1．变革的因素和动机
社会阶级的结构和由它们所开展的、为争取公民权利的冲突，经由政治的途径，进入一般人的生活之中，写进史书。也许同一般人比，这甚至还更适用于史书。人们在其公开表示之前很久，对于不公正和对于特权，就有敏锐的感觉。他们从自己的利害关系出发，采取行动，不管是否有政治党派来组织他们。也就是说，社会力量比一种社会学幻想的发明要来得多。但是，只有当它们表现在政治辩论和决策中时，它们才变成为看得见的，摸得着的，首先是变为有作用的。然而，在同一时刻，它们也遇到其他的力量和影响，后者使得局面复杂化。阶级归属永远不是政治利益的惟一基础。会发生一些事件，它们把多数的注意力从公民权利的题目引开。不过，首先是政治进程的逻辑会给阶级斗争增添意料不到的内容。在这一章里，要涉及这种进程，通过这种进程，冲突的主题及其社会的形象就转变为政治的行为。
这种观察方法给公民的身份地位和公民社会的现代的历史补充了一些新的方面的内容。倘若人们审视一下从19世纪早期到本世纪70年代公民权利的进步，就会得出一系列的结论。第一个结论证实这样一个理论推测：愈来愈新的应得权利的发展总是跳跃式的。它不是一个循序渐进的逐步过程，而是往往分为很大的阶段。每一次重要的应得权利的改变都与一个值得缅怀的事件相联系。这尤其适用于那些在法和法律中确立下来的强硬的应得权利。在大不列颠扩大选举权就是一个范例：1832年，改革法案（Reform Akt）降低了选举人的收入和财产资格要求，并使之标准化；1867／1868年以及1884／1885年，英国再次通过新的法律，进一步降低这种资格要求；1918年对于年满21岁的男子和年满30岁的妇女实行了普遍的和几乎是平等的选举权；1948年废除了 “ 大学席位 ” 的限制和其他某些不正常的制度； 1968年选举年龄降至18岁。类似的现象还可以列举：如实行和扩大普遍的学校义务教育，实行和扩大福利国家的各种核心制度。在有些国家里，有法定的最低工资。没有实行最低工资规定的地方，以及工资和薪水也没有完全指数化的地方，有约束力的劳资协议规定了大多数人的收入。一些较软的应得权利不能这么容易与某些特定的契机相联系。然而，在通往实现了的公民身份地位的道路上，最重要的步骤是可以明确确认的。它们往往表示着立宪的、政治的或者社会的变革的庄严年代。
在追踪公民权利的进步时出现的第二个结论是：总体而言，确实是进步了。有一些很长的阶段，很少发生什么事件，但是，如若发生一些事件，则一般都是一种改善。抹杀从前的成果的事件，在任何方面都是异常的。德国的纳粹制度不仅意味着取消公民权利和政治权利，而且导致减少所有公民的某些特定的社会的应得权利；这是一种巨大的、持续长久的、最终成为戏剧性的宪法危机的结果。一般而言，公民权利是 “ 富有刚性的 ” 。（凯恩斯把实际工资描写为 “ 富有刚性的 ” 。他指的是，它们会反抗下降的压力。今天我们知道，同美国相比，这更明显地适用于欧洲，也就是说，在欧洲，实际工资的应得权利性质更加显著。）倘若公民的身份地位达到某一个特定的高度上，那么极有可能，它不会再往下掉；倘若它真的往下掉，那么在此之前，会有政治的持续性的中断。
从这两方面角度看，应得权利的历史有别于供给的历史，尤其是有别于产品和劳务的供给的历史。经济的发展可以表述为处于景气波动之中的连续曲线。在前几十年中，经济政策的发明使情况变得复杂了；这也适用于与选举相关联的经济增长的政治周期。然而，这样的事实依旧存在：经济的增长和应得权利的扩大之间不存在着简单的平行关系。在两次世界大战之间，应得权利的结构发生了重大的变化，而经济的增长充其量是缓慢地向上发展，整体而言，特别是围绕着1913年的水平上下波动。当经济的前景十分不明朗时，例如1918／1919年，后来又在1944年和1950年之间，公民权利却取得了决定性的进步。供给派津津乐道，没有增长就不可能有结构的变化。马克思主义者们和资本主义的意识形态专家们十分奇特地在坚持经济高于政治占第一位观点上，不谋而合，意见一致。事实上，增长和变革之间的关系要复杂一些，如果它们从根本上具有系统性的话。
