划于6 月28日起开始生效。周日即6 月25日晚，美国贸易代表米奇。坎特抵达日内
瓦，开始了最后一轮会谈，目的是在最后期限到来之前，通过谈判避免惩罚计划成
为事实。第二天上午，在瑞士阿尔卑斯山脚下的日内瓦湖畔的“洲际旅馆”，坎特
召开了记者招待会。他说，克林顿总统“指示我来此并努力确保我们今后打开日本
市场并扩大贸易，这是我们多年的宿愿”。
为帮助坎特实现目标，国家安全局一行人也早已飞抵日内瓦，目的是向美方提
供他们截获的丰田和尼桑公司负责人的谈话内容，而这两家公司的负责人正向日本
政府施压以使问题得到解决。由于饭店的普通电话用起来比较方便，所以日方谈判
人员往往不使用安全加密的电话，对窃听人员来说，这是很幸运的事。
尽管国家安全局在寻找贿赂证据并对商业会谈进行监听，但是，没有证据表明
国家安全局是为美国公司服务。很明显，英国通讯总部也没从事工业间谍活动。乔
克。凯恩在英国通讯总部工作了30年，曾经是情报截获方面的负责人。1984年，他
写了一篇文章，指责机构管理不善，安全工作马马虎虎。然而文章尚未发表，英国
政府就根据《行政人员安全工作法案》将其没收，使其未见天日。英国政府说：
“发表这篇文章会破坏女王赋予的保密职责，而且违反《行政人员安全工作法案》
的条例。”
在文稿被查封前，作者有幸搞到了一份复印件。尽管凯恩没有使用代码，但很
显然他谈的就是爱克隆软件系统。在谈到工业间谍活动时，他写道：监听目标主要
是全球注册的机构（ILC ）。每周都要处理上千条从这些机构获得的情报。情报范
围广，包括外交。商业、石油供应、世界某地农作物欠收以及普通的私人电报等内
容。
截获到的大量工业情报进入了英国通讯总部巨大的电脑中心的存储器。这些情
报本应给英国企业带来巨大财富。可是，英国工业界无权享用这些情报，因为英国
通讯总部的负责人（不是英国内阁）做过这样的决定，英国产业部门不是他们的
“情报服务对象”，尽管在很大程度上产业部门为这个庞大的官僚机构提供了资金。
对欧洲来说，问题不在于英美的爱克隆系统是否窃取了外国商业秘密并把它们
转给欧洲的竞争者，真正的问题比这重要得多：爱克隆系统是否正在危害作为基本
人权的个人隐私权。断断续续的谈话内容是从空中截获而来，也许是脱离上下文，
也许受到分析人员的错误解释，然后再由分析人员秘密传到世界各地的间谍机构和
执法部门。
这些不准确的情报被存在国家安全局几乎是无限的电脑存储系统中，该系统能
够存储5 万亿页文本，撩起来的高度有150 英里。有关美国人的情报在系统中存储
的时间不得超过一年，可是，有关外国公民的信息则可永久保存。这种影响旷日持
久，伴人终生。永远没有人告诉他，他是怎样上黑名单的，是谁把他列进去的，为
什么他没得到某个合同，也许还有更糟的事。
国家安全局或许是中央情报局提供了一条有关正在美国寻求庇护的埃及移民纳
塞尔。艾哈迈德的情报。这条秘密情报造成他银挡入狱，他被剥夺了保释的权利，
在单独关押了三年多以后被驱逐出境。他的律师阿布了。贾巴拉也曾经是被国家安
全局监视的无辜人员。贾巴拉几年来费尽周折，也没有弄清楚“秘密证据”的内容
是什么，从何而来，美国又是如何搞到的。在这个荒诞神秘的世界里，他无法进行
反诉，他不知道他被指控犯有什么罪，因为对他的指控都是秘密的。由于阿拉伯裔
美国人团体施加了强大的压力，司法部最后下令透露一些情报，艾哈迈德才得以成
功地提出反诉并最终获得自由。1999年8 月，一名法官写道：“由于对政府的情况
有了更好的了解”，这些秘密证据“不再可信，不能由此认定艾哈迈德是危险人物
那时，还有二十多人因”秘密证据“而被指控。几个月后，另一名联邦法官做出裁
决：不论是不是美国公民，凡是根据”秘密证据“拘捕他们，都是违反宪法的行为。
