广告业的管理是保障广告经营活动顺利开展的基础，是维护正常经济秩
序的必要手段之一，世界各国在发展市场经济的过程中，也都在加强广告活
动的管理，并在长期的实践活动中形成了一套有效的管理体制和制度措施。
一、当代广告管理体制
随着当代市场营销观念的全面树立，广告作为满足顾客需要，降低社会
交易费用和促销产品销售的一种重要手段，已为国际上广大企业广为认同，
然而在我国长期以来，由于广告经营活动是在缺乏法制约束和公众监督下进
行的，因此，在商品经营活动中出现了利用广告作为商业冒险，投机，甚至
是欺诈的手段，从而侵犯了消费者权益，有些甚至到了不择手段，图财害命
的程度，此类事在国际上也曾出现过，如在６０年代，震惊全美的镇静剂沙里
多迈德（Ｔｈａｌｉｄｏｒｍｉｄｅ）案，正是以其虚假的广告，试图掩盖该药对孕妇及
新生儿的不安全性。正是这种非法的广告经营，引起了世界各国公众的强烈
不满，并提出了彻底保障消费者权益的要求。在这一背景下，各国政府纷纷
加强了对广告业的管理，颁布了一系列的政策法规，并日益形成了一套由政
府管理，行业自律，消费者监督相互结合的广告管理体制。
（１）政府对广告的管理
政府对广告的管理主要是指政府通过由国家有关部门制定和颁布的有关
广告管理法规政策、条例、法令来管理广告活动，其目的在于保证广告业在
国家的统一管理下健康地发展。从国际上政府对广告管理的体系看主要体现
在机构设置上。如美国，广告活动主要由联邦贸易委员会负责（广告管理是
其职能的一部分）。此外，食品药物管理局、联邦通讯委员会、邮政管理局、
证券和交易委员会等，也分别负责管理与自身业务相关的广告。象美国的联
邦贸易委员会是于１９１４年由美国国会设立的，委员会由五名委员组成，委员
是经总统提名，参议院通过后上任的，任期五年，从１９５０年起，总统依法指
定一名委员担任委员会主席，该委员会有权调查一切被控的虚假广告案件，
可以发布禁令，取缔或禁止某种有害广告，并有权修正某些法案。显然其管
理权限是很大。其次就世界各国政府广告管理机构所发挥的职能而言，主要
是制定和颁布各种广告法令和条例，时违反者予以制裁。一般而言，国际上
政府对广告的管理是以法律的形式来进行的，也就是说，政府以法律为手段，
对广告活动实行管制。政府管制的内容主要有分类管理、媒体管理、广告内
容管理、广告收费标准管理和广告经营单位及刊播户的管理，以及对违法广
告的制裁等。藉此，我们不难看出，世界各国政府对广告经营活动的管理是
十分全面而又慎密的。
（２）广告行业的自律管理
在广告业的发展过程中，为保证广告的伦理准则及避免不正当的竞争，
广告业逐步自发地形成行业自律体系。每个国家的广告行业都有其全国性的
自律组织，对全国的广告行业进行指导，制定自律准则，配合政府维护行业
竞争秩序，制裁违法广告。总的讲，在国际广告市场上，行业自律管理较政
府管理更为有效。这种自我管理既是一种自律，也是自我保护。广告行业自
律组织的一般是全国广告协会，它由广告主协会，广告公司协会和广告媒体
协会等共同组成。这三个协会内部又分别按专业组成若干专业协会，以监督
防止各专业广告主滥用广告，从而加强广告主和广告公司、广告媒体的社会
责任。
（３）消费者组织的监督
消费者对广告实行监督，是国际上消费者运动的一项重要内容。消费者
运动是消费者为了保护自身的经济利益而自觉组织起来的一群众性活动。消
费者对广告的监督，主要是通过群众性组织，对不良的广告行为进行检举，
或向广告管理部门提出，并利用新闻媒介对不良广告施以谴责，从而限制或
制止有危害消费者利益危害社会行为的广告出现。显然，消费者组织的建立
和完善对于发挥广大公众的监督功能起着至关重要的作用，因而世界各国都
曾在完善消费者组织及其权限上下了很大的功夫，如法国消费者联盟创立于
