第一节产业政策体系第一节产业政策体系

对于什么是产业政策，国内和国外部存在着不同的解释和理解。国外学

者对产业政策形成逻辑的争论，实质上是围绕着“政府有没有必要干预产业

活动”而展开的。概括起来，一派观点认为，政府干预经济只需运用货币政

策和财政政策，而不必采取比宏观经济政策干预更直接、更深刻、更具体的

产业政策。在他们看来，产业政策是与扭曲、抑制、不公平相联系；产业政

策的成功受政府官员好的运气决定；产业政策是以牺牲某一部门为代价来促

进或限制另一部门的发展的。另一派观点对产业政策形成的必然性持肯定态

度。例如，日本经济学家植草益认为，宏观经济政策是有关需求方面的政策，

产业政策是有关供给方面的政策，都是经济活动所需要的政策。欧洲经济学

家雅克·莱苏涅在他所著的《欧洲产业》一书中对产业政策做了充分的、全

面的论述

①。

国内经济学家研究产业政策问题的著述不少。比较有代表性的，如周叔

莲、杨沐主编的《国外产业政策研究》（1988年），周振华著《产业政策的

经济理论系统分析》（1991年）。他们综述了或自己提出对严业政策概念的

看法。有的看法认为，产业政策是研究如何发展战略产业或重点产业的政策；

有的认为，产业政策是规划产业结构演变的方向，提出一定时期内产业结构

发展的目标；还有的认为，产业政策是针对市场机制可能导致的失误而采取

的政策等等。周、杨一书对产业政策作如下概括：“产业政策是对于一定时

期内产业结构变化趋势和目标的设想，同时规定各个产业部门在社会经济发

展中的地位和作用，并提出实现这些设想的政策措施”②。周振华博士在他的

著作中，深刻地分析了产业政策形成的逻辑基点，即把发展战略与运行机制

结合起来，指出只作某一方面的政策分析都是片面的，理由是发展战略要通

过运行机制才能得到实现，在考虑发展战略的同时，必须考虑市场机制的缺

陷问题；仅仅把产业政策的形成视为弥补市场机制缺陷，则会丧失产业政策

固有的中长期政策效应，使产业政策蜕变为类似于货币政策和财政政策那样

的短期调节政策。因此，周振华认为：“产业政策就是为弥补经济运行机制

的不足，实现一定经济发展战略，而在不同程度上调节产业活动的方针和措

施。”③

我们根据国家计委长期规划和产业政策司的研究意见，对产业政策概念

作如下表述：产业政策是国家为了促进市场机制的发育，纠正市场机制的缺

陷及其失败，对特定产业活动以干预和引导的方式施加影响，迸而促进国民

经济快速协调增长的、带有宏观性和中长期性的经济政策。这个界定包括如

下主要含义：

第一,产业政策制定的主体是国家。产业政策代表了中央政府对促进市场

机制发育和引导产业发展的干预意图。这个地位使其成为一种高层次的经济

①雅克·莱苏涅：《欧洲产业》

,载于亚历克西斯·杰奎明主编：《欧洲产业：公共政策和共同战略》

,克

拉林顿出版社，牛津

1984年版，第

28—33页。

②周叔莲等《国外产业政策研究》

,入经济管理出版社

1988年第

4页。

③周振华《产业政策的经济理论系统分析》中国人民大学出版社

1991年版第

17页。

政策。

政策。

第三，产业政策的作用是促进经济的增长和发展。这主要通过对某些特

定产业，而不是全部产业的资源配置施加影响来实现的在经济发展的不同阶

段，经济增长与发展的变化取决于特定产业对经济增长作用的变化及经济机

制的变化，因而，产业政策的对象及政策手段是随着经济发展阶段的演进和

经济环境的变化而变化的。

第四，产业政策是一种中长期的经济政策，而不是短期的对策，它属于

中长期资源配置政策的范畴，对经济发展产生影响。与此同时，我国宏观经