如果不进行限制，英美全球监听网就会变成电子世界的秘密警察组织，在这里
没有法庭、没有陪审团，也没有辩护权。
国家安全局是否对美国公民进行监视，一直是一件伤脑筋的事情。该机构的过
去不太光彩，不仅因为其所作所为，而且还因其处理问题的方式。在60年代后期，
国家安全局无法无天，领导人着迷于秘密活动和自己手中的权力。那时，路易斯。
托德拉已担任了10年副局长，在此期间，他把死水一潭的机构变成了美国有史以来
最大的最神秘的情报组织，在这一行从来没人这么长时间掌握过如此大的权力。美
国其他高级官员像寻光的飞蛾一样寻求公众瞩目，而托德拉则陷入了黑暗的世界。
托德拉的世界一片黑暗，他本人都感到迷茫，再也分不清谁是美国人，谁是外国敌
人，分不清公开的法制政府与隐秘的残暴政府。由于只有耳朵没有眼睛，托德拉正
把他的机构和他的祖国引向万丈深渊。
因此，1967年秋天当美国军方开始要求对美国公民和一些组织进行监听时，该
机构盲目地服从了。当时，军方担心民众为抗议越南战争而组织大规模的“向五角
大楼进军”的活动。军方官员列出了抗议者的名单，要求国家安全局对这些人进行
监视。在接下来的几个月里，其他情报机构如中央情报局、联邦调查局和国防情报
局等纷纷效仿。民歌手琼。贝兹被视为危险人物并被列人监视名单，被列人监视名
单的还有著名儿科专家本杰明。斯波克、女演员简。芳达、小马丁。路德。金博士
等。如同荒芜的土地野草丛生，黑名单日益膨胀，涉及的人越来越多，那些与名单
上的监视对象有关系的人也成了监视目标。
这个计划于1969年7 月1 日得到了上级的批文和代码“光塔”后，也就变得更
加重要了。批文上写着：“光塔情报具体包括个人或组织的通讯信息，范围涉及民
众骚乱、反战活动、示威和参与反战活动的军事人员。”光塔计划的另一重要作用
就是使得国家安全局不参与不合法的监听活动。批文说：“尽管光塔情报可以作为
信息情报处理并发给信息情报用户，但它与国家安全局是两码事。”
弗兰克。雷文负责监视非共产党分子的G 组，得知突然转向国内窃听，他很生
气但也无能为力。有一回，组织让他对一个美国人进行监听，他提出了抗议。“我
提出了反对意见：这样做合不合宪法，我们该不该这样做，”他说，“他们告诉我
：你不能提反对意见，这是最高层人物的意思。”他还说，对有些目标进行监视完
全就是一种“愚蠢”的做法。雷文回忆说：“约。埃德加。胡佛要求你对美国所有
贵格派教徒进行全面监视，而理查德。尼克松就是贵格派教徒，他还是美国总统，
这件事太可笑了。”显然，胡佛认为该宗教组织向东南亚运送食物及其他物品。
自1969年11月就职以来，理查德。米尔豪斯。尼克松发动了一场有两条战线的
战争：一条在东南亚对付北越，另一条在国内对付越来越多的反战分子。他深信国
外势力在资助反战运动，便于1970年6 月5 日，在椭圆形办公室，召见了当时国家
安全局的局长海军中将诺埃尔。盖勒、中央情报局、国防情报局和联邦调查局的负
责人。汤姆。查理斯。休斯顿也出席了会议。休斯顿当时30岁，是印第安纳州人，
曾是帕特。布坎南的研究与写作班子的一员。这位退役不久的陆军情报军官、律师、
白宫的年轻顾问被指定为出面处理这个问题的负责人。
那天（周五）下午，尼克松对他的那些间谍头头们说：“根据我对白宫收到的
情报的分析，我深信我们的情报部门正在收集与这些激进组织的活动有关的情报，
但召前投人的人力物力还不够。”据国防情报局唐纳德w.贝内特中将说：“总统考
虑了我们考虑过的问题。”
在米德堡，托德拉认为这次政策上的变化“对国家安全局简直就是天赐良机”。
他终于能够调转众多的天线来监听蒙在鼓里的美国老百姓了。在收到一份由盖勒签
署的题为“国家安全局国内情报汇编”的“绝密”备忘录后，休斯顿起草了一份文