那么，如果不是一种愿望，想让更多的人能够分享一块日益增大的供给大蛋糕，又是什么推动公民权利的进步呢？前面已经提到过一些十分艰难的岁月，首先是1918／1919年，以及第二次世界大战之后的时代。为什么战争导致很多人的地位有所改善？基思 · 米德尔马斯（ Keith Middlemas）在他的《工业社会的政治》一书中，对这个问题作了详细的探讨，这一章的标题就是引自这本书。至少有两个原因，使得战争政策导致改革。一个是意识形态的，它与观念相关联。20世纪的战争不是由一些小的局部的群体进行的，而是要求居民几乎全体都参加。这就导致在统治集团当中形成这样的信念：必须为那些没有正式的社会权利和政治权利、而又把他们的生命孤注一掷的人做些事情。他们必须得到公民权利，正如温斯顿 · 丘吉尔（ Winston Churchill）早在第一次世界大战结束时就表示的那样。马克斯 · 韦伯在他的关于战后德国必须有新的制度的书信和文章里，一再写道，如果拒绝给复员返乡的士兵一些权利，而那些留在家里的战争暴发户们却像理所当然地拥有这些权利，这在政治上是不可能的，甚至是无耻和失礼的。
战争经验和社会变革之间的另一种关系更为实际些；它是米德尔马斯这部著作的中心主题。至少在大不列颠，《战时社会公约》是以组织和协调经济决策过程的主要参与者为前提的。政府恰恰是对强大的工会感兴趣的 —— 与俾斯麦的战略相反，面对爆发混乱暴力的威胁，英国保守党人的领袖们认识到组织的优越性。政府同时提倡建立雇主协会。于是，三大角色即政府、工会和企业之间的同盟就产生了那种 “ 社团主义的偏好 ” ，社团主义的偏好决定着（英国的）政治生活长达 50年之久。但是，只有当所有的参与者都至少能部分地实现他们的利益时，这种偏好才能得以保持。这首先意味着承认从前处于不利地位的人及其组织的利益。米德尔马斯指出，在再分配和社会政策的领域内，1945年以后的工党政府基本上还是做着 “ 社团主义三角关系 ” 的伙伴们在战争期间讨论和计划的东西。
诚然，两种英国特有的事实是令人深思的。一方面，大不列颠是幸运的，在两次战争的关键时刻都能找到这样的领导人，他们不仅具有强烈的政治个性，而且也感知社会变革必要性：劳埃德 · 乔治（ Lloyd George）和丘吉尔。另一方面，有一些改革计划，不管是偶然的也好，也不管是有意的也好，恰好是在这样的时刻提出的：各种一般情况下是对立的利益在一个非常的时代能够不期而遇，相互邂逅。威廉 · 贝弗里奇（ Willism Beveridge）和约翰 · 梅纳德 · 凯恩斯的名字，作为战略性变革的范例在这本书里还会更经常地提到。二者从战时联合政府和战时的特殊条件吸取制订计划的力量，而这些计划的实现提高了很多人的生存机会。
当然，并非所有的应得权利的改变都是由战时联合政府实行的，或者哪怕仅仅是由那些特别对那些受歧视的和被剥夺权利的人负有责任才当选的政府实行的。倘若人们看一看那些福利国家的重要因素首先找到其法律形式的年代，那么，人们就会发现令人惊讶的趋异情况，找不到同民族的革命或者灾难有明显的相互联系。疾病保险就是一例：德国始于1883年，英国1911年，法国1930年。或者养老金保险：德国始于1889年，法国1910年，英国1925年。德国的例子特别令人信服。只要俾斯麦执政，在有利的情况下，政治的应得权利就仍然是稳定不变的，无论如何，是很有限的；社会党人法还更强烈地限制政治应得权利。然而同时，给工人阶级提供了某些社会的应得权利。一部分权利应该抵消另一部分权利，而两者都服务于一个保守的甚至是半封建的统治阶级的利益。
这一个例子把我们带进一个问题的核心，这个问题产生于阶级理论和历史的现实的对比。在这里所述的时间里，在阶级冲突和社会的演变之间存在着明显的关系。俾斯麦本该严厉拒绝承认《共产党宣言》里所预言的形势是现实的；对于把这种形势变为拉萨尔（Lassalle）的《工人纲领》的唯心主义语言，他已经够难以承受的了。然而同时，他知道，他必须有所作为，才能安抚工业时代的日益敌对的孩子们。他对社会的压力作出反应。这一点更加清楚地反映在某些其他的重要年代里：法国1910年，英国1911年，英国1925年，法国1930年。也就是说，冲突的压力是存在的，事物的积极变化也是存在的；然而，两者之间的桥梁是由意料不到的物质构筑的，而且有时只有费了九牛二虎之力才能找到这种桥梁。
对在这类形势下发生的事情，描写比解释或者哪怕只是加以理解要容易一些。社会的冲突无疑是现实的。毫无权利者的群体的利益和那些代表现存特权的群体的利益相互碰撞。印制呼吁书，举行集会，女权运动者走上街头示威游行，而日益老朽的、从前的自由党人却在严肃认真地论证，没有财产的人不应该拥有选举权，或者妇女们在生理的素质方面是低下的，或者必须用法律的全部权力来打击抗议者。因此，最终有些让步。其原因并不在于整个国家处于熊熊烈火之中，甚或也并不在于无权利者在议会里赢得了令人不可思议的多数。在权力的走廊里，他们的多数仍然是看不见的，然而，那些长期抵御任何变革的人们在改变他们的立场。立场的改变是勉强的，部分是基于想摆脱已经变成累赘的压力，部分是希望把抗议的能量转而引导到对自己有利的图谋上。
