乱。例如，克劳狄乌斯曾在一次粮食供应危机期间遭到示威平民的暴力袭击，他的禁卫军护卫好不容易才在情况进一步恶化之前把他救了出来。
因此，与前几任皇帝一样，尼禄毫不含糊地让罗马民众看到他对粮食供给的妥善管理。在危机时刻，他总能慷慨大方地妥善处理，而且他那些影响深远的建造工程中有一部分就是为了进一步改善粮食供给。在必要时刻，他总会伸出援手，用他取之不尽的财政资源去平抑价格或迅速弥补运输过程中的损失。一个非常明显的例子是，公元62年，尼禄曾巧妙地遏制了恐慌的发生。当时，300艘粮船严重受损，大量变质的粮食必须被销毁。即便如此，粮食价格也并未上涨。毫无疑问，他采取了良好的预防措施，以至于300艘粮船的损失轻而易举地得到了弥补。也有人推测，公元64年他临时取消希腊之行，也是出于对罗马城粮食供应的担忧。
罗马百姓的粮食，特别是20万左右官方免费粮食领取者的粮食，主要是用运粮船从埃及和北非运来的。由于罗马没有自己的港口，船只大多停靠在奥斯提亚（Ostia）。在克劳狄乌斯统治期间，奥斯提亚港得到了扩建，并与台伯河连通，以方便粮食被进一步运往罗马。公元46年，这些工作进展得很顺利，但最终竣工于尼禄统治时期。新落成的港口被印刻在铸币上，意在昭告天下，尼禄是多么尽心尽力地履行他的职责。
公元62年的一场海上风暴表明，仅仅靠扩建港口并不能确保运输航线的安全。因此，尼禄开始着手推进恺撒时期的一项重大工程，以改善国都的粮食供给情况。恺撒曾打算用一条运河连通奥斯提亚南部的泰拉奇纳港（Terracina）与台伯河，而尼禄更进一步：大约自公元64年起，他开始推进连通普台奥利港（Puteoli）与台伯河的运河项目，因为从亚历山大城过来的粮船通常会停靠在普台奥利港。这些工作最迟进行到尼禄倒台之后才被搁置。元老和骑士们抱怨他们在郊外别墅安宁的生活受到喧扰的牢骚，以及对该地区一些葡萄种植园品质下降的埋怨，倒是都没有成为阻碍这个项目进一步落实的因素。正是这些大规模建筑工程的存在（即便在尼禄统治的最后几年），使罗马城的百姓明显地感觉到，他们的皇帝并非只想着艺术。
图6 奥斯提亚港，塞斯特尔提乌斯铜币，铸造于公元64～68年
说明：上面是灯塔，左右都是系泊设备，正中的是船只。铸刻文字为Port（us）Ost（iensis）Augusti（奥古斯都·奥斯提亚港）。
直到尼禄统治的最后几周，他依然在各阶层民众中备受拥戴，因为他们特别重视对粮食供给的保障。当时尼禄在希腊得到了“动乱”的消息，而不得不提前返回。这场“动乱”的发生并不是因为他怠慢了罗马的平民百姓，而是由于北非的事态发展超出了他的控制范围：北非地区的行政长官兼军团指挥官（Legat）克劳狄乌斯·玛凯尔（Clodius Macer）已经为自己打起了算盘。如果说从公元68年春天起，粮食供给就出现了问题，那是因为当时北非的运粮路线开始受阻。塔西陀从来没有把粮食供给问题算作加速尼禄倒台的因素之一。
只有在临近他统治终结的最后几周时间里，尼禄才连罗马人民都不再指望了。每时每刻都能在公共场合听到抗议的声音，比往常的那些欢呼声更加响亮，就连他在罗马城内招募人马的几次尝试都惨遭失败。尼禄可能没有正确地认识到这一点。就在临死前，他还想着向罗马人民发表演说以寻求支持。
后来，胜利者伽尔巴以一副不合时宜的老古板姿态入主罗马。没过多久，尼禄慷慨、亲民的形象就在百姓的回忆中不断得到美化。尼禄死后的人气并未止于伽尔巴在位期间，在公元69年奥托和维提里乌斯统治时期仍然出乎意料地持续了很长时间，以至于这两个继任者不得不考虑做些什么来调整局面。奥托通过模仿尼禄的服装和发式来表达他对这个死去的前代皇帝的敬意，最终还在自己的头衔里加上尼禄的名字，并将一大笔钱用于筹建“黄金屋”（Domus Aurea）——他认为，通过这些措施可以巩固自己在国都的地位。就连曾经陪同尼禄游历过城市夜生活的维提里乌斯也认为，不能完全无视尼禄的拥护者。他在战神广场（Marsfeld）为尼禄举行了一场祭奠仪式。在欢愉的社交场合，他偶尔也会请求别人表演尼禄的歌谣集《君主御制》里的作品。只有到了韦斯帕芗时期，这样的追忆才算终结。同时，人们也很识趣地不去过分夸奖他的儿子提图斯的音乐天赋。
所以，在赢得国都百姓的爱戴上，尼禄的做法是相当成功的。这种人气具有重要的政治意义是毋庸置疑的，即便对于那些前代皇帝来说也是如此。但如果把在剧院里赢得百姓的掌声和欢呼看得比在政治和军事精英中拥有威望重要，就大错特错了。
[1] 罗马帝国在税务管理上推行“包税人”制度。国家将某一种捐税按一定数额包给私人或团体征收，各行省的包税人，换句话说就是罗马的税务代理人，向当地百姓收集缴纳国家的税金，他们把事先协商好的定额税金交给罗马后，剩余的全归自己所有。
