到70年代后期的4000亿美元以上。这一趋势几乎在所有发达资本主义国家中都存在着，例如
英国占35％，西德也是35％，法国38％，瑞典43％，发达国家中税收最低的是日本，也占了
21％。
这种趋势与凯恩斯的经济理论有密切关系。因为根据他的理论，资本主义世界因购买量
赶不上生产量增加而引起的经济萧条，可以通过增加政府开支而解决，不管这种开支是用于
兴建公共工程，救济穷苦群众，甚至用于战争消耗。政府开支既然能起克服萧条的重大作用，
则通过征税以保证政府有足够的财力，便是理所当然的了。除了凯恩斯理论，在50年代前后
兴起的结构学派观点也对政府介入经济活动提供了理论依据。这种观点强调一个好的政府机
构可以确保资源的最优配置以实现国民福利的极大化，而不必完全依赖于市场机制。
政府大量地介入经济活动，意味着在经济往来中有很大一部分的财富转移是通过强制性
的政府规定，而不是通过买卖双方的自愿交易而实现的。于是权力代替了契约，政府官员的
意志代替了生产者和消费者的选择和协商，官僚主义的习气就带进了各种经济活动之中。诺
贝尔经济学奖金获得者、美国著名经济学家弗里德曼对此作出了精辟的分析。他在1979年出
版的《自由选择》一书中有相当一部分篇幅与此有关。里根总统评论该书是一本“上至总统，
下至每一个平民百姓，凡是关心美国将来的人，都应读的书”。
社会保险
美国政府开支中占40％的是社会福利开支。在1953年，把零星的福利措施集中管理，改
组了卫生、教育和福利部，当时的预算为20亿美元，不到国防开支的50％。而到25年之后的
1978年这三个部的预算达到1600亿美元，为海陆空三军开支的一倍半。这么一大笔钱当然要
有一定数量的人经手购买、管理、支付等等事宜，为此，政府雇用了全美就业人员中的1％
的人从事与这些福利费用开支直接或间接有关的事务。这种福利美国通常称之为“社会保
险”，经费来自对现在就业者的征税，用这笔税金支付给老年人和因各种原因丧失劳动能力
的人以及因主要劳动力死亡减少了收入的家庭。然而它与真正的“保险事业”并不一样。首
先前者是国家经办的，它不以盈利为目的，因而赔钱也不负责任，且有国库作它的后盾。其
次，它是强制性的，凡是公民都有纳税的义务，而不问他有无参加保险的愿望，或者说，它
把纳税和保险混在一起，成了一种既非纳税又非保险的两不像。第三，在一般的保险事业中
参加保险的人从他自己缴的保险费中受益，而美国的社会保险事实上是一种收入的重新分配。
原则上它虽然对富人征较高的税，对穷人支付较多的补贴，但由于福利条款中“一刀切”的
规定，造成了许多漏洞。为了堵塞漏洞，在基本条款之外又加了许多修正规定，然而修正规
定仍具有“一刀切”的性质，于是不得不对修正再作修正。结果是一般老百姓弄不清全部有
关纳税的规定，只好请律师来帮助自己填报税单。最后一个问题是，社会保险是当年的纳税
人为当年的保险人支付福利金，它不是本人在年轻时为自己老年时作储蓄性的保险。因此随
着人口年龄结构和就业结构的改变使得纳税人的负担不断加重，例如1950年每一个领福利津
贴的人有17个人为其纳税，到1970年只剩下3个人为其纳税，到下世纪初最多只有两个人为
其纳税。所以说，社会保险严格地说并不是真正的保险。
官僚主义的办事原则是按一刀切的条条规定办事，而不是按实际情况办事。纳税和福利
的规定无论多么详尽，也总还有空子可钻，因此造成了就通常保险事业的目的而言是很不公
平的情况，例如：一个人如果在按政府规定保了险的行业工作，他就可以得到津贴；如果恰
好在没有保险的行业工作，他就得不到津贴。一个年过65岁的人如果决定去干活，而且其收
入水平在中等以上的话，他不但得不到津贴，还要额外纳税——为不愿继续工作的老人支付
津贴。又如低收入者的平均寿命一般比高收入者短，这就造成了穷人纳税的年头相对较长，
而领取福利的年头相对较短。名目繁多的救济券诱使一些人专心致志于钻研救济条款，而且