因此，有若干政治演变的成分。其中之一是由或多或少组织起来的社会运动所产生的力量，政治党派可能属于社会运动，但并非必然如此。另一种成分是一种情势，在这种情势下，发生变化的条件已经成熟，而且存在着某种隐蔽的、甚至是潜在的意见一致性。借助舆论研究工具将发现不了这种意见一致，但是，一旦决定改变，多数人会突然发觉，他们早就期望得到这个新东西。因此，那些作出决定的人是十分重要的。起初看起来，他们似乎在逆潮流而动；然而实际上，是他们比别人更早认识到潮流正在改变方向。难道他们不是他们自己的立足基础的叛徒吗？人们想一想温斯顿 · 丘吉尔吧，他在战争结束后说过， “ 社会主义 ” （他指的是福利国家）还必然会有一段时间坦荡无阻地走着它的路；或者想一想康拉德 · 阿登纳，他是德国采矿冶金工业里共决制的发明者；或者想一想夏尔 · 戴高乐，他把法属阿尔及利亚变成为一个完全是阿尔及利亚人的阿尔及利亚。如果事件发生了，我们突然知道，这些 “ 叛徒 ” 团结统一了而不是分裂了他们的国家。
对于那些寻求系统性变化的运动来说，这是一段毋宁说是令人不安的历史。但是，这类运动无论如何必须对形形色色的令人不快的经验有所准备。人们只要想一想罗伯特 · 米歇尔的所概括 “ 寡头政治的铁的规律 ” 的论点：任何寻求权力的人都为此向民主付出一种代价。对于那种不仅想要让他的良心无愧、而且想在政治上发挥作用的人来说，尴尬的窘境是相当明显的；他会发现自己面临双重的危险，或者远离决策的宝座，或者陷于决策的宝座而不能自拔。社会党人在他们的历史上在某种方式上两者都经历过。凯尔 · 哈尔蒂（ Keir Hardie），奥古斯特 · 倍倍尔（ AugustBebel），让 · 饶勒斯（ Jean Jaures）是一些社会运动的领袖，他们虽然改变了世界的观念和动员了人们，但是并未参与决策。拉姆齐 · 麦克唐纳（ Ramsay MacDonald），赫尔曼 · 米勒（ Hermann Muller），在某种意义上甚至还有莱昂 · 布鲁姆（ Leon Blum），都身居国家要职，但是很难作为伟大的改革家载入史册。现在的问题是，开明的保守派和坚定的自由党人最终是否就是更有影响的运动组织家和变革家。
这样一来，就提出一个对很多人来说很尴尬的问题，即阶级论和精英论之间的关系的问题。对于两者来说，都提出了绝对的要求，但是这些要求很少把目光投向变革的现实进程。绝对驳斥一种理论或另一种理论也不再会于事有补。阶级也许决定着社会演变的能量和方向。阶级是无法总体把握的。它们为了谋求某些利益才得以形成，利益的内容会给人以了解事物是向何处运动的启示。因此，某个人必然会把这些利益变为行动，并且将事物向前推进。不缺乏关于精英的局限的调查研究。精英产生于一种狭窄的社会领域；他们的成员有着相类似的生活历程和生活经验；大多数受过大学教育，毕业于一些相同的大学和一些相同的专业；他们相互认识，在很多方面有一种共同的语言。
尽管如此，这类研究总是在某种形式上忽视政治进程的核心。在社会特性方面表现出均质的精英阶层的成员们，在某些特定的情况下，完全能够作出一些非正统的和激进的决策。实际上，毋宁说，往往是一些飞黄腾达的人，他们担心会有所变化，因此极为一致地行动。人们在其归属性上愈是富有自觉意识，就愈少会采取守势，就愈加能够公开坚持利益，就愈是社会力量的推动力。这类考虑可能导致得出令人惊讶的结论。同类的精英可能比多元主义的精英是更为有作用的演变载体。无论如何，对于事物进程的先知先觉是这里所简述的情况的一个重要的因素，这种先知先觉绝不会自动地产生于一场轰轰烈烈的运动所提供的支持。
在工业社会里的政治，其核心是与这些不同的因素的有效的斡旋息息相关的。在这方面，各种议会有它们的任务。它们集合有组织的社会力量，挑选领袖，给领袖们以行动的机会，但是也强迫他们要听取意见。倘若它们仍旧保持与人的思想和感觉的潮流相结合，它们甚至能使领袖们意识到行动的时机。因此，社会力量、议会和决策精英们的相互作用，也会受到某些附带因素的某些形式的干扰。因此，我们还必须对这个主题稍加深入探讨，在这方面的最重要的作者马克斯 · 韦伯能对我们有所裨益。
2．马克斯 · 韦伯和现代政治的问题
