重化工业政策的背景
Lee（1991），第442页。
在重化工业驱动出现之前，就已经存在分别发展重工业和化学工业的尝试。例如，1962年政府颁布了一项保护国内汽车工业的法律，1967年颁布了一项机械工业促进法。1966年的《石油化工综合发展计划》促成了1968年蔚山石油化工厂的建造。此外，一家综合性钢厂于1970年始建，并于1973年完工，现已成为著名的浦项制铁公司。然而，重化工业政策不同于这些早期的努力，因为政府考虑到了特定的产业结构，并打算相应地重塑制造业。为此，政府在项目一级制定了详细的投资计划，包括时间表和地点。有关经济中资源分配的主要决定由政府作出，因而对经济的干预力度大、强度高。一位密切关注这场运动的观察者这样说：“这些努力的最终结果是将私人主导的市场经济转变为政府控制的市场经济，市场机制在很大程度上被促进重化工业的强制性计划所取代。” 重化工业政策在很大程度上改变了过去十年的出口促进政策。
出口促进政策如此成功，为什么要改变策略？有几个原因：一个是新出现的安全问题。在整个20世纪60年代，美国一直在与北越作战，这种情况在美国越来越不受欢迎。1969年，新当选的尼克松总统宣布：美国将履行其对盟国的条约承诺，但主要是在空军和海军方面，而不是陆军。1971年初，尼克松政府从韩国撤出了第7师约20000名士兵，使驻韩美国地面部队数量减少了三分之一。这被理解为在不久的将来最终全面撤军的开始，韩国人对国家安全的不确定感大大增强，因为韩国人认为朝鲜和韩国之间军事力量的不稳定的平衡是由美军的存在维持的，而美军的存在也被视为在朝鲜进攻时得到美军增援的保证。这种对国家安全的关注在政府推动重化工业发展的决定中起到了一定的作用。重化工业预计将成为国防工业的基础。
重化工业政策的另一个原因是发达工业国家保护主义抬头，这是针对来自发展中国家的劳动密集型进口的。许多保护措施以针对倾销和补贴等不公平行为的惩罚性行动为幌子。一些有计划的市场销售安排被制定出来，如《棉纺织品国际贸易安排》（Arrangements regarding International Trade in Cotton Textiles），或后来的《多纤维安排》（Multi-Fiber Arrangement）。这种日益增长的保护主义被认为是对未来韩国出口的威胁，而韩国出口的主要目的地是发达工业国家。此外，人们还担心东南亚二线新兴工业化国家（newly industrializing country，NIC）的追赶，即印度尼西亚、马来西亚和泰国。随着这些国家开始促进出口，效仿韩国和其他东亚经济体的例子，韩国可能很快就会被工资标准低于韩国的国家夺走劳动密集型产品的出口市场，这一可能性不容忽视。潜在的更大威胁是中国可能成为世界市场上的竞争对手，因为中国拥有庞大的劳动力，工资标准仍低于二线国家。尼克松总统早在1972年就访问了中国，美国和中国宣布两国将努力实现外交关系正常化。
给予重化工业政策支持的另一个重要发展是贸易平衡恶化，如表4.1所示。在20世纪60年代和70年代，出口的增长速度高于进口，但出口的增长基数很小，而且出口对进口的依赖程度也在上升。用于出口生产的中间投入品和资本货物的进口正在迅速增加。表中列（5）为海关对出口生产中间投入品进口的估计，列（6）为这些估计值占出口的百分比，该比值从1964年的6%上升到20世纪70年代初的近50%。列（7）显示了资本货物进口与出口的百分比，有时约为100%。
表4.1 1963—1974年韩国的出口和进口
续表
资料来源：经济规划委员会《韩国主要经济统计》（Major Statistics of the Korean Economy），1983。
Evaluation Committee of Professors，Evaluation Report of 5 Year Development Plan（《五年发展计划评估报告》），Seoul：Office of the Prime Minister（various issues）.
当时，人们普遍认为贸易平衡正在恶化，这一观点可以在“教授评审委员会”的报告中看到。一批知名教授每年根据五年发展计划审查经济进展情况，并向政府提出建议。 委员会在20世纪60年代末和70年代初的报告一直对不断增加的贸易赤字表示严重关切。其诊断是，出口对中间投入品和资本品进口的高度依赖是由于韩国的“跛行”产业结构，即相对发达的消费品产业和落后的资本品产业。基于此，委员会建议对中间投入品和资本货物实行进口替代。事实上，人们普遍认为，解决当今日益严重的经济问题的办法应该是促进重化工业。