往往能够得逞，结果是一些“福利皇后”，驾着用多种救济券买来的豪华轿车周游各地。
以上这一切弊端，在真正的保险事业中是不大会发生的。保险，从某种意义上也是将财
富从幸运者转移到不幸者的一种契约。但它却是公平的，因为参加保险的人认为自己有可能
遭遇不幸才自愿去保险的，即使这种可能性没有成为现实，保险人也不会埋怨他支付了保险
费。现有保险公司以盈利为目的，它决不会允许保险条款中有许多漏洞可钻。保险公司又受
到同行业的竞争和顾客的精明比较选择。所以虽然以盈利为目的，它也不可能从提高保险费
来增加利润，只能在与同行业相仿的保险费（作为一种市场价格）的收入限制下，通过提高
其内部效率来盈利，因此它要精打细算，提高办事效率，不会像政府部门那样养一批官僚班
子来处理保险业务，对于整个社会来说，保险公司虽然以图私利为其经营目标，却使全社会
在消耗较少财富的条件下达到了目的；而由政府举办的“社会保险”，尽管它不以盈利为目
标，却要消耗较多的社会财富来实现同样的目的。
住房、医疗、教育
美国联邦政府在1965年设立了住房和城市发展部，该部有2万名雇员，每年开支100
亿美元以上，此外还有州和地方政府在住房方面花钱。这些钱用来为低收入的家庭建造住
房，向中等收入的家庭提供公共住房，以及为租赁私人住房提供房租补贴。
然而住房补贴的计划同样受到官僚主义的损害。由于住房是公家出钱造的，首先是建造
的质量缺乏严格的监督，牟取高额利润的建筑商得到了好处，而应该得到帮助的人受到损
失，因为政府花在这方面的总预算是一个不变的量。其次，公家出钱造的房子往往缺乏良好
的保养，不像私房出租给房客，双方对房屋的维修状态都负有责任。房主不会允许房客无端
地破坏房屋，房客也不会同意房主该维修的地方不维修。公家的房子情况就不同，虽然也有
许多规定防止房屋的过早损坏，但这些规定可能被遵守也可能不被遵守。事实上许多公共住
房工程完工之后不到几年就损坏得不能住人，有门路的人相继搬出去，留下来的空房子成了
贫民窟，甚至变成吸毒和犯罪的场所，于是房子更加破损得像“发生过巷战的地方”。
与住房计划有联系的是城市复兴计划，它规定政府出钱征用需要重建的地段，然后多半
以人为的低价供私人开发者利用。显然，得到好处的首先是得到低价地皮的房地产经营者。
而那些需要重建的拆迁地段往往是黑人和低收入人们的聚居处。结果是城市复兴计划拆掉的
是黑人住房，重建起来的房屋是供中上等收入的白人居住，也就是加剧了社会上的不公平现
象。这与复兴计划的初衷恰好背道而驰。这里的毛病也是出在政府的权力机构介入了经济事
务。如果这些有待重建的地段确有复兴的客观条件，会有房地产经营者以合理的地价和拆迁
补偿来从事开发。如果能达成开发协议，说明各个有关方面对协议都是满意的。现在的办法
固然也使各方满意，但那是借助于国库的支出，增加了纳税人的负担，最终倒霉的是一般老
百姓。还有一些在社会上有影响的，与政府部门有密切联系的大学、教会和公共机构，靠着
这种城市复兴计划，来改善自己周围的环境。这种靠着权势来取得利益的做法，增加了“计
划”所产生的流弊。
医疗照顾是美国花钱很多而群众意见又很大的又一个方面。过去，政府也出钱资助一些
医疗保健事业，例如环境卫生、传染病防治、现役和退伍军人的医疗照顾，当初这笔钱的数
字不大，到1960年还不到50亿美元，只占国民收入总额的1％。1965年开始实施了医疗照顾
和补助方案，开支迅速增大，1977年己达680亿美元，占国民收入的4．5％。全国的医疗总
开支中，经政府的手花出去的钱从1960年只占25％上升到1977年42％。在此期间，固然医疗
设施也得到改善并在增加，但费用增加得更快，其结果是医疗的价格上涨了许多。这里起作
用的是由于有关机构的官僚主义使浪费增大和医务界的行业垄断，限制了竞争。这样，就把
价格抬了上去。
医疗照顾的实质是政府用从纳税人那里征来的税款代病人支付医疗费，因而政府成了医