我在本书里十分不经意地建立一座小小的万神庙，马克斯 · 韦伯在这座庙里有他的一席之地。犹如贝弗里奇和凯恩斯一样（以及犹如早一个世纪的威廉 · 冯 · 洪堡［ Wilhelm von Humboldt］一样），马克斯 · 韦伯是一位出没于多种学科边界上的人物，在一生中，他艰难地把科学和政治、理论和实践结合于一体。韦伯比起任何其他的人，都更加遭受这两种世界的相互矛盾的要求之苦。他的苦行僧式的、清教徒式的倾向使得他尝试做些不可能的事情，并且想把不含价值判断的科学和热情昂扬的政治这两者完全分隔开来。壮举式的尝试失败了，然而这并不是说，他错了。韦伯也是一位战略性的改革家。他在谈到自己时说，他是作为保守派开始的，后来变成为自由派；第一次世界大战之后，他甚至立即把自己描绘为 “ 激进派 ” ，而且为 “ 一种非常激进的社会的民主化 ” 奋斗。他的名字与反对无限制的潜水艇战争的运动相联系着，但是随后尤其是与关于战后德国宪法的辩论相联系着。战争结束的前一年，他在《法兰克福报》上发表了一系列文章，总标题为《新制度下德国的议会和政府》。这些文章都是针对战后德国而写的，它们与著名的讲座《政治作为职业》（ 1920年）加在一起，构成一种论述现代政治问题的有益的基础。
马克斯 · 韦伯是德国人。尽管他游历各国和不同寻常地博览群书，皇制的德国的经验决定着他对现代政治问题的界定。开始时，耸立着俾斯麦的崇高形象。韦伯对他的态度体现了典型的自由党人的内在矛盾心态。俾斯麦为德国建树了很多卓著功绩，然而同时，他在国内和在世界上都造成了同样多的破坏。尤其是无论在机构方面，还是在政治文化方面，他都没有给在一种现代宪法构架内发挥作用的政治领袖们留下回旋的空间。韦伯抱怨俾斯麦之后德国领导之平庸，并且认为这是在这位帝国奠基者身上的弱点和强处的奇特混合的一种结果。这也是官僚体制的社会的和政治的现象的结果，这种结果比起其他的一切都更明显地给韦伯的关于现代政治的思考打上深深的烙印。
韦伯恰恰是对官僚体制的作用如醉如痴。不管他抓住什么题目，他都很快地就会谈到官僚体制的腐蚀的作用。倘若他谈及封建领主和专制的王制，他就转而论述它们的行政管理机构及其固有的发展自治权力的倾向。倘若他谈到俾斯麦，那么，他随后很快就是广泛攻击听命于他的 “ 官员的统治 ” ，即攻击着重意义上的官僚体制，并且攻击与之相联系的普遍的 “ 软弱无力的意志 ” 。倘若他谈到 “ 合理化 ” ，包括资本主义发展的逻辑，接踵而至的是现代组织的制度本质及其规则、职位职能人员，等等，等等，不一而足。倘若他谈到统治和合法性，那么，他首先就描绘由一个在领导职位、资格和升迁等方面具有某些特征的行政管理班子所进行的 “ 理性的 ” 和 “ 合法的 ” 合法化的模式。韦伯的这种如醉如痴暴露出普鲁士经验的一个要素，但是也表现出一种恶梦，在长达 70年的历史中，这种恶梦的恐怖程度分毫未减。这里指的是官僚体制的形象被看做是未来数代人 “ 顺从依附的外壳 ” 。如果人们让官僚体制听任它自己固有的可观的资源去摆布，那么，它就会导致形成很完善的行政管理，同时，在后来应用的 “ 极权主义 ” 的意义上或者在戈夫曼的 “ 极权的机构 ” 的意义上，这种行政是极权的。于是，人们就成为仅仅是一台 “ 活的机器 ” 里的纯粹的小齿轮，既是依附的，又是软弱无力的。
在分析官僚体制之前的结构时，韦伯仍旧是特别苍白无力的。也许这是他的经验的德意志品质所表现出来的若干点之一。他对市场或者也对政治的集市，包括美国政治的粗陋的习俗和风俗，没有先知先觉的感知。因此，他集中到一个惟一的主题上，这就给他的问题以一种更加具有戏剧性的品质： “ 面对这种官僚体制化倾向的过分强大的优势权力，怎么还有可能去拯救在任何一种意义上的 ‘ 个人主义 ’ 活动自由的残余呢？ ” 韦伯并不寻求文学的或哲学的答案；他的兴趣在于政治和政治的机构。因此，他把他的一般的问题变为两个较为专门的问题，我将把它们描写为民主的问题和领导的问题。
韦伯从一个重要的、尽管受局限的视角，提出民主的问题。面对官员的日益不可或缺以及由此而产生的官员的权力，他问道，如何 “ 「才能」提供某种保证，使得有些力量能够限制和有效监督这个日益重要的阶层的巨大的优势权力 ” ： “ 仅仅在这种有限的意义上，从根本上讲，民主将如何是可能的呢？ ”