济运行的特点，使产业政策又具有某些宏观政策工具的性质。它的制定和实

施，会对国际收支、国内收支平衡以及经济周期产生间接的、有时甚至是直

接的影响。

总之，中央政府促进发展的干预意图及其与市场机制运行的相辅相成，

政策对象的动态化和政策着眼点的长期性，以及具有某些宏观政策的特征，

是界定我国产业政策内含的基本点。

二、产业政策是现代经济发展的客观要求

在一个国家不同的经济发展阶段或不同的经济环境下，产业政策的效应

与作用范围是不同的。在某种情况下，需要干预程度较大的硬性产业政策；

而在另一种情况下，则需要有干预程度较小的软性产业政策。因此，产业政

策具有明显的历史性。但是，这些情况并不能揭示产业政策存在的客观必然

性。

产业政策形成的根本原因是现代经济的增长和发展。现代经济增长从历

史发展的观点看，是从传统经济向现代经济、从不发达经济状态向发达经济

状态转变过程中的经济增长，这种转变过程的历史分期，可以按照经济学家

提出的种种标志加以区分。按照产业革命是人类社会整个物质资料生产体系

的变革的标志来分，迄今最完整、全面的划分，是人们已经或正在经历六次

产业革命，即：第一次产业革命是指

18世纪下半叶纺织机、蒸汽机的出现和

广泛应用，以蒸汽动力的首创为其主要特征，以机器大工业代替以手工变动

力基础的工场手工业为其主要标志，第二次产业革命是指

19世纪末到

20世

纪初电力的出现和广泛应用，包括电机、电讯、汽车、铁路等在内，使社会

生产由蒸汽时代步人电气时代，第三次产业革命是指二战后原子能、电子计

算机和空间技术的突破，以采用电子控制的自动化机器和生产线为其主要标

志。第四次产业革命是指从本世纪

70年代后期开始的世界新技术革命，它是

以微电子技术为中心，包括生物工程、光导纤维、新能源，新材料等新兴技

术和新兴工业的出现和应用，第五次产业革命是指从本世纪

80年代开始的信

息革命，以“信息高速公路”复盖全球村为远景目标。第六次产业革命是指

从本世纪

90年代初开始的绿色革命，又称农业产业革命，以

1992年

6月在

巴西召开的联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》为主要标志。按照以

市场经济运行机制为标志来划分，国外有的学者把世界资本主义国家划分为

三代：第一代是以在

13世纪后个叶完成产业革命的英国为首，由法国、美国

等国为中心组成。这一代在总体上重视价值规律和市场机制，避免国家对经

济的干预，实行自由贸易。第二代是包括德国、意大利和日本等国在内的国

家组成。这一代的国家采取市场经济体制大约晚了

100年。为了赶超发达国

家，这些国家重视对经济的干预，努力扶植和发展国内产业。第三代是指亚

洲新兴工业国家和地区、东南亚国家联盟以及东亚地区。这一代国家和地区

注重引进外资，发展速度快。无论从什么角度或是以何种标志来研究世界经

济的发展，都可以看到现代经济增长和以往经济增长相比，具有如下的显著

特征：

一是世界经济的区域化、集团化、一体化的进程加快。随着信息革命和

新的产业革命的到来，现代生产技术日新月异，新的通讯和信息处理技术正

在结成全国性和全球性的网络。巨额的国际资金以分秒计的速度在金融市场

上移动，跨国公司在全世界寻找投资场所和贸易机会。世界各国特别是各大

国的经济联系和资金周转日益紧密，既相互需要而又相互依存。为了在世界

经济一体化中增强自身的经济实力与综合同力。世界经济的区域化、集团化

应运而上。北美、东亚和欧盟是当今世界的三大经济中心。各中心区域内的