院的主顾。几千年来的行医过程从来是病人作为医生的主顾，因此医生必须对病人负责。现
在政府成了医生的主顾，医生就变为对政府负责，病人的痛苦就较少地受到关心。医生首先
是要满足政府的各种规定，当然，这些规定的宗旨也在于保护病人，使病人满意。但是，病
人是否感到满意只有病人自己最清楚，政府中主管医疗的人决不会像病人那样清楚。可是决
定医院经费、医生工资、工作环境的最终是政府官员，是官员们按规定标准检查医疗工作得
到的印象如何，病人至多只有间接的发言权。
医疗社会化是从英国学得来的。英国从1965年到1973年的人年间医院工作人员总数增加
了28％，行政辅助人员增加了51％，而床位的平均使用率下降了11％，这并非是由于病人减
少了，其实英国在这一期间的每时每刻平均有60万人在等待病床。英国政府为了平衡有限的
预算和病人巨大需求之间的矛盾，采取了压低医生待遇的办法，结果造成了1983年英国医务
人员的大罢工。同时，有办法的医生纷纷逃离英国，每年移居国外的医生相当于英国医学院
校毕业生人数的1/3。这就使得医疗服务的供需矛盾火上加油。事情总要找到它的解决办法，
那就是近年来私人诊所、私人健康保险、私人疗养院迅速增加。
可是在美国，事情还不是那么容易地能得到解决。私人医生要开业，必须得到政府颁发
的开业许可证，颁发许可证的工作通常由州政府委托给主要由知名医生组成的专门机构负
责，由州的立法机关提出批准许可证的具体条件。确实，名医由于具有专门知识，他们最有
资格来判定同行中谁具有开业的能力。但由于市场上无情的竞争力量，这些知名医生有意无
意地限制开业医生的人数，以保持原来医生的垄断地位。当然，摈弃市场竞争是以牺牲病人
的利益为代价的。现在美国医治费用出奇地高与医生的劳动报酬高出一般水平是直接有关的。
尤其糟糕的是这些参与发放开业许可证的知名医生的公正性受到了怀疑。因为能够开业
的主要条件之一是“受过正式训练”，而在这些知名学者所在学校和研究单位读过书和做过
事的显然应属于“受到正式训练”之列。于是资格审查委员会究竟是在为了病人的利益而工
作，还是在为了本人所在单位，最终也是为了本人的利益而工作便受到了怀疑。这种资格审
查的失当，必然妨碍许多有才能的医生获得开业资格，这方面有确实的统计资料作证。这
样，不适当的医生开业许可证审批制度不但限制了医生人数量、抬高了医疗费用，而且在某
种程度上降低了医疗质量。
从事于崇高目的的职业，而且具有高级专业知识的医生，一旦脱离了市场的监督，也难
免染上官僚主义的习气，这说明了官僚主义并非是政府官员们所专有的。这种类似于行会的
行动方式决不限于美国的医疗系统。事实上，不论是木工、汽车修理工、水管工等，在中等
以上的城市里都有他们的同业工会。一个局外人尽管他具有高超的手艺，丰富的经验，甚至
还愿意接受较低的工资，他也很难获准挤入这个行业里去。确实，工会对于这种具有竞争能
力的对手格外地保持警惕。但这一切的结果都使消费者受到损失——用较高的劳务价格购买
了并非是最好的服务。这种工会的超市场力量的介入也在出卖劳力的人群中造成巨大的矛
盾。对于那些不幸的人来说，市场既然不能为他们提供公平的机会，剩下的出路就是诉诸法
律，甚至诉诸暴力。这一点解释了何以近年来法律诉讼和暴力事件中与工会有关的占了很大
的比例。同时谋私利、讲关系、开后门、裙带风也在腐蚀这些组织本身。先进昂贵的医疗新
发明，急剧抬高了保险开支。由于医疗费由保险公司支付，新奇的医疗方法不论多贵也有人
要用它，于是降低了社会效益，有些更能满足人民需要的消费被压制。
与医疗问题十分相似的是教育。美国建国初期一直到本世纪30年代，除有各州先后通过
了强迫入学法令之外，政府对教育插手较少。学校大多是私人办的，不论大、中、小学多半
如此。但以后逐渐展开了所谓“改革运动”，这个运动固然有其成功的一面，主要是提供了
更广泛的入学机会，特别是在高等教育方面，但付出的代价很高，近年又出现了教育质量的