民主对很多人来说意义重大。人们必然会怀疑，从伯里克利到托克维尔，进而到天安门 “ 六四 ” 风波以及 1989年的东欧的 “ 民主论坛 ” ，是否确实是一条没有中断的线索呢。如果人们采纳民主的词义，那么，这个词义就意味着一些也许是不可能办到的事情。人们甚至必然会问，一种可以说人民拥有统治的状态是否是值得希望的。所谓的普遍的意志，当卢梭、康德和黑格尔用三种不同的方式对它进行阐释时，它首先制造了混乱，然后唤醒人们的忧虑，理由很简单。倘若政治幻想的这种虚构物应该是机构的一种替代物，并且通过无人统治的讨论不断重新制造这种虚构物，怀疑论者就会想到失范、多数的暴政和一般的独裁专制。在统治未受控制的地方，很快就会出现粗暴的权力；在缺少机构的地方，无法监督的权利要求就会肆无忌惮，为所欲为。谁想避免这类辩论的形而上学和感情冲动，他就得更加准确地和更加有分寸地来理解民主。实行民主，重要的是把很多人的利益和意见纳入政治的进程，重要的是合法性。
马克斯 · 韦伯向我们指出，包括社会阶级在内的、有关决定着演变的能量和方向的社会力量的模型和有关把他们的利益与眼下的要求协调起来的精英的模型，太过于简单。同时，精英的本质绝不是模型的惟一的、必要的限制条件；尽管韦伯在一条意味深长的旁注里谈到了 “ 神经质的军团指挥官们 ” ，他们没有能力 “ 在他们的上司面前，代表那些委托人的利益 ” 。换言之，神经质的精英们一般都胆小怯懦，改革的勇气是以自觉意识为前提的。然而，官僚体制的危险更为严重。例如，它可能会使人民（ demos）和统治（kratia）之间的调解人即议会瘫痪。于是，议会就变为纯粹的空发议论的场所，议员们在那里虽然发表他们的责难和希望，但是，毫无结果，一事无成。俾斯麦就是这样看待德国帝国议会的；20世纪70和80年代的欧洲议会提供一个现实的例子。议会也可能变成为一个半社团主义的和半官僚体制的乱线团的一部分，在那里，一切倡议都是让人看不透的，因此也就没有什么革新。到处都有这样一种议会的官僚体制化的危险。这种官僚体制化吓坏局外人，即 “ 人民 ” ，使他们疏远政治的机构，并导致形成新的社会运动，而社会运动很快就会发现自己也面临着类似的问题。
两个进程构成人们可以称之为最低限度的民主的东西。其中一个在于把人民的意见和利益纳入政治体制，另一个在于监督统治者们和他们的行政机构。如果民主的补给或者民主的监督受到封锁，随之就会出现一场宪法危机。最低限度的民主并非是一种美好理想或一种令人舒服的梦想的实现。毋宁说，它是最可靠的方法，可使变革得以进行，又不发生革命。在这个意义上，民主政治就是比其他的政府形式更为有效。有些耳熟能详的抱怨，认为民主政治办事慢吞吞的，浪费很多时间 “ 如果不存在议会和媒体，我们能很快而有效地完成所必需的事情 ” ，口出这类抱怨在有利的情况下是因为不了解实际情况；在更坏的情况下，它们会鼓励人们去支持恰恰是不稳定的政治制度，因为在这类政治制度里，一切都进行得静悄悄，万马齐暗。另一方面，在一些显示出有最低限度民主的国家里，如果喧嚷声超过一定的噪音水准，那并非是民主的代价，而是走上一条迷途的征兆。
“ 现代的议会 ” ，马克斯 · 韦伯说， “ 首先是被官僚体制的手段统治的人的代表机构。 ” 民主的原教旨主义者们不喜欢这种语言，但是，不管是在纳入人民的利益方面，还是在监督执政者方面，这种语言是现实主义的。然而，也有另外一些宪法工具。公民投票和公民表决既可能被保守派滥用，也可能被蛊惑民心者滥用，但是，它们不失为把舆论纳入决策过程的方法。对统治的监督除了议会的程序外，还要求有法律的和其他的机制，以审查决策，包括审查行政行为。媒体具有一种现实的意义，有朝一日，这种现实意义也许会得到宪法理论的承认。正如我们已经看到过的那样，一种包括着社会运动和特殊的利益群体、大学里的活泼的讨论和大街上激动的人群的示威游行等等，似乎是没有秩序的结构是属于公民社会的。民主按其定义是没有秩序的，谁要不能容忍这种情况，不需要很长时间，他就会等到一种更坏的政体。
因此，马克斯 · 韦伯的主要兴趣并不在民主的方面。关于第二个机构的问题，他思考得更多，也有更多可说的。第二个机构的问题产生于他的基本主题，而且这个问题与 “ 官僚体制本身无力办到 ” 的事情有关。马克斯 · 韦伯把这放在他所喜欢的、关于领袖的问题。后来的历史恰恰不是让韦伯曾经得心应手、应用自如的这句话变得更容易使用一些；不过，不管人们喜欢不喜欢这句话，它所表示的问题要求有个回答。这就是革新、首创、愿意和有能力做些事情的问题。正如熊彼特（ Joseph Alois Schum－peter）通过颂扬 “ 企业家 ” 及其美德和天才，来为经济发展回答这个问题一样，韦伯则是通过 “ 政治家 ” 的社会形象，来为公众事务回答这个问题，政治家就是谋求把 “ 政治作为职业 ” 的人。