１９５１年，主要由家族团体、妇女同盟、工会、消费者协会组成，其主要活动
目标在于对消费者问题进行调查研究，以及提供商品性能、质量、价格和使
用方法等各类资料，而消费者同盟则是美国消费者的最大机构。它从事商品
比较试验，将试验结果向消费者公布，以供消费者购买商品时参考，仅以１９９０
年为例，该组织共提供报告１４０万份。此外，在世界上其他国家，也大多成
立了消费者权益保护组织，并在１９６０年成立了国际消费者联合会，所有这些
组织部有力地维护了正常的广告 经营秩序，它与国家广告管理机构、行业自
律组织一起共同构成了一个完整的广告管理体系。
二、当代广告管理的特点
（１）立法完备，确立了广告的基本原则及发布标准
世界各国政府为了加强对广告的管理，均制定了完备的管理法令和法
规，使广告行为有可以遵循的准则。以日本为例，涉及广告的经济法规达百
种以上。日本经济法律一般由国家制定，实施细则、条例、命令等程序法规
分别由内阁总理大臣以及各部大臣制定、发布，从而保证了立法的统一性与
权威性。涉及广告的法律主要有：《禁止私人垄断及确保公平交易法》、《家
庭用品质量表示法》、《不正当竞争防止法》等，这些法律从不同角度和方
面对广告活动予以制约，如《不正当竞争防止法》第一条列举的不正当竞争
行为中的第三、第四、第五都直接涉及广告，并明确规定对违法广告处以两
年以下徒刑和２０万（日元）的罚款。值得提出的是，由于世界各国经济发展
状况不同及社会文化的差异，除西班牙、比利时政府和澳门地区颁布了广告
法之外，其他国家都没有一部综合管理广告的法律，很多国家基本上是把广
告作为市场促销活动的一个环节，在规范市场行为的法规中涉及到广告。
（２）重视行业的自律
如前所述，由于广告自律组织的功能主要是配合政府加强对广告的管
理，维护广告的信誉，因此，各国政府对广告行业自律都非常重视，注意发
挥行业自律的积极作用，同时自律组织也日益形成了一套完善的自律处理程
序，从而使其成为国际上广告管理的中坚力量。从各国自律组织对违法广告
的处理看，一般可分为如下几个阶段：（１）受理投诉。若有消费者投诉或发
现违法广告，自律组织即通知广告主应诉，并要求提出内容真实可靠的证据
和答辩书；（２）评审。必要时还可以进一步调查，务求作到事实清楚，证据
充分；（３）决定及制裁，自律组织在所有证据及事实弄清后，即依据有关法
规和自律准则作出决定，并通知有关当事人。根据需要，还可 举行听证会，
以征求各方意见，其后是采取措施，首先是警告广告主或撤回广告，若广告
主拒不执行决定，自律组织可联合采取行动，拒绝发布该有违法内容的广告。
其次，若自律组织处理不了的案件，可递交政府或司法程序解决。这种情况
以日、英、澳等国较为典型；（４）公布案件。英国。日本等国家都有“案例
报告”制度。自津组织有其专门刊物，每期都公布投诉调查结果，除投诉者
身份保密外，其他当事人的名字都得见诸刊物；（５）检查。最后自律组织将
检查违法广告是否已按要求作出修改或予以撤回。从上述处理程序看，各国
广告行业组织的自律是十分严密的，因而在实际运行中，国际上大量的广告
纠纷大都由行业组织调解解决，只有万不得已才提交法庭或政府管理机构审
理。
（３）建立专门的审查机构，把广告发布前审查与日常监督检查密切结合
起来
当代国际上对广告管理审查制起着举足轻重的作用。它是通过专门的审
查机构，在广告发布前对其真实性、道德性进行核实。从而确保消费者的选
择权、认知权、安全权和呼吁权，对有部分问题或部分违法的广告，劝其更
正或作出修改，对严重违法的广告，予以驳回，而对符合法规及自律准则的
广告，予以核准并加注审查标志，企业只有通过审查，才能借助媒体发布广
告。显而易见，广告审查是一种事先的管理控制，其目的是防患于未然，因