件并经总统签字批准。该文件授权国家安全局“使用国际监听设备对美国公民的通
讯进行监听”。不需任何理由和原因，就可对任何人的国际电话、电报进行监听和
处理。这个文件当时被称为休斯顿方案。文件说：“联邦调查局没有能力监听国际
通讯。国家安全局正在有限的范围内进行这一工作，而且它提供的情报很有用，其
中很多内容对白宫特别有用。”文件还解除了对其他情报机构的一些限制。
如果说托德拉办公室一片欢欣鼓舞，那联邦调查局则是怒气冲冲。约。埃德加。
胡佛读到文件后“怒气冲天”。托德拉早就提醒过盖勒：在国内情报方面，没人能
跟胡佛较量。胡佛这位法律界的老手认为国家安全局和其他情报机构的行为对他独
霸的领域构成了直接的威胁。
胡佛一反他一贯倡导公民自由的性格，冲进了司法部长约翰。米切尔的办公室，
要求收回成命。米切尔同意了，他说，备忘录中所说的那些违法行为不可能是总统
的政策。米切尔最终说服了尼克松取消那项方案。尼克松总统在签署文件后的第五
天，收回了自己的意见。
在国家安全局，托德拉和盖勒对胡佛的抗议行为和取消休斯顿方案的做法十分
恼火。不管怎么说，他们多年来在未得到授权的情况下一直在搞国内情报。他们认
为仅仅因为总统收回成命就停下来是没有道理的。事实上，受国家安全局监视的美
国人越来越多。
休斯顿接到通知，国内安全事务将由白宫的一位新助手接管，休斯顿自己将成
为他手下的参谋人员。后来，他见到了这位新上司——约翰。韦斯利。迪安（三世），
他是一位年轻的律师，在司法部长米切尔手下工作过，几天前才调到白宫。迪安把
休斯顿方案扔进了他办公室的保险箱，锁上了密码锁。 三年以后，这个休斯顿方案就像林中的死尸还魂一样，使尼克松不得安宁。当
时，水门事件已使他的总统宝座发发可危，椭圆形办公室就像一座弹痕累累的地堡。
每天都有新的丑闻被揭露出来，从而使这个米黄色的办公室受到重创。最严重的创
伤之一就是约翰。迪安近来的背叛行为。为了争取免于起诉的机会，他把休斯顿方
案作为交换条件交给了公诉人。白宫中几乎没有人记得这个方案的内容，于是人们
都想得到这份重要的文件。
1973年5 月16日，理查德。尼克松忧心忡仲地在椭圆形办公室会见了他的律师
小弗雷德。布兹哈特，商议一下最近的事态发展。“你看这究竟是怎么回事？”尼
克松问道。
布兹哈特解释说：“总统先生，迪安手里有一份关于情报——主要是国内情报
——的收集方案。”
尼克松嗅出了敲诈的味道：“嗅，是国内的，所以迪安觉着可以要挟我们，那
究竟是什么东西？你认为他玩的是什么把戏？”
布兹哈特回答说：“总统先生，我不知道，但我们是根据他的言语发现这一情
况的——我已经搞到这个东西的复印件了，在国家安全局搞到的——我刚刚和路。
托德拉谈过。”
那个周三下午，布兹哈特格外不安，因为文件清楚地表明尼克松曾经命令国家
安全局非法对美国公众进行监听。可是即使在白宫待了四年多，尼克松对国家安全
局几乎没有什么了解，尽管他曾签署过那份命令。
布兹哈特说：“现在，我完全有把握地说国安局……”没等他说完，尼克松就
插了嘴：“国安局是什么？他们是干什么的？”
布兹哈特回答说：“我也不了解具体细节。他们收集通讯的信息，但他们实际
上并不通过电子装置来搞窃听。”
尼克松下意识地说道：“国安局干的每一件事都是合理合法的。”
布兹哈特说：“我想是这样。可是我认为，就国内事务而言，他们管得太宽了。”
尼克松又感到迷惑了。“对了，你说的——通过电子装置来收集——是什么意
思？”
“是监视——是的，先生——就是对用国际线路谈话的美国公众进行监听，”
布兹哈特解释说。
“这样做是因为担心他们参与暴力活动？”尼克松问。
“是的，先生。”布兹哈特说。
尼克松不但忘了当初他签发过这个文件，也忘了五天后取消文件这件事。可是