在这里必须指出，对我来说，这里不是事关马克斯 · 韦伯的（在某些方面很朦胧的）魅力（ Charisma）的概念，即通过对天赋和优选不寻常的要求使统治合法化。毋宁说，指出官僚体制有能力统治，然而没有能力领导，这属于韦伯对权力的正常行使的分析。实际上，官僚体制按其定义是无头无脑的。诚然，很多在形式上身居现代行政机构巅峰上、而且肩负着政治责任的人，本身也是官僚体制的人物。因此，问题恰恰就在这里。于是就产生一些完全失去航向的、平庸的共同体，它们充其量是被管理着，但不能说是由政府治理的。官僚人员应该忠诚地和内行地执行由别人所作出的决定。无疑，也有些情况，官员们必须向他们的政治领导人讲，他们认为某些特定的指示是错误的；然而最后，他们只有这样的选择，要么执行对他们说要做的事，要么离职了事。国家和其他的一些团体从那些最高层人物那里，即从 “ 进行指导的人 ” ，从 “ 领导者 ” ，或者干脆说从 “ 领袖们 ” 那里，得到方向意识。
韦伯孜孜不倦地描述领袖应该具有的特点，为这幅油画增添新的色彩。他谈到他们的天才，谈到他们许可接受或者必须拒绝某种选择或任命的环境，谈到他们很可能会崭露头角和卓有成就的条件。显然，政治领袖们所固有的、 “ 也用手去把握历史上重要事件的一束神经末梢的感觉 ” ，甚至是 “ 许可把手放到历史车轮的辐条里 ” 的能力，特别令他心往神驰。因此，他兴味盎然地转入探讨政治家必须具有的三种品质： “ 热情 —— 责任感 —— 目测力。 ” 像当时的很多年轻的政治家一样，我父亲 1920年也买了《政治作为职业》的第一版，并在这些片段上用粗铅笔划线。 “ 热情 ” 不是知识分子的 “ 无为激动 ” ，而是深深的献身于一种 “ 事业 ” ，即献身于一个它（ Es）（虽然韦伯也谈到 “ 上帝或恶魔 ” ，上帝或恶魔 “ 是她的 ” 即事业的 “ 主宰 ” ）。 “ 责任感 ” 意味着，政治家意识到他的特殊地位和任务；这个词也暗示着要具有政治家所实践的 “ 责任伦理 ” ，而不是退缩到 “ 思想伦理 ” 的较为纯洁的境界里。纯粹的道德在政治里面没有立足之地，因为在那里重要的是行为的实际的后果；因此，政治家只有正确的信念是不够的，他也必须认识到他的行动所面临的约束，并估计他的所作所为的影响和后果。这就要求要有判断能力和一种分寸意识。 “ 政治是用头脑干的，换言之，不是靠身体的其他部分或灵魂干的 ” ，韦伯说道，但是，由于他自己的、永远未被抑制的热情，这也不可能保持长久： “ 千真万确：政治虽然是用头脑干的，但是肯定不仅仅是用头脑干的。 ”
韦伯不是详尽描绘在一个官僚体制的世界里领袖的问题。然而，他本来也许会接受来自宇航中的一个比喻。处于领导地位的政治家站在官僚体制的帝国的监控座上，他们必须避免两种风险。其中之一就是，他们采用过大的倾斜角度进入行动领域，同时被烧毁，化为灰烬；领袖们自己也是官僚人员。另一个风险是（进人大气层的）切入角太平，这样领袖们就会被推回太空去；他们仍然是时间的穹苍上一个遥远的、小小的星光。进入在这个被行政管理把持的世界里行为的密度较大的大气层的角度必须合适，这样领袖们才能卓有成效，并保持他们的完美。韦伯提出了一个问题：在什么样的宪法条件下很可能会有这种结果。因此，他支持那些把帝国总统直选和政府有可能发布紧急法令引进魏玛共和国宪法的人。兴登堡总统1933年之前和在后果累累的1933年里利用了这种可能性，有人不恰当地把兴登堡所采取的方式的部分责任归咎于马克斯 · 韦伯。也许，缺乏一种美国模式的真正的总统制 —— 或者缺乏一种威斯敏斯特风格的充分的议会制民主 —— 是更大的缺陷。
对现代政治的问题的一切回答，都是有争议的。民主的原教旨主义者的一代人，对于不仅马克斯 · 韦伯所发挥的、而且也在这里所建议的对政治阶级的分析中所发挥的独立的作用，特别感到为难。他们最乐于把身居高位的代表人物想像为一种蒸汽，蒸汽从间歇热水喷泉升腾而起，又深深渗入到人民的土壤之中。自从 19世纪和20世纪初以来，公众对政治问题的讨论，已经大大丧失了难以捉摸的微妙性。由于最近几十年的经验，这可能不会特别令人感到惊讶。暴政、战争和民族大屠杀，甚至也不是难以捉摸的，和平和自由的基本条件也不是微妙的。然而，正如马克斯 · 韦伯所看到的，现代政治的问题并未从日程上消失。面对日益增长的官僚体制的危险，民主和革新如何才能相结合？如何才能不必进行革命又可能演变？