问题，使得家长们对此十分担心。
现在美国的学校仍旧是公办私办同时并存。但由于国家用税收支持教育，公办学校大量
增加。在1928年，高等学校中公立学校的人数比私立学校的少，到1978年上公立学校的人数
增加了3倍。该年政府直接拨款的高等学校的经费己超过了公立加私立高等学校总经费的一
半。在初等和中等教育方面，除了政府拨款办学之外，还有大笔经费用于教育管理，结果使
得学校的控制权更多地落到了职业教育家手里，尤其在大城市里，由于政府直接管教育，学
校权力日益集中，官僚主义的问题也日益严重。
教育中出现的问题，从实质上看，也是纳了税的公民不能直接对学校进行监督，而要通
过政府设置的学监来行使此项权利。做父母的无法干预孩子受什么样的教育，不能通过缴学
费来为孩子挑选学校。教师们虽然很知道如何因材施教可使教育活动效果最好，可是他们不
得不应付学监们的挑剔。而教育和行政管理人员对公立学校运动的支持，大部分出于自私自
利的动机。他们期望，因为是由政府而不是由学生家长直接交学费，他们将得到更牢靠的职
业，更有保障的薪金收入以及对教育更大的控制权，因为学监们接管了教育的权力，家长的
控制权被剥削，学校的职责也因而改变了。学校的基本任务本应是教会学生读、算、写，并
通过文化的培养帮助学生树立正确的观念，但现在学校还被用来“促进社会流动性，加强种
族结合”等一些与教育无关的目标。70年代中引起全国大争论的用校车接送学生的规定（为
了消除种族隔离，要求黑白学生混校，规定用校车将孩子送到较远的学校去上学）就是一个
例子。这些趋势不能不影响到教育质量。
出路何在
30年代大萧条引起的政府干预经济的做法，使得市场机制这个资本主义社会的基本法则
受到严重的削弱，由此而引起的经济生活中的官僚主义问题日益受到公众的注意。但是直到
1980年弗里德曼的《自由选择》一书出版的前后，采取的主要办法还是用更详细更具体的规
定来纠正以前那些一刀切的官僚主义的规定，这种办法实质上是用官僚主义来克服官僚主义，
结果是机构越来越官僚化，互相抵消力量的无用工作越来越多，有许多统计数字证明，投入
增加更多，产出增加得较少，总的情况是效率在降低。
以弗里德曼为首的一批自由派的经济学家特别强调了恢复市场机制的重要性，不但出版
了一些书，而且还拍成了电视片，对社会舆论产生了相当的影响。近年来出现了放松管制
（deregulation）的势头，例如对石油价格的政府限制已经取消，对飞机运费的管制已被废
除，甚至邮政事业也出现了私人承办的机会。这一趋势不但在美国出现，而且波及到加拿大、
意大利等国。一些垄断性的行业如铁路，原来受到的各种定价限制也在放宽，几年来实施的
初步效果是好的。但在一些有政治敏感性的领域里，例如核电，审批的手续还没有简化。
按弗里德曼的主张，他本不是想取消累进所得税，而是希望把这种纠正贫富悬殊的税制
当作唯一的，或至少是主要的公平措施，因而其他各种辅助措施就可取消，让市场机制去发
挥作用。对于收入低于某一水平的家庭，政府征收负所得税，实际上是给予货币补贴。用货
币补贴来取代各式各样的实物优惠，既可保证公平，又有经济效益。他们还主张充分开展保
险业务，以此来弥补个人遭受的风险和不测。在这样的组织原则下，社会上也还会有不幸的
人，此时私人慈善事业会得到发展。根据历史资料，美国在上世纪末到本世纪初，政府对经
济事务的干涉很少，经济得到顺利发展，那时也是美国慈善事业大发展的年代。只是后来政
府承揽了大部分的社会保险和救济，私人慈善事业的职能转移给了政府，它的进一步发展也
就没有必要了。
自由派还必须回答一个问题，政府对经济不干预，会不会重演30年代的大倒闭大萧条
（那次危机的损失相当于一次世界大战的损失）。弗里德曼仔细研究了30年代危机的产生，
扩大和结束的过程，他的基本看法是危机并非必然发生，这是人群中产生的对金融界不信任
的气氛传染扩散的结果。在危机中倒闭的一家最大的商业银行——美国银行，完全是因为储