而审查制在较大程度上己杜绝了虚假、欺诈广告的出现，正因为如此，世界
各国都设立了不同类型的审查机构，包括政府机关审查，如以色列、土耳其、
墨西哥、加拿大；行业自律机关审查，如瑞士、澳大利亚、英国、美国等。
（４）注重广告经营秩序的建立
当代国际上都很注意整体广 告经营秩序的建立，以便从根本上消除违法
广告的产生。从现有的情况看，尽管国外广告立法中未涉及到广告经营秩序
和体制，但在实践中，各国均借助政府和自律组织，实现了广告经营的代理
制，广告主一般不直接与媒体打交道，而是委托广告公司全面代理。以菲律
宾为例，其广告自律准则中明确规定：“当广告主就某一特定产品或服务聘
请或雇佣广告公司时，不得再与媒体直接联系”。事实上，其他各国的自律
准则也都时代理制作了明确规定。应该说，广告代理经营制的确立，为各国
政府对广告业实行宏观调控提供了基点。由于媒体是广告公诸于众的载体，
所以，各国都把媒体作为重要的控制环节。一方面要求媒介严格把关，以有
效地制止虚假、违法广告；另一方面若发现违法现象，即通知所有媒体，使
该广告不至危害社会，损害消费者权益。
（５）严惩违法广告尤其是其中的欺诈广告
欺诈性广告直接给消费者造成损失，这些损失包括经济方面的、身体健
康方面的和心理方面的，它是一种不道德的商业广告，随着广告事业的发展，
世界各国几乎都对这类不道德广告实行严惩，这种严惩除了行业自律组织的
处罚外，更主要是采取行政和法律的手段。如美国对发布虚假广告的广告主
的处罚一般是停止此商标的广告一年或两年，或者判处该公司以此商标的商
品全年广告费２０一２５％用于更正广告。法国的《商业、手工业引导法》专
门设立了虚假广告罪，对该判罪的刑事处罚基本上有两种：其一监禁，即对
犯罪的公民个人处３个月至２年的监禁；其二是对犯罪法人或公民处以１０００
法郎以上，直至广告费５０％的罚金。
三、加强我国广告业的管理
（１）加强和完善我国广告管理的立法和执法
加强我国广告管理的立法，是保护消费者权益、发展广告市场的当务之
急，法律不健全，执法就少依据，长期以来，由于我们未能及时地制定相应
的法律法规，至使相关的广告经营活动仍处于无法可依的状态，出现了很多
问题。较为突出的是经营广告的单位各自为政，在广告内容、广告设计和广
告经营等方面，都存在着不同程度的混乱现象，有的商业广告内容虚假，欺
骗群众，严重危害 了经济秩序和消费者的人身安全。因而当前最迫切的任务
是在借鉴国外相关法律的基础上，制定出一套健全的中国广告法，对消费者
权益保护的各个方面和现有法律未能涉及的具体问题，作出明确的规定。应
当指出，尽管１９８２年我国制定了广告管理暂行条例以及实施细则，１９８５年
进行了进一步的修改，但是，这些规定在较大程度上失去了效率，其原因在
于我国的广告规则只对哪些行为是允许的、受法律保护的、哪些行为是法所
不允许的，作为原则性的规定，而对违法规定，侵害消费者权益，应负何种
责任，如何进行处罚的条文就较为缺乏，从而削弱了应有的约束力，而广告
管理的法制化就是要强化这方面的不足，增加广告主的社会责任感，用强制
性的措施杜绝违法、欺诈广告的产生。纵观国际广告业的管理，法制历来是
最强有力的手段，因而要想迅速改变我国广告市场混乱的局面，加强和完善
我国广告管理的立法和执法不失为一种最优途径。
（２）健全我国的广告行业协会和消费者权益保护组织
目前，我国已有了各种广告行业组织，其中较为突出的是中国广告协会。
实践证明，行业自律组织是维护正常广告经营秩序的一种较好的组织形式，
１９８８年召开的第３１届世界广告大会，把行业自律写进了大会宣言，成为国
际广告业共同奋斗的行为准则和目标。然而从我国广告协会看，有其自身的
局限性，如没有行政处罚权、一般投诉的最终处理权等。同时也存在行业协