国防情报局早些时候就提醒过布兹哈特确有这件事。
“国防情报局不是说——不是认为这件事早就过去了吗？”尼克松问。
“他们认为这件事过去了，”布兹哈特说，“可他们背着休斯顿对我说该批文
的问题又出来了，还说这是休斯顿说的。现在我们打算和国安局彻底核实一下，这
样做很重要，因为你知道，他们（国安局）是最善于进攻的人。”
“国安局？”尼克松问。
“国安局。”布兹哈特附和道。
尼克松终于明白过来了，补充说：“国安局很可能做了一些电子方面的事情。”
他们还讨论了非法进入驻华盛顿大使馆一事引起国家安全局与联邦调查局长期
不和的这件事。托德拉一直给胡佛施压，要他派联邦调查局的非法秘密搜查专家到
华盛顿各使馆去窃取密码并安装窃听设备。这种办法比国家安全局用电脑破解密码
这个笨法子要省事得多。多年来，胡佛一直准许进行诸如此类的窃密活动。但是，
1967年，他担心自己的人可能被发现而引发丑闻，就停止了这种做法。
为迫使胡佛与国家安全局再次合作，1971年3 月29日，盖勒与胡佛和司法部长
约翰。米切尔会面。会面时，盖勒说国家安全局“迫切希望”联邦调查局恢复非法
秘密搜查的做法。胡佛的火气一下子爆发出来了，他说，鉴于此类行动可能给联邦
调查局带来危险，他对继续此类活动毫无热情。尽管有那次会面，联邦调查局和国
家安全局仍积怨未消，无任何好转迹象，一直到1972年5 月2 日胡佛去世，帕特里
克。格雷担任联邦调查局代理局长后，才又为国家安全局继续进行使馆监听活动。
1973年5 月，尼克松在白宫椭圆形办公室与布兹哈特会面时提到了联邦调查局
非法秘密搜查的做法，并将其列为迪安叛离后可能出现的一系列问题之一。
布兹哈特说：“在格雷上任之前，联邦调查局这帮人的工作可以说是毫无进展。”
“这帮笨蛋。”尼克松怒骂道。
“帕特去拜访国家安全局，并带了四个助手一同前往。他对托德拉说：”我明
白我们曾一起共事，这件事很有意义。‘帕特又使曾经合作过的双方恢复了合作。
“
“谁跟你说这些情况的？”尼克松问。
“托德拉亲自跟我说的。”布兹哈特说。
后来，尼克松与他的高级助手海德曼进行了一次秘密谈话，该谈话似乎表明，
对印度和巴基斯坦两国使馆进行的非法秘密搜查的行为帮助破译了密码。
“事实上，对印巴使馆进行监听……”尼克松说，“就是我们破译密码的方法
……虽然我们永不该再提起这事。”
尼克松和布兹哈特的会面一直延续到晚上，然后第二天上午又继续进行。他们
二人既担心那些文件，又担心国家安全局的人对国安局和白宫之间有关监听美国公
众及联邦调查局非法秘密搜查行为的谈话进行监听录音。
布兹哈特说：“我不知道。如果国家安全局真的把他们与外界的谈话进行了录
音，我一点也不会吃惊。我认为即使他们录了音，他们也不会承认。”
“不会，他们不该承认，”尼克松说道。显然，对国家安全局把出人本局的电
话录下来这一件事，尼克松是持支持态度的。
“甚至录下与我通的电话，我确实有这种感觉。”布兹哈特答道。
“他们是一帮不切实际的家伙。”尼克松说。
布兹哈特又补充说：“他们共有75000 人。”
“我想胡佛把他和所有别人的谈话都录下来了。”尼克松说。
1973年5 月16日和17日，在与尼克松讨论的时候，布兹哈特也谈了国家安全局
另一个极秘密的非法行动，该行动代码为“三叶草”。该行动涉及美国的主要电信
公司与国家安全局达成的协议。这些公司每天把美国发出及收到的国际电报复制后
转给国家安全局。事实上，20世纪70年代，国家安全局已列出一份有600 多名美国
公众的监视名单。这些名单储存在国家安全局的电脑里。凡是有关这些人的通讯内
容，包括通过“三叶草”方案所获取的电报，均被挑拣出来，进行分析并送到联邦
政府任何需要该情报的人员手上。布兹哈特说：“总统先生，这种系统在某些国际