合作自不待言，区域间的合作在继亚太经济合作组织之后，又有亚欧高层会

议。

二是多极化的世界格局，多极世界是在两极格局的解体中出现的。随着

经济全球化和社会信息化的加快发展，各大国的经济、政治、军事、社会发

生了很大的改变，力量对比出现了变化。一方面，苏联解体，美国力量受到

削弱，而另一方面，不少国家的经济有了飞速发展，两极格局已不适应世界

局势变化的潮流。在多极世界中，不少发展中大国已成为新的格局中不可低

估上不可缺少的强大力量。这些国家近些年来经济高速发展，政治影响不断

增强。世界不再是少数发达国家争权夺利、讨价还价的场所，而是世界各国

不分大小强弱共同维护世界和平与发展的殿堂。

三是经济因素在国际关系中的影响和地位不断增强。在全球经济一体化

和国际关系多极化的形势下，国家的经济发展、经济安全和参与国际竞争，

已成为世界各极事关其国际地位和民族命运的大事，各大国纷纷把注意力更

多地集中在经济问题上，以振兴本国经济作为首要目标，加速发展经济科技，

增强综合国力。以争取在未来世界上占有较多的优势地位。随着世界经济一

体化和信息化的继续发展，一方面各国的经济合作日益紧密、相互关系不断

加深，另一方面各国的经济、科技竞争也在迅速展开，各国争夺市场的角逐

将会更加激烈。因而今后的世界安全和国家安全，就不单是军事问题和武器

问题，而更重要的是经济科技发展和综合国力提高的问题。发展中国家应从

国家安全的角度十分注意经济科技问题，把扩大改革开放，积极参与国际合

作和竞争，大力加强经济实力作为最重要的任务，力争缩小与发达国家的差

距，跟上世界形势的发展。

显然，从上述分析看到，现代经济增长远不是第一次产业革命时代以机

器大工业代替工场手工业的时代，也不是资本主义经济发展初期阶段的自由

竞争、反对政府干预经济的时代，而是处在世界经济一体化、社会信息化面

前各国致力于现代经济增长的新时代。

各国致力于促进经济增长的任务已经和本国的政治、经济、科技、外交、

军事等相融合，成为各国在国际关系中的首要任务。在此情况下，单靠一般

的经济政策（如宏观总量政策），是难以较好地实现现代经济增长的任务的。

现代经济增长不是一个单纯的经济过程，而是经济、科技、社会三者紧密结

合，面向国际、国内两大市场的经济过程。它本质上反映了一个宏观结构效

益问题：（1）现代经济增氏比以往任何时候更具有专业化、市场化、社会化

的特点，从而使结构效益上升到最重要的地位，成为现代经济增长的基本支

撑点。（2）现代经济增长总是伴随着科学技术的投入和大量运用，然而科技

创新不可能在现有各生产部门之间平均展开，它总是首先在某些特定部门出

现，然后通过结构关联效应实现对经济增长的推动。（3）现代经济增长加快

了产业结构变动转换的频率，促进产业结构的高度化，而自觉调整这种迅速

变动的产业结构，使其不断优化，又将把经济增长排向一个更高的层次。因

此，更适应现代经济增长的要求，必须采取新的促进结构优化与成氏的经济

政策。

合，面向国际、国内两大市场的经济过程。它本质上反映了一个宏观结构效

益问题：（1）现代经济增氏比以往任何时候更具有专业化、市场化、社会化

的特点，从而使结构效益上升到最重要的地位，成为现代经济增长的基本支

撑点。（2）现代经济增长总是伴随着科学技术的投入和大量运用，然而科技

创新不可能在现有各生产部门之间平均展开，它总是首先在某些特定部门出

现，然后通过结构关联效应实现对经济增长的推动。（3）现代经济增长加快

了产业结构变动转换的频率，促进产业结构的高度化，而自觉调整这种迅速

变动的产业结构，使其不断优化，又将把经济增长排向一个更高的层次。因