自由的宪法必须给这些问题一个回答。它必须在响着警报声的极端民主化和专制之间的进退维谷的境地中找到一条航线，又不致于翻船陷入官僚体制的无底深渊，这种深渊处处都阻碍着进步的行程路线。这类比喻也许有点儿太讨人喜欢。形象可能会唤起假相，仿佛宪法自由派不能偏离惟一可靠的航线的哪怕仅仅一度之差。实际上，总是不只有一条前进的航线。现实的想像力也不只一次超越理论的想像力，因此，倘若我们深入到不同国家的现实的情况中去，就会帮助我们的分析向前推进。
3．关于混合宪法或者现实存在的自由
美国的宪法一定是令马克斯 · 韦伯中意的。总统职位体现纯粹的领导，国会体现纯粹的民主，以及通过允许让一个新的行政班子用自己的人占据全部关键职位的实践，减少官僚体制的作用。最后这一点肯定不是马克斯 · 韦伯的官僚体制组织的理想；他宁愿想要普鲁士国家官员的伦理道德，也许他宁愿要英国式的文官制度（ civil service）。然而总的看来，种种迹象表明，在机构方面，美国的体制是对现代政治问题的一个可信的回答。
这种表面现象并不骗人。尽管过去和现在，并非一切美国总统都是杰出的领袖，而国会日益卷入它自己的官僚体制的困扰，并且有时对待玩弄地位和金钱的秘密游戏，比对待民主代表机构的任务还要认真严肃一些，但是，两个多世纪以来，美国宪法运作得很好，好得令人惊讶。此外，对美国政治的社会基础，现代化的理论家们也是应该感到满意的。流动性是美国的基本特点；大多数美国人出身于这样的家庭：在这些家庭里，在不是太长的时间之前，有人作出过勇敢的决定，离开传统和家乡的压力，使自己置身于大海和移民当局的漂泊不定之中。（由于这个原因，黑人奴隶的后代这样一个重要的例外本身就提出自己的问题。）美国人仍然是好流动的。而且，这种流动性从一开始就与托克维尔意义上的民主联系在一起，也就是说，与生存条件的一种基本平等联系在一起，在这种基本平等里，引人注目地缺少传统的依附关系。
另一种观察听起来可能还会更加令人惊讶，它使情况复杂化，即阶级理论家们也会对美国的例子特别满意。 “ 在美国的政治的意识形态里，强调 ‘ 无阶级 ’ ，这就使得很多欧美评论家们得出结论，认为在美国，党派属性比起在其他的西方国家里，更少地建立在阶级的分裂之上。然而，选举调查结果却推倒了这种结论。 ” S．M．李普塞（Seymour Martin Lipset）对这类调查一直追溯到1936年；根据这些调查，在美国，政治的冲突已经更早得多就遵循了阶级模式。 “ 早在美国的当代形式的两党制得到发展之前，使得社会分裂的政治论题在倾向上就具有阶级性质。 ” 李普塞提醒我们，托克维尔也没有忽视这一事实。在经过更仔细的观察后，托克维尔说道，并非如同最初的表面现象那样，美国党派政治的辩论并不那样 “ 令人不可理解或幼稚 ” 。 “ 我们愈是深入到这些政党的最内心的考虑之中去，我们就愈是清楚地发现，一个政党的目标在于限制人民的权力，另一个政党的目标则是在于扩大人民的权力。 ”
那么，美利坚合众国是纯粹民主的一个楷模吗？很多作者持这种意见，并且通过指出这个国家的富裕和我们的意义上的供应的丰富多样来阐述这种见解。李普塞是本世纪60年代占统治地位的几种理论之一的创始人，他（在1959年的一篇文章里）说， “ 民主取决于经济发展的水平。一个民族越是富裕，民主在它当中找到支撑的各种机会就越大。 ” 当有一位批评家指出， 1820年的美国，或者1870年的法国，或者1890年的瑞典，很难说是经济上高度发展的国家，然而它们却可以说是民主国家，这时李普塞利用一根很奇特的拐杖来拯救他的理论，并且论证说，在建立 “ 一个世界范围的交往体系 ” 并使得人们能借此同别国进行比较之前，这些民主国家就产生了。不过，后来又有英国的例子，尤其是在两次世界大战之间的时代。而且还有印度。要是提出一个几乎是逆命题的命题，那也许并不显得荒谬：民主允许一些国家，自由地进行经济上的零和游戏。
无论如何，美国的例子显示着有关政治民主的社会前提的一段完全不同的历史。这就是公民权利与开放边界相结合的历史。这两个概念必须在一种特定的、仅仅适于美国的意义上来理解。犹如我们（在上一章里）已经看到过的那样，公民权利接近于托克维尔所称的平等或民主的基本条件。在美国的情况下，它们是一些基本上局限在法律和政治范围内的归属性权利。然而，美国的历史表现了现代这个伟大力量的传染性。如果一方想限制人民的权力，另一方却想扩大它，那么，阶级斗争就容易采取暴力的形式，正如它在美国的历史上一再采取的形式那样。18世纪70 年代的早期的宪法斗争，19世纪60年代的国内战争和20世纪60年代的公民权利运动，是在争取实现公民身份地位而斗争的漫长历史中的三个突出事件。宪法和权利法案（Bill