输出输入线路上进行信息接收，也就跟一些通讯公司传递国际通讯信息所使用的方
法一样。”
尼克松对此事兴趣不大，因为这件事和他自己的水门事件没有直接关系。“但
是，这至少是水门事件中的一件事情。这件事……”
布兹哈特接着把话说完：“这件事不会起什么作用。国家安全局总是插手一切
国内事务，他们把这叫做外交政治。”
国家安全局应感到庆幸的是，布兹哈特和尼克松没有就“三叶草”之事再谈什
么。但在1975年，也就是尼克松总统辞职两年之后，搜集关于“三叶草”的线索的
调查又开始了。这次调查是由爱达荷州参议员弗兰克。丘奇发起的，旨在调查美国
情报人员在履行职务时可能存在的非法行为。
一位30岁的律师L.布里特。斯奈德被指派为调查委员会的调查员。他说：“派
我去调查人们认为最为神秘的美国情报机构——国家安全局。”他的上司提醒他说
：“人们称国家安全局为‘查无此局’。”
调查之初，斯奈德向国会研究处要求提供公开记录中有关国家安全局的所有资
料。他说：“很快，研究处向我们提供了材料，那是《政府机构组织手册》上的一
段文字和《滚石》杂志上一篇明显有误的文章……1975年前国家安全局和国会之间
从未有过相互监督的关系。”
发现国家安全局这些深层秘密的最初线索是：在当时的副总统纳尔逊。洛克菲
勒领导下，有关方面早些时候对情报系统进行调查，并在调查的最终报告中提出几
点意见：“首先提到了中央情报局在纽约为国家安全局提供了一间办公室，以方便
他们复制电报时使用，”斯奈德说，“还提到了中央情报局要求国家安全局对一些
积极参与反战运动的美国公民的通讯进行监控。这么一来，我们就找到了可以深人
调查的线索了。”
一连几周，就复制电报和监控通讯两方面提出问题，国家安全局百般拖延。最
终，丘奇委员会向国家安全局正式提出质疑。但是，国家安全局声称这些问题极为
敏感，为此，仅让丘奇和约翰。托尔听取简略的情况介绍。不过，《纽约时报》上
的一篇文章声称：国家安全局曾监听美国公民的国际通讯。斯奈德说：“既然公众
都知道了这件事，国家安全局就要解释一下事情的原委。”在国家安全局，斯奈德
听取了有关“三叶草”行动简要汇报。“三叶草”行动进行得非常隐密，即便在该
机构内也只有少数几个人知道。
汇报人告诉斯奈德：“每天，情报员乘火车前往纽约，回到米德堡时带回一大
卷一大卷的磁带。这些磁带都是前一天经由三家电报公司从纽约发往世界各地的电
报拷贝。其中，有关外国驻美机构的电报或看似加密的电报都被进行了电子加工。”
虽然磁带上也有美国公民发往国外的电报，但如汇报人所言：“我们忙于破译那些
真正有价值的电报，因而对此无暇顾及。”他又补充说：“此项工作已在前一年5
月被国防部长下令终止，因为丘奇委员会已开始调查国家安全局。”斯奈德问道：
“是否因为他得知丘奇委员会开始调查此事，国防部长才终止了此项工作呢？”汇
报人回答：“只是因为此项工作并没产生多大价值而已。”
但是，每当斯奈德试图去调查这一行动的背景，如什么时候开始的，批准人是
谁以及进行了多长时间等，他得到的答复总是“我不知道”。汇报人说，只有副局
长路易斯。托德拉博士知晓此秘密，可他已于1974年4 月退休了。
9 月一个周日的下午，斯奈德前去马里兰州肯星顿托德拉的家中拜访。他说：
“显然，托德拉对于向我这样的调查人员吐露此事感到不快。他说他并不担心我会
怎么样，而是担心那个委员会可能在知道情况后干出什么事来。他问我关于‘三叶
草’之事知道多少，我说了我所掌握的情况。他长长地叹了一口气，然后开始讲述
此事，一直谈到傍晚。”
托德拉告诉斯奈德，“三叶草”计划最初源于第二次世界大战结束时。他说：
“所有的大通信公司都参与了此事。但是，这些公司做这些事情连一文报酬也没拿