此，更适应现代经济增长的要求，必须采取新的促进结构优化与成氏的经济

政策。

由于市场机制是一种短期的事后调节，而对产业结构，投资结构及贸易

结构等的事先调节，单靠市场机制是难以胜任的。市场机制的灵敏信息可以

反馈到宏观与中观层次，但“高于市场”的调节其自身是无能为力的。因此，

还需要通过政府实施产业政策来弥补市场机制的不足。尽管市场机制对于结

构调整有一定的功效，甚至在某些方面比行政机制具有不可替代的优越性，

如资产存量的转移对结构调整的作用，但它在新产业的开发等具有战略意义

的结构调整方面存在着先天性的缺陷。必须指出：产业政策对市场调节不足

的补充，实际上是以现代经济增长为背景的。如果不以现代经济增长为其背

景，那么用总量政策也可弥补市场的不足，实现总供给与总需求的均衡。这

样，就会把产业政策形成逻辑与一般经济政策混为一谈。

三、产业政策的地位

产业政策要在产业结构调整中发挥主导作用，并具有促进后进国家赶超

先进国家的功能，这一点已为国外的经验所证明，并在国内理论界和经济界

取得了基本共识。但是从实际看，由于我国的经济体制正由计划经济向市场

经济过渡，使得产业政策应有的地位和实际地位与理论上的认识并不完全一

致。在这里，必须搞清楚产业政策与计划的关系、产业政策与各项杠杆性经

济政策的关系这样两个问题，这对界定产业政策在经济政策体系中的地位是

至关重要的。

1.产业政策与计划的关系。

由于我国长期实行计划体制，计划直接体现了政府干预经济的意图，使

得产业政策和计划之间的界面出现某些复杂情况。对这个问题不认识清楚，

产业政策的地位就很难界定，其对产业结构调整的主导作用就难以发挥出

来。

产业政策与计划的关系是根据不同种类的计划分别界定的。我国现行的

计划分三类：第一类是具有发展战略性质的中长期计划；第二类是具有总量

调控性质的年度计划（如年度经济增长率、物价总水平、货币供应量、国内

国际收支，全社会固定资产投资等方面的数量界定及方针政策的规定）；第

三类是分产业的年度计划（如具体行业的速度、产量。投资指标、某些重点

项目的技术改造和投资安排等）。

计划分三类：第一类是具有发展战略性质的中长期计划；第二类是具有总量

调控性质的年度计划（如年度经济增长率、物价总水平、货币供应量、国内

国际收支，全社会固定资产投资等方面的数量界定及方针政策的规定）；第

三类是分产业的年度计划（如具体行业的速度、产量。投资指标、某些重点

项目的技术改造和投资安排等）。

2.产业政策与各项杠杆性经济政策的关系。

理顺这个关系对于有效实施国家产业政策是至关重要的。在经济体制改

革过程中，这些经济政策（这里指的是微观职能的专项政策，不含总量政策）

都在进行调整，向市场化、规范化、公平化的方向发展，致力于创造一个竞

争性较高、壁垒较少的市场环境。制定这些经济政策时有一个重要的基准，

就是对各类具有相似性的竞争者实行一视同仁和无差别化的政策。而产业政

策却不同，其重要内容之一是实行差别化的政策，它的目标往往要通过实施

一些特殊性的税收、折旧、信贷、投资政策来实现，这就涉及到产业政策和

各项杠杆性经济政策的关系协调问题。这种关系具有两重性：在国家产业政

策未染指的大部分产业内，经济杠杆政策应按照其自身的规律发挥调控作

用，产业政策要积极为其创造环境；另一方面，一旦国家产业政策确定，在

特定的产业领域内，各项经济杠杆政策就要围绕产业政策的目标联合行动。

当然，这种连动不是一个封闭的指令性的系统，而要根据市场经济的规律发

挥作用，从而实施差别化的产业政策也要有一定的期限和限度。

四、产业政策的作用