户不信任引起的挤兑风潮，同时联邦储备系统（主管全美货币金融）也没有及时作出有力反
应而垮台的。美国银行倒闭之后对它的资产作了折价处理，最后每美元存款偿付了92．5美
分。这证明它是一家殷实的分行，也证明储户对银行不信任引起的挤兑是一种盲目的行动，
如果储户不盲目行动，7．5％的损失原也不至于发生。群众中确实存在着一种一窝蜂盲目行
动的心理基础，因此政府的职能一方面是监督金融企业（以及一切企业）的合法经营，一方
面是当群众中出现盲目的一窝蜂行为时，应对金融界提供强有力的支持，以稳定从银行到一
切经济往来中的信任感。这样，严重的经济危机就不会重演。政府除管好政治、外交、国防、
立法和司法，以及少数特殊经济问题（主要是垄断和所谓外部效应externalities）之外，
其余的问题应留给市场去解决。甚至在少数特殊的经济问题的处理上，政府也要充分估计到
干预本身也有它自己的外部效应，只有确实了解到干预的利大于弊时，干预才是必要的。依
他们看，这就是解决官僚主义问题的根本方针。
环境问题和它的经济及非经济对策
环境问题
从生物学观点看，人类历史已远超过100万年，有文字记载的历史也有6000年。但是在
最近的一二百年，尤其是近半个世纪以来，人类社会出现了前所未有的重大变化，那就是物
质生活的巨大改进，资源利用的效率极大地提高，以及方便和丰富生活的新发明层出不穷。
今天我们已经习以为常的汽车、电影、电视、电子钟表、电子计数器、化纤衣服、塑料用品、
荧光灯等都不到100年的历史，它们在世界范围内的大量应用还是第二次世界大战以后的事。
发生在短短几十年内改变生活如此显著的事情，过去在1000年内也不曾发生过。如此看来，
我们真是人类种族绵延中特别幸福的一代人。
展望未来，我们的后代是否能继续享受不断增进的物质文明，却是完全没有把握的事。
中学生都知道，随着太阳内核燃料的耗尽，地球最终变为连空气都会凝结为液体的冰球。理
工科的大学生也知道，根据热力学第二定律，整个宇宙是终将归于“死寂”——没有任何运
动的物体，而且全部物质都处于同一个温度水平上。但大多数人未必知道，当前人类生存面
临的威胁远比这些遥远的最终结果紧迫得多。从历史看，人类曾经出现并得到发展的区域或
种族文明计有28个，但由于社会本身的内部矛盾和冲突，其中至少有18个文明已经死亡和
消灭。如果不是人类理智占了上风，也许我们早已焚化在核战争的蘑茹云之下；如果人类不
懂得控制自己的繁殖，总有一天会陷入马尔萨斯曾经预言过的悲惨境地；现在又认识到我们
面临着环境污染和资源枯竭的现实问题。这些例子无非说明，人类社会像一只在波涛汹涌的
海中航行的小船，我们必须时刻保持警惕，提防各种可能的危险。
近百年来的物质文明的巨大进步，表面上看来好像是由于科技的进步，其实是由于人类
社会合理地调整了个人之间的利害关系，使得有更多的聪明才智被用于发展生产，克服自然
造成的各种障碍；较少的聪明才智被用于个人之间和人群之间的勾心斗角甚至互相残杀。实
际上这一利害关系的调整始于两三个世纪以前的欧洲。它结束了漫长、黑暗和停滞了1000年
之久的中世纪，在这段时期里有数不清的优秀人才、灿烂思想、精巧发明被淹没。1000年前
的人类并不比现在的人更笨，他们未能发明汽车和电视，不是个人智力上的原因。甚至20世
纪末的今天，我们仍旧可以看到有一些民族陷入了内部和外部纷争，眼睁睁看着别人享受现
代物质文明，自己却无法摆脱由自己造成的困境。他们唯一可能快速致富的办法，是想方设
法移民到一个可以贡献辛勤劳动得到相应报酬的制度中去。
可是半个多世纪以来生产力之高速发展像一柄两面带刃的剑。一方面它方便了生活，增
进了健康，延长了寿命，使物质享受更丰富多彩，另一方面由于人类已有相当的能力可以随
心所欲地支配自然，同时对于这种改变自然的长期后果又非常幼稚无知，结果使人类这只小
船驶进了一个迅速变化却凶吉未卜的环境。作为这种变化的两个典型例子是大气中臭氧分子