到。”当时，有人向这些公司保证说，总统哈里E.杜鲁门和司法部长汤姆。克拉克
知道这个行动并已批准继续进行。但是，直到1973年6 月，在托德拉最后把此事告
知国防部长詹姆斯E.施莱辛格之前，他还不知道此计划已得到了更高层人物的批准。
“就他所知，尽管国家安全局属于国防部，施莱辛格却是惟一知道此事的国防部长。”
托德拉这样说。
就像已被关进监狱在牢房里进行仔悔一样，托德拉概述了这一非法计划，后来
斯奈德把他的话总结如下：在50年代一直选用电报纸带，在纸带上打上孔，然后加
以扫描进行电子信息传送。每天，国家安全局的情报员去取那些留下的一卷卷打孔
纸带，然后带回米德堡。60年代初，电报公司开始使用磁带。虽然这些公司愿意继
续合作，但他们想自己存下这些磁带。这样，国家安全局就得找个地方来对这些公
司的磁带进行复制。1966年，托德拉亲自出面，请中央情报局帮助在纽约租用一间
办公室便于国家安全局进行磁带复制，于是便租用了中央情报局的办公室，一直用
到1973年。托德拉说，1973年，由于中央情报局的律师担心此事不合法，中央情报
局才不再给国家安全局提供地点。后来，国家安全局就自己在曼哈顿找了间办公室。
托德拉回忆说，尽管国家安全局有许多职员知道有一个被称为“三叶草”的计
划，然而在那几年，只有一名级别较低的管理人员一直负责此事并直接向他汇报。
托德拉回忆说，好多年过去了，他没有听到关于“三叶草”的传闻。他说，这一计
划就是这样，不引人关注，年复一年地进行着。
我问，国家安全局是否会利用“三叶草”计划获取的磁带来暗中监视美国公民
的国际通讯？托德拉回答说：“那根本不可能。”他说，一般来讲，国家安全局对
这些内容不感兴趣。但他又说，有几次，国家安全局根据一些美国人的名字来监视
他们的国际通讯内客，但仅此而已，“三叶草”计划就是按照这一准则挑选磁带的。
他特别指出……尼克松政府原想将这一工作转给联邦调查局去做，但他们不愿接手。
我问到国家安全局阅读美国公民的电报是否合法，他说：“这你得去问律师。”
我还说，我本该想到那些电报公司会让人担心。托德拉说，“就是这些电报公
司使我感到不安的。”他说，不管他们在国家安全局的要求下干了什么，那都是出
于爱国。公司一直认定，国家安全局要这些磁带是为了查找外国情报，而这正是国
家安全局的使命。如果美国公民的电报被偷看了，这些公司对此也一无所知。
我提出了自己的看法，反驳了托德拉。我认为这些公司向政府提供磁带，无论
政府做何用途，他们应该知道他们给政府提供了一种使用手段。他们该为此承担责
任。
我的话惹得托德拉第一次在谈话中大发脾气。他重申，这些公司不应负责任。
他们只是按政府要求去做，政府向他们保证过，这样做对美国的国家安全至关重要。
如丘奇委员会将这些公司的行为披露出去，只会使这些公司陷于一种难堪的境地，
甚至会使它们受到起诉，并且会挫伤、打击美国其他公司与美国情报机构今后合作
的积极性。我告诉他，丘奇委员会还没决定如何处理这件事，如何处理那些卷入此
事的公司。我们友好地道别，但他显然为事态的最终结局担忧。他对政客们的不信
任溢于言表。
托德拉就此事认错道歉之后，斯奈德开始调查：这些电报公司是在什么时候知
道这一计划的？对这一计划了解多少？只有原美国全球无线电公司的一名雇员从一
开始就参与了这项工作。“他说军方曾找到他，要求公司与军方合作，”斯奈德说，
“真该死，他只知道这些。”还有一位国际电话电报公司的负责人，“他来作证时，
身边簇拥着他公司的一群律师。一旦我的问题涉及某人的姓名及职位时，这些律师
就对我的问题提出异议。我对他们说，这是在美国参议院，不是在法庭上。如果他
们还要对我的问题表示反对，我会叫一位参议员来否决他们的反对意见。我说完这
话后，他们就不吭声了。”