of Rights），1866年的民权法案（Civil Rights Act）和宪法第14条补充条款，1964／1965年的民法（Civil Rights）和选举法（Voting htsActs），不过也包括20世纪60年代和70年代最高法院关于对明确的歧视的判决和类似的决定以及行政文件，这些都是在为实现人人拥有公民权利的永无止境的道路上的里程碑。
因此仍然要坚决强调，正如已经提到过的那样，如果涉及到把这类应得权利扩大到社会的领域，美国人是犹豫不决、踌躇迟疑的。无疑，美国也发展了福利国家的一些方法思路。罗斯福总统的 “ 新政 ” （ New Deal）也好，约翰逊总统的 “ 伟大社会 ” （ Great Society）方案也好，都与社会权利有关系。对于很多人来说，有普遍的老年养老金保险，医疗保险，有儿童补助金，以及其他好些比形式上的应得权利还要多的福利。然而，如果人们更仔细地考察一下美国对社会政策的态度，那么，人们很快就会惊讶地发现，美国人并不喜欢社会的应得权利的思想；毋宁说，这种思想仍然被利用，目的是说明福利的接受者对共同体的依赖，并且加以诋毁。大多数人宁愿把社会政策或者理解为分发一些慈善的捐赠，或者理解为提供某种必要的帮助，使接受者能自救，甚至是使之完全自己负责任。这背后存在着这样的设想，即能够达到自己负责和独立自主，而不必诉诸社会的应得权利。结论是，人本来并没有要求社会提供服务的应得权利，而是进入一种契约关系，而且这种契约关系与其说类似于一种社会契约，不如说更像一种私人的契约。他们所以得到救助，是基于一种假定：他们准备作出自己的贡献，就其核心来说，就是准备要自己照顾自己。
因此，在美国，公民权利在一种狭义上与经济生活、社会生活和政治生活的入场券有关系，与此相反，与进入以后才发生的事情无涉。在里面发生的一切，仍然留给所有人反对所有人的伟大的斗争去解决，留给经常引用的老鼠赛跑
（rat race）即激烈的竞争去定夺，这样一种态度促使社会达尔文主义在美国不仅在哲学上曾经起过十分巨大的作用，而且现在在那里仍然起着巨大的作用。在这里，美国例子的另外的一方面也发挥着作用，即开放的边界。对公民的身份地位作限制性的理解之所以还能行得通，是因为存在着而且只要存在着个人发迹升迁的种种机会。美国的社会流动性从来未能像美国的梦想所反映的那样十分广泛地传播着，虽然这种梦想对于人们的举止和态度有过自己的影响。不过在美国，地理的流动性并非神话；人们虽然并不是蹬上自行车（不像撒切尔夫人的亲信圈子里一位英国大臣所推荐的那样），而是驾着汽车，连同整个家当，从底特律到休斯敦，再到圣迪戈。
诚然，他们不能再向西行走，再走就得掉进大海里。当然，他们能够走回头路；在东部和北部，重新振兴似乎正在死亡的城市和地区，这类轰动的事例不胜枚举。然而，首先是开放的边界还有另外一个名称，这个名称使得世界的其他地方更加了解它，这就是 “ 经济增长 ” 这一名称。只要有可能生产更多的供给品，也就有 —— 在公民权利的人场券和缺乏正式的应得权利限制的基础上 —— 机会，让个人挣更多的钱，实现他们的生活愿望。美国有一种其所特有的基本公民权利和似乎是不受限制的供给之间的平衡。这种平衡曾经是美国政治民主的秘密，而不是流动性本身，更不用说是普遍的富裕，或者是经济发展的某一个特定的阶段。
在某种方式上，这也适用于今天。不过，20世纪70年代的风暴并未使美国未受触动，安然无恙；倘若我们的分析涉及最近的时代，则美国强者的薄弱之处也就变得明显可见。但是，首先我们想横渡大西洋，在那里我们会遇到全然不同的环境和条件。英国正是早期美国人从那里学到经验 —— 即使并非总是接受其理论 —— 的国家，它在某些方面恰恰同美国形成鲜明的对照。英国的基本特点是发生没有经济成果的政治冲突。在美国，有很长时间政治对于人们争取更多的生存机会，并不特别重要，而在大不列颠，则有一种明显的倾向，人们更乐于把经济的向前发展置之脑后，而投身于罢工、竞选和公众辩论的混战中去。因此，大不列颠为一切取决于政治的国家提供一个楷模，虽然人们并不总是准确知道，到底政治是被视为一个伟大的戏剧，一个舞台，在那里上演着社会的对立和民族的希望，还是被看做是一种给予生存机会的有效的方法。