被消耗和温室气体效应的不断积累。臭氧层能遮挡大部分太阳光中的紫外线，使地球表面上
的生物免受紫外线的强烈照射。这种照射不但导致皮肤癌发病率的增高，而且可能改变生物
遗传物质脱氧核糖核酸的分子结构，造成生物变种。近年来由于氯氟烃气体在制冷和膨胀驱
动中的大量应用，导致高空中臭氧分子被氯氟烃气体还原为氧分子，地表上的生物正在失去
臭氧层的保护作用。另一个例子是由于人类活动向大气中释放了大量隔温气体，主要是二氧
化碳、氯氟烃、甲烷，形成温室效应，使地球上的热不易向宇宙空间辐射，造成天气变暖
（当然，地球从太阳吸收的热与向宇宙空间排出的热仍是相等的，不同的只是地球的表面温
度均衡在一个较高的水平上）。其后果可能包括海平面因两极冰山融化及海水升温膨胀而上
升，淹没大片人口稠密的沿海地区；气温上升使降雨分布改变，大片森林将因不适应新的气
候环境而消失，随之发生众多生物物种的灭绝（森林是最大的物种宝库）；降雨分布的改变
和传染病的流行特性变化。随着农作物布局的转移，灾难性气候的增多，灌溉和防洪工程的
重建也是意料中的事。这两方面的例子都是人类大规模驾驭自然的负面效应，而其引起的大
气物理的、经济的、生物的后果都还远远没有弄清楚。但有一点却是清楚的，即这两种变化
都有很大的惯性，因果之间存在很长的时滞。即使导致这种变化的原因立刻被消除，它的后
果还会持续几百年之久。正好像英国科学促进会会长Ewing Sir Alfred在1932年第101届年
会上说的：“就好像一个人在人生路上走了很长一段路之后忽然发现他走错了。退回去已不
可能；他该怎样继续走下去呢？或者再换个方向走，他的前途又怎样呢？”
人类改变自然的一个更直接的后果是环境污染。在极个别情况下大自然的本底物理化学
背景存在着一些不适于人类生活的自然污染点，例如高放射性地区，有毒物质的高聚集区，
地层下有毒气体的漏区。但现在造成人类生存威胁的是工农业诱发的大范围的人为污染。早
在1930年，比利时的马斯河谷发生因烟雾积聚造成的呼吸道中毒事件。有几千人发病，60人
死亡。1950年伦敦烟雾事件在5天内造成近4000人死亡。日本富山炼锌厂的含镉废水排人河
中，人饮用含镉的水，吃含镉水灌溉长出的米，使骨骼软化萎缩，导致几百人中毒，几十人
死亡。苏联切尔诺贝利核电站的火灾造成上百人因过量放射性辐射而死亡。印度博帕尔的化
工厂因剧毒物漏泄死亡2000人，致残2万人。地球上除了南极洲还没有明显污染，到处都有
大小污染事件发生。在我国素称“上有天堂，下有苏杭”的苏州，原是稻香水秀的鱼米之乡，
城内河道纵横，流水漏瀑，被誉为东方威尼斯。但60年代以来河水被污染，不但鱼虾绝迹，
而且河水变黑，臭气冲天。我国工业城市本溪市由于钢铁工业过于集中，废气不加处理，而
且地势低洼，烟尘很难随气流移动。除掉刮风天气，整个城市被烟尘笼罩，在卫星上拍摄的
照片中竟找不到本溪市。我国南方湖泊不同程度地受到工农业污染，一些湖底泥中的镉含量
比本底值高50.5倍，铜含量高出28倍。要靠自然净化，几百年也恢复不了原貌。如果对这些
严重情况视若无睹，不出一两个世纪，我们将彻底毁掉自己赖以生存的环境。
除掉大气变化和环境污染之外，人类大规模发展工农业的第三个后果是资源的过度利
用。像矿藏之类的可耗尽资源终有耗尽的一天，这原是意料之中的，但现在问题已显得紧
迫。生产和生活须臾离开不得的石油，按现有储量只够开采44年。像森林、淡水、鱼类、土
壤一类可再生资源的消耗速度大大超过了它们的再生速度，在有些地方已经永远无法恢复。
自然资源的过度消耗是发展中国家的主要环境问题，因为那里人民的生活来源，不像发达国
家靠有限资源的深度加工，而是直接依赖于资源开发。他们在国际贸易中的出口商品主要是
农产品、木材、鱼产品、矿产品等初级品。由于资源的过度开发，可资利用的资源越来越少。
再加上人口的迅速增加，使人均资源拥有量急剧降低。他们的生计原来就依赖资源，人均资