委员会起草报告期间，斯奈德反对向公众披露这些公司的名字，但是委员会的
首席律师弗雷德里克。斯沃茨表示反对。他说：“这些公司有责任保护其客户的隐
私。他们的行为应当被揭露。委员会如不将这些公司公布于众，委员会就会成为众
矢之的。在丘奇的压力下，委员会没有考虑国家安全局的强烈反对和委员会中共和
党成员的不满，经过投票，决定将报告公布于众。”
杰拉德。福特总统打电话给丘奇和其他参议员，恳求他们重新考虑此事。但是
丘奇决定将此事追查到底。第二天，国家安全局局长卢。艾伦中将在委员会公开作
证，这在国家安全局是前所未有的。听证室挤满了人，电视摄像机不停地在转。艾
伦面对着委会员所有成员。虽然，丘奇没有提及那些电报公司的名字，但主动提出
了“三叶草”问题。斯奈德说：“在丘奇看来，这一计划是非法的，向公众公开不
会损害国家安全。”但是，在遭到委员会中的参议员巴里。戈德华特和霍华德。贝
克等共和党成员的激烈反对之后，丘奇同意只在秘密听证中再继续有关“三叶草”
的讨论。
在随后的几天里，白宫一直恳求委员会在最终报告中略去任何有关“三叶草”
提法。斯奈德说：“司法部长爱德华。列维公开代表总统亲自请求委员会不要发表
关于‘三叶草’的报告，因为公开这些内容将会损害国家利益。自委员会进行调查
工作以来，这还是第一次。”但是，委员会成员的意见则倾向于披露此事。一想到
多年来美国公民的信件一直移交到情报机构这件事，参议员们就烦恼不已。斯奈德
说：“且不论合法与否，这种事件就不该发生……为什么搞清这些公司的身份就会
涉及国家利益？的确，这份报告会使这些公司难堪，也许会因此被客户起诉，但是
难道因此就不对外公开吗？”
因此委员们通过投票做出决定：不采纳白宫的反对意见，将所有材料公布于众。
斯奈德说：“据我所知，国会委员会以表决的方式决定，不顾总统的反对，发表总
统认为应予以保密的情报，迄今为止，这还是第一次。”
几个月后，1976年3 月，委会员接到通知，国家安全局的一位低级职员发现了
一份和“三叶草”有关的文件，而且这是所发现的第一份文件（委员会的报告是以
听证会的证词为基础，而不是以任何文件为依据的）。斯奈德说：“这份文件提供
了许多原始信息，也使人们对那些公司声称找不到任何‘三叶草’文件的话产生怀
疑。毕竟这些公司的高级管理人员涉嫌此事至少已达四年之久。”
2000年，斯奈德升任中央情报局总监察长。回忆往事时，他说：“我开始发现
情报机构与私营企业部门的关系还是维持下来了。律师们对此类事情也更加关心，
人们也不再忽视合法性的问题了，而且情报部门与私营企业部门之间也有了书面协
议，并由负责的官员签署。
“我已认识到这次调查从长远看对国家安全局有好处。国家安全局也不希望再
发生类似事件。继丘奇委员会调查之后，国家安全局制定了严格的规章制度，来确
保其行为与现行法律相一致。我个人认为我可以证明，在涉及美国公民通讯方面，
国家安全局一直小心谨慎，无可猜疑。丘奇委员会的调查虽令人不悦并且让国家安
全局工作人员士气低落，但是也促使该机构建立了一套规范的工作程序，在美国法
律范围内开展工作，并把精力放在主要工作上。23年后的今天，我仍对当时的工作
表示满意。”
丘奇委员会调查事件之后，一系列改革随之而来。其中一项就是《外国情报监
视法》的出台。该法首次确定了国家安全局的工作范围，规定像“三叶草”行动那
样未经许可大面积窃取通讯的行为为非法，同时规定随意把美国人列人监视名单的
行为为非法。依据此法，成立了秘密联邦法庭，即外国情报监视法庭。国家安全局
如要监视某位美国公民，或有永久居住权的外国人即持绿卡的人，必须事先得到法
院的批准。为了获得批准，国家安全局官员必须证明，监视对象要么是某外国势力
在美国的代表，要么与间谍或恐怖活动有关。
