政策是指国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。
法，由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施，它通过规定人们在社会关系中的权
利和义务，确认、保护和发展有定和进步的社会关系和社会秩序。
我国法的形式主要有以下几种：
1．宪法是由国家最高权力机关全国人民代表大会制定的，规定国家的基本制度和根本
任务，是国家的根本大法，具有最高的法律效力。
2．法律是由全国人民代表大会及其常务委员会，经一定立法程序制定的规范性文件。
其法律效力仅低于宪法，是制定其他规范性文件的依据。如《中华人民共和国食品卫生法》 。
3．行政法规是由国家最高行政机关国务院制定、发布的规范性文件。它通常冠以条例、
办法、规定等名称。其效力仅次于宪法和法律，是一种重要的法的形式。如《食盐加碘消除
碘缺乏危害管理条例》 。
4．地方性法规省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会在与宪法、法律和
行政法规不相抵触的前提下，可以根据本地区情况制定、发布的规范性文件即地方性法规。
如《湖北省街头食品卫生管理办法》《上海市盒饭卫生管理办法》
、 。
5．民族自治地方的自治条例和单行条例民族自治地方(自治区、自治州、自治县)的人
民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。如《甘
肃省肃北蒙古族自治县自治条例》 。
6．特别行政区的法国家在必要时得设立特别行政区，全国人民代表大会制定的特别行
政区基本法以及特别行政区依法制定并报全国人民代表大会常务委员会备案的、 在该特别行
政区内有效的规范性法律文件，属于特别行政区的法，如《香港基本法》 。
7．规章国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的
市和国务院批准的较大的市以及某些经济特区市的人民政府在其职权范围内依法制定、 发布
的规范性文件为规章。规章的效力低于宪法、法律和行政法规，在人民法院审理行政案件时
仅起参考作用。如卫生部发布的《保健食品管理办法》和《学生集体用餐卫生监督办法》等。
8．国际条约国际条约不属于国内法的范畴，但我国签订和加入的国际条约对于国内的
国家机关、社会团体、企事业单位和公民也有约束力。因此，这些条约就具有与国内法同样
的约束力，如食品法典委员会提出的《辐照食品通用标准》 。
一、我国历史上的食物营养政策的颁布与实施
(一)1953 年 10 月，中共中央召开全国粮食会议，中央人民政府财政经济委员会主任陈
云在会上做了“实行粮食统购统销”的报告，提出在农村实行粮食征购，在城市实行定量配
给，严格管制私商，并调整内部关系。这个报告得到毛泽东主席、周恩来总理的赞同和会议
代表的一致拥护。
(二)1953 年 10 月 16 日，中共中央作出 《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》 ，
决定在农村向余粮户实行粮食计划收购； 对城市居民和农村缺粮户实行粮食计划供应； 由国
家严格管制， 严禁私商自由经营粮食； 在中央统一管理下， 由中央与地方分工负责管理粮食。
(三)1953 年 11 月 19 日，政务院通过了《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》
及《粮食市场管理办法》 ，并于 11 月 23 日正式颁布。其主要内容为：①粮农按照国家规定
的收购粮种、价格和数量，将余粮交售给国家；②农民在交纳公粮和计划收购以外的余粮，
可自由存储和使用，可售给国家粮食部门或合作社，或在国家设立的粮食市场上交易，也可
以在农民之间进行少量的、互通有无的交易，但禁止投机倒把扰乱市场；③一切有关粮食经
营和加工的国营、公私合营、合作社的粮店和工厂，统一归粮食部门领导。所有私营粮商、
私营粮食加工厂一律不许私自经营粮食或自购原料、自销产品，但可在国家严格监管下，由
国家粮食部门委托销售粮食或从事粮食加工；④城市居民凭证供应粮食，对集镇、经济作物