源的减少意味着生活水平的降低。其结果是更没有能力积累资金，改进教育，无力从严重依
赖资源的经济结构中摆脱出来，形成某种恶性循环。富国的环境问题主要是污染，那是因为
产品极丰富，污染是富裕的副产品。因富裕而导致的环境问题不会形成恶性循环，他们有足
够的资金，知识和人才来逐步控制污染。
第三编 经济制度和社会结构(七)
经济对策
经济学研究如何最有效地利用各种资源，最大限度地满足人民的需要，这里所说的资源
既包括自然资源，也包括人力，资金以及一切产品。现代经济学的一个最重要的成就，就是
用严密的逻辑方法，证明了平等竞争的市场，即按自愿原则，在信息（特别指价格）充分传
播条件下的交换，虽然参与各方追求的仅是自身的利益而不是社会整体的利益，但却可导致
最高的社会经济效率。在整个过程中用不着政府吃力不讨好地直接干预市场。政府的职责仅
是维护市场秩序，解决市场中的纠纷。当然政府还要按公平统一的税率征税，用以支付公众
需要的公路、治安、消防等公共服务的成本。
按上述经济学的理论结论来指导经济政策并取得成功的或者违背这一结论导致失败的，
在当今世界各国中都不乏其例。但这个结论暗含着一些重要的前提，例如平等自愿的交换原
则意味着在市场中不存在任何享有特权的参与者；维持市场秩序的政府是廉洁、公正、高效
的，因而享有权威地位；参与市场的各方绝大多数都自觉地遵守市场秩序，并进而发展成为
某种市场文化，因而不需要一个过于庞大的政府来处理纠纷；当然，特别重要的一点是，所
有的交换最终是以所有权为基础的：甲方所有物与乙方的所有物相交换。如果物的所有权不
明确，一切表面上认真的交换实质上都是佯伪的。然而，环境资源的有效和合理地利用，却
不能依赖市场法则，其根本的原因就在于它的所有权无法界定。设想如果每个人所享受的环
境，清洁的水、灿烂的阳光、新鲜的空气、花团锦簇的风景等等，可以像自己的住房一样成
为不容别人侵犯的所有物，则环境也就可以进入市场与其他商品和劳务进行交换；则环境会
和其他一切商品一样被有效地分配和使用。当人感到需要改善其环境享受时，可以在他货币
收入的约束范围内，减少其他商品的享受，增加环境享受。而且也会有人生产出“环境商
品”，拿去市场上和别人交换。和别种商品一样，通过价格的作用，也会有供应和需求的均
衡。可惜环境的所有权不能界定，保护环境的人和污染环境的人呼吸同样的空气，喝同样的
水。所以说：“市场不能解决环境问题。”
市场不能解决环境问题，然而环境问题却是市场造成的。90％以上的生产活动都直接或
间接地产生污染。可以说，污染是生产的副产品，此种副产品非但不能为社会提供有用的价
值，反而成为累赘，实际上是社会的负价值。生产者为社会生产有用的产品，当他拿到市场
上去时社会以相应的价值回报给他，即他能售得价值。但他同时生产出来的具有负价值的副
产品，损害了每个人的环境，由于环境的所有权无法界定，无人能向他索取赔偿，除非所有
的受害人联合起来行动。此时就需要政府的作用。政府代表全社会的利益，向生产负价值的
企业索取副产品的负价值。在经济学中这种做法称为“内化”，意思是将企业之外的社会损
害转化为企业内部的生产成本。企业生产的这种副产品越多，对社会造成的损害越大，则企
业的成本越高。企业要降低成本，不但要节约原材料，劳动，资金，还要减少对环境的污
染。这对于一个在市场中追求自身利益的企业来讲，是一种有力的制约。
发达的市场经济国家在70年代初开始大范围地治理环境时，并没有这种经济学“内化”
的考虑。当时的形势是污染引起了当地居民的强烈反对，政府代表社会的利益，从医学的生
物学的角度出发，制定各项环境标准，勒令企业减少污染排放，否则处以罚款甚至停业。这
是一种行政措施。行政措施之不同于经济措施，主要有三点，一是行政措施的严厉程度与污
染对社会的损害程度无关，它不代表社会成本，而只是从如何令企业就范考虑。二是行政措