但是，在美国，这类问题属于联邦调查局的管辖范围。国家安全局很少插手这
种事情。据一名高级信号情报人员讲，因此在国内，国家安全局不把美国人作为监
视目标。他说：“我想说清楚的是，我们不会在国内有意监视身份明确的美国人，
因此，我们也不去法院申请许可，因为这并不是我们的工作……联邦调查局所担心
的是美国国内的间谍。对有恐怖活动嫌疑的外国人也是这样。本。拉登来到美国，
进入美国领土，我们也不去动那家伙。对付那个家伙是联邦调查局的事，因为他是
在美国境内的恐怖分子。因此，在外国情报监视法庭于1999年批准的886 项监听许
可中，大多数都是联邦调查局申请的。”
然而，这种司法上的保护仅仅在美国境内有效。“新法律并不包括那些不在美
国境内的美国人，”这位官员补充说。针对美国境外的美国公民的行动，只须取得
美国司法部长的批准。然而，在海外，被国家安全局盯梢的美国人数量很少。“同
时出现的，可能有五个吧，毫无疑问他们是某些外国势力的代理人，或是恐怖分子，
或是外国政府的官员或雇员。我们不是指简。方达。”
他又补充说：“我们会搞清楚，外国的某个神秘人物是个恐怖分子，并且持有
绿卡或曾在美国居住过一段时间。如果他拿到了绿卡，我们会把他当美国人来对待。
所以，我们追踪的人，一部分不是美国公民而是在美国居住的外国人，只不过他们
已回到了他本国而已。”
另一方面，对在美国的外国人进行秘密监视并不需要外国情报监视法庭的准许，
只需司法部长批准即可，有效期为一年。
确定哪些美国人是监视对象仅仅是问题之一。另外一个问题是：在截获的通讯
中偶然涉及一位美国公民或英美情报网成员国的公民时，应该如何处理？随着技术
的进步，发生这种情况的可能性会越来越大。“网络已经互相渗透，”国家安全局
的一位高级官员说，“我们的许多目标就在我们使用的同一网络上，这就是全球通
讯基础设施。”
对于英美国家居民的姓名的传播也有种种限制。在确定监视对象、收集、选择、
存储并传送相关信息方面，国家安全局的最高原则就是“合众国信号情报第18号指
令”，即“美国符号系统的信号情报操作之限制及程序”。该指令于1976年6 月也
就是丘奇委员会调查之后不久起草的，并且不时地在内容上加以更新。
1999年，有些人提出该指令是否应完全重新起草，以便更好地反映当今信号情
报的工作现状。国家安全局一个行动小组说：“这些意见都是合理的，那个指令读
起来费劲，不易理解，所述内容非常复杂，必须仔细阅读。然而这还不是制定新准
则的正当理由。”
该指令的关键是关于“美国人”的定义，因为这将决定某一被截获的情报是否
被输人、分析并且加以披露。指令规定：“一位在美国境内身份明确的人，就被认
定为是美国人，除非有明显身份证据来证明他是未获得美国永久居住权的外国人，
或他的通信内容使人充分相信他并不是美国人。”
另一方面，“一位有美国境外身份或住址不明的人，就不被认定是美国人，除
非他有明显的证据证明他是美国人，或他的通信内容及所处环境使人有理由相信他
是一位美国人”。
1994年发布了题为“在信号情报中如何确定美国人的身份”的文件，进一步阐
明了在何种情况下美国人的姓名可以从信号情报中删除或保留，然而在大多数情况
下，根据文件所述，美国人的姓名必须被删掉。但是这一规定在某些情况如在劫机
或恐怖活动等紧急状态时不适用。其中一项规定是，“当获取到涉及美国人的、非
常具体的、很有可能实施某一活动的情报时，报告部门应从维护美国人利益出发，
发布一份包括美国人姓名在内的报告，越详细越好。”国家安全局会在绑架或劫机
之类事件中启用“默许同意程序”，在这类事件中，“美国人会被进行恐怖活动的
外国势力或组织挟为人质，因此对国家安全局的情报收集的同意可以是默许的”。