区、灾区和一般农村的缺粮户，采取上级政府颁布控制数字和群众民主评议相结合的办法，
确定需要供应的数量；⑤熟食业、食品工业所需粮食，旅店、火车、轮船等供应旅客膳食用
粮和其他工业用粮，一律由国家粮食部门有计划地供应，不准私自采购或转售粮食。
(四)1955 年 5 月，中共中央和国务院发出《关于加紧整顿粮食统销工作的指示》 ，全国
共派出几十万干部到各地城乡开展整顿工作，及时解决了 1954 年国家多购 350 万吨粮食、
农民留粮减少的问题。
(五)1955 年 8 月，国务院发布《农村粮食统购统销暂行办法》 ，实行“三定”政策，即：
①定产： 按粮田常年产量评定， 三年不变； ②定购：农业合作社和农户按一定标准留下口粮、
种子和饲料后，国家收购的粮食一般不超过余粮的 80％～90％；③定销：对农村缺粮户按
规定的用粮标准，分别核定粮食供应量，凭证、按月、定点、定量供应。
(六)与此同时，国务院发布了《市镇粮食定量供应暂行办法》 ，规定对非农业人口一律
实行居民口粮分等级定量供应，按不同年龄、劳动性质、工种等确定每个市镇居民的每月粮
食定量。各市镇粮食管理部门按户发给“购粮本” ，其中记载了每个家庭成员的粮食定量，
凭证在各地粮店购粮。
(七)为便于居民购买粮食加工制品和旅客在外就餐， 粮食管理部门还按省发放了地方粮
票和全国通用粮票。每张票面上除印有省份、发放年份外，还标明粮食的重量，按中国市制
分为 10 斤、5 斤、1 斤、半斤、2 两、1 两、半两等数量(1 斤=500 克，1 两=50 克)。地方粮
票(包括面票、米票)仅限本省市、自治区内使用，跨省购粮和就餐必须使用全国通用粮票。
居民使用全国通用粮票， 必须持“购粮本” 从当地粮店领取， 其数量从个人粮食定量中扣除。
二、政策实施的效果
(一)粮食统购统销政策的实施和配套管理办法的推广，有效地打击了粮食投机倒把活
动，及时地稳定了粮食市场，从而保证了城乡居民的粮食供应和营养改善的基本需要，有力
地支援了国家经济建设，保障了社会安定。特别是 1960～1962 年经济困难时期，在粮食严
重减产的情况下， 粮食凭票供应不仅保障了居民的基本需要， 而且中央政府还采取了一些有
效的应对措施。例如，1962 年陈云副总理提出给城市居民每人每月供应 1.5 公斤大豆，鱼
和肉各 250 克，从而有效地缓解了当时蛋白质缺乏和居民浮肿问题。
(二)从 20 世纪 50 年代至 80 年代初，在中国食物短缺的情况下，粮食是保障居民营养
需要的主要来源，大约 70％以上的能量、60％以上的蛋白质及大量其他营养素均来自粮食。
自 1953 年实行粮食统购统销后，全国人均粮食消费量(口粮)由 1952 年的 198 公斤增加至
1957 年的 203 公斤， 即使在经济严重困难的 1960～1962 年也保持在 160 公斤的水平， 1966～
1978 年基本稳定在 185～190 公斤，1979～1982 年间由 207 公斤增至 226 公斤。据 1982 年
的膳食营养调查，全国人均能量摄入为 2484 千卡，蛋白质 66.8 克，其中来自粮食的比重分
别为 79％和 66.6％。这项调查结果从一个侧面反映了粮食统购统销的重大作用。1984 年居
民基本解决温饱后， 粮食直接消费量虽由上升转入逐步下降， 但这项政策至今仍然在我国营
养保障中占有举足轻重的地位，特别是在农村更为重要。
(三)中国是一个国辽阔、 地区发展不平衡的农业大国。 粮食安全保障对于应对救灾和扶
贫等紧急需要都具有十分重要意义。全国农田因旱涝等灾害每年受灾面积一般占 10％～15
％左右，受灾人口往往达数千万甚至 1 亿以上。在实行统购统销期间，每年粮食征购和议购
量在 4000 万吨左右，约占粮食总产量的 10％。20 世纪 80 年代初，购粮量虽达 5000 万吨以
上，但随着粮食总产量的增长，其比重基本稳定。国家粮食征购与储备对于救灾、解困和应
急需要，都是必不可少的一项战略举措。
(四)改革开放以来，中国农业和国民经济迅速发展，特别是粮食生产达到 5 亿吨后，曾
出现供大于求的结构性过剩。在这种情况下，20 世纪 90 年代末各省逐步放开粮食价格，取
消了凭票供应。实施 40 年来的粮食统购统销制度完成其历史任务。但它对国家经济与社会
发展、居民营养改善的重大历史作用永载史册。