会自身的规约不完善，部门设置不健全等问题，从而使我国广告行业的自律
比起经济发达国家还有相当大差距，广告市场的宏观管理全部落在了政府身
上，而要改变目前的这种状况就必须从组织内外，硬件软件两个方面入手，
建立行业自律组织，首先是在行业协会内部，尽快完善规章制度和违法处置
程序，切实发挥监督和自我约束的功能；其次，政府和有关部门应给予协会
以更大的自主权，充分发挥它的作用，增强其权威性和提高其法律地位，使
之真正成为广告管理的中坚力量。
消费者权益保护组织是广告管理体制的另一大支柱，其机构健全与否直
接关系到消费者的权益，亦即消费者对欺骗性的广告的谴责和要求赔偿权。
近年来消费者协会组织发展是比较快的，但各地区之间发展不平衡，有的地
方虽有组织但未能开展活动，消费者的权益得不到及时保护。另外，由于我
国消费者协会的职权没有相应的法律规定，加之组织建立不久，还缺乏实践
经验，与其性质，任务相适应的工作方式和方法还处于摸索之中，这就使得
消费者协会往往依靠行政权力处理一些难以解决的问题，而有些行政管理部
门也将消费者协会视为自身的一个工作机构，并通过直接管理的方式与协会
保持工作上的衔接，这样一来，就使消费者组织“亦政亦群”的特点和“半
官半民”的性质问题更加突出了，不利于我国的消费者运动及消费者组织发
展成为一种相对独立的社会机构，更不利于消费者监督广告经营作用的充分
发挥。鉴于以上两个方面的情况，我们认为。一方面必须加强消费者组织的
自身建设和专职工作人员的素质提高；另一方面则依照“政群分开”的原则，
逐步切断消费者组织与政府之间的“脐带”关系，要进一步明确各级、各种
消费者权益保护机构的职责和权限，严格依法办事，同时在经费、编制等方
面给予协会更多的支持，使消费者组织能够健康、正常地发展，有效地保护
消费者的权益，监督广告经营活动的顺利开展。
（３）开展广告预审制，建立完善的广告管理体系
广告预审制是现代国际上最有效的广告管理手段之一，代表了广告管理
的新趋向。按照我国现行的审查制度，实行的是广告经营单位自审，即广告
经营单位，集经营与审查广告于一体，这种审查方式明显地不符合国际惯例，
而且其监督控制功能是很微弱的。因为作为广告经营的组织既涉及切身利
益，又承担法规赋予的一定权力，两者很难统一，其结果使广告事先监督落
空，广告管理仅仅成为一种单一的、被动事后活动。因而要强化广告管理，
必须改变现行的审查方式，将经营单位自审变为他审，而且应当建立一个广
告预审制度的独立的权威机构，本着对公众负责的原则，实施广告审查工作。
按照我们的设想，这样的预审机构应该是一种半官方的组织，即由政府，广
告协会、消费者协会和有关专业技术部门代表组成，从而既保证组织的权威
性，又能充分顾及各方的利益，在实际运行中，不断地调整审查程序和有关
章程。此外，从发展战略上，近期要全面推广预审制也是不现实的，根据目
前广告市场的状况，可以首先控制住电视、广播、报纸三大媒体，审查对象
应集中于消费者反映强烈的家电、食品、医药、化妆品等产品广告上，初步
改变广告市场混乱的局面，并在此基础上，逐步实行全部媒体和产品的广告
预审制度。
（４）推广广告代理经营制，维护正常的经营秩序
不合理的广告经营制，往往是违法广告、欺诈广告产生的根源，推广广
告代理已成为国际上理顺广告经营秩序的一大举措，是健全管理体制的必要
前提。在我国，从市场管理的角度讲，也同样需要在经营体制上进行彻底的
变革，用法律规范来确立广告代理制，否则等广告行为乱套之后再来搞规则，
建体制，就非常滞后而又吃力，由此而产生的整个社会的交易费用和管理费
用将会十分惊人。因此，必须尽快健全我国广告的经营、管理体制，以促进
国内广告事业与国际惯例接轨。