施不容企业选择，超标准排放污染的企业罚了款并未了事，它还必须继续设法减少污染排放，
直到达到标准为止。经济措施则给企业以选择，企业可以自己花钱改变工艺减少污染排放，
也可以选择向政府缴纳污染所引起的社会成本。由于可以权衡选择，总体上社会能以较低的
成本处理污染问题。正像其他产品一样，当它的成本太高时，消费者会拒绝或减少消费；否
则消费者愿意消费，生产者也能从价款中回收其成本。第三点区别是生产者受行政措施制约
时他完全是被动的，而在经济措施的范围内，他出于关心自己的利益，却会主动行动。显然，
经济措施优于行政措施。所以到了80年代中期，各国先后改变了环境治理的政策，更多地依
靠经济手段。世界各国的经济学家把眼光投向经济上最有效的环境政策设计。
目前比较通行的环境经济政策包括下列五种。
（1）生产污染的单位缴纳排污费。不论是液体、气体、固体、噪声，超过政府规定的
标准排放时，都必须缴费。此费不同于罚款，而是对受害人的补偿，也就是污染的社会成本。
从原则上看，收费的多少应使受害人接受补偿后感到并不吃亏。也没有占上便宜；或者说，
他感到没有污染和有污染而接受补偿两种情况是没有区别的。这是一个主观判断，而且没有
办法被客观地观察到。实际上，一般可以界定所有权的商品的定价也是基于同样的原则，不
同的是一般商品消费者愿意出的价格可以从他的购买行为上被观察到。企业缴的费是全部受
害者补偿费的总和。我国规定每吨超标准排放的二氧化硫企业要缴200元；超标准的噪音每
户每小时补偿0．2元，强噪音补偿费要加倍。
（2）产品费。某些产品在使用时会产生对环境的不利影响，政府在其出厂价格之上另
加收产品费，它相当于征一笔税，因此产品在市场上的标价包括了产品在使用时所发生的社
会成本。消费者必须负担这一部分成本，正如消费者负担一件商品的原料、人工、资金等成
本一样。由于增加了产品费，致使价格上升，消费者会减少或停止此种商品的消费。例如含
铅汽油相比于不含铅汽油，含磷洗衣粉相比于不含磷洗衣粉，前者的价格中可以加一笔产品
费，以引导消费者使用对环境有利的产品，欧洲国家最热门讨论的是对能源产品（煤、石油
制品、天然气）加收产品费，因为环境污染的一个主要原因是能源的使用，征收能源产品费
可以引导消费者将钱花于节能的投资。在我国，对能源非但没有征产品费，国家还给耗能者
以补贴，鼓励了能源的消耗。这可能是我国环境污染比较严重的原因之一。此外如润滑油、
氯氟烃产品、不能回收利用的容器、化肥和农药都可能是征收产品费的对象。然而产品费的
恰当水平始终是一个很难判断的问题。
（3）押金制。对于一些使用后会污染环境但却可以加以回收利用的产品，销售时增收
一笔押金，待回收时再将押金退还，这就是押金制。适用于押金制的产品有：可回收利用的
容器、含汞或锅的蓄电池、电冰箱里的氟利昂、汽车外壳等。由于废品还有回收利用的价值，
即使对环境无害，不实施押金制也会有人去收集利用。因此押金必须等于原有废品的价值再
加上如果不回收将会造成的社会损害的代价。同理，有些产品即使用完后不再有利用价值，
但可能造成环境污染使社会负担很高代价的，也可以实施押金制。此时押金的数目应等于该
产品被遗弃后引起的社会成本，但这却是一个难于确定的数目。我国的奶瓶、汽水瓶等所实
行的押金不同于上述的押金制，因为押金中不包括乱扔容器所引起的社会成本。
（4）排污权交易。这是美国首先实施的，各个排污企业的实际排污量得到政府的承认，
并发给排污量许可证。然后企业可以出售此排污权，也可从别的企业收购。或者说，排污权
变成一种商品可以在市场上交换，并形成单位排污量的价格。这个制度的优点在于价格给出
了明确的信号。政府如果想改善环境品质，可以向企业收购排污权，所花的费用就是改善环
境品质的代价，公众可以心中有数作出抉择。企业在开发洁净新工艺时会将此工艺的成本和
购买污染权的费用相比较，如果新工艺的成本高，说明此工艺不值得开发，企业向别的企业