正确认识产业政策在我国的作用，不能离开对改革、开放和发展三者关

系的全面理解和把握。从国际经验看，实施产业政策的国家很多，对产业政

策的范围和内容，也各自有着不同的界定，不存在一个统一的标准。产生这

种差别的原因，缘于各国经济机制、环境、政府职能及其分工，以及对政府

干预经济的不同理解所造成的。研究产业政策作用时，介绍许多外国的经验

是非常重要的。但世界上没有一个国家能够在经济增长、体制改革和对外开

放中实施产业政策的经验。因此可以说，在涉及到中国的产业政策的作用时，

情况比以往实施市场经济国家的情况更为复杂。根据我国国情，实施产业政

策应当发挥的主要作用有以下几点：

1.消除制约经济增长的瓶颈，提高产业素质，促进产业结构的合理化和

高度化，支持国民经济持续、快速、健康地发展。

抓住机遇，加快国民经济发展是今后我国经济工作的中心任务。这也是

发展中国家实现工业化面临的任务。然而，与其他通过实施产业政策而实现

工业化的国家相比，我国的经济增长和结构变化具有明显特点。在那些国家，

过基础产业关和过产业素质关是先后不同阶段产业政策作用的侧重点。但在

我国，这两个阶段是同时出现。这就要求我国产业政策在发挥作用的时候，

不但要把促进一般意义上的产业结构合理化作为重要的内容，而且要把提高

产业素质、促进产业结构高加工度化作为主要课题，有预见性地引导我国产

业结构的变化。

抓住机遇，加快国民经济发展是今后我国经济工作的中心任务。这也是

发展中国家实现工业化面临的任务。然而，与其他通过实施产业政策而实现

工业化的国家相比，我国的经济增长和结构变化具有明显特点。在那些国家，

过基础产业关和过产业素质关是先后不同阶段产业政策作用的侧重点。但在

我国，这两个阶段是同时出现。这就要求我国产业政策在发挥作用的时候，

不但要把促进一般意义上的产业结构合理化作为重要的内容，而且要把提高

产业素质、促进产业结构高加工度化作为主要课题，有预见性地引导我国产

业结构的变化。

弥补市场机制的缺陷，促进市场机制的发育，维护市场机制的正常运

转。

我国的市场机制随着深化改革和扩大开放，正处于发育之中。应当看到，

我国的市场经济仍非完全的市场经济，旧的经济体制的阴影仍然存在。就是

说，在市场机制的发育中有其特殊性。比如：历来认为市场失效的某些领域

（如部分基础产业和基础设施）却出现了某些市场成功，而有些市场机制能

够发挥作用的领域，由于市场制度不健全，却出现了市场失效，这说明在产

业政策和市场的关系上要采取特别慎重的态度，不能盲目照抄西方经典性的

结论。在维护市场正常运转的方面，产业政策有必要从三个层次上发挥作用：

提供中长期的投资信息，减少直接经营者的盲目性，避免不必要的过度竞争；

建立市场公平交易制度，维护市场的竞争秩序；提高市场竞争的透明度；在

某些关键领域进行必要的参与。

3.强化产业竞争力，增强企业自主性，顶住“复关”冲击，享受国际分

工的比较利益。

“复关”是指恢复我国的《关税与贸易总协定》缔约国的地位。当世界

贸易与发展组织代替关税与贸易总协定之后，恢复我国在世界贸易组织中缔

约国成员的地位仍然是我国的历史责任。“复关”既为我国经济提供了机遇，

也带来了挑战，挑战来自于宏观和微观两个方面。在宏观方面，国际收支平

衡的压力可能加大，常规性的总量政策和汇率调整可能难以逆转结构性收支

不利的格局。在微观方面，某些产业和其中的某些企业可能难以抵御势力强

大的国际资本集团的竞争，并对收入分配、就业产生一系列影响。在这种情

况下，唯有通过市场机制与产业政策相结合的方式，才能有效地对付这一冲

击，使我国经济顺利地实现向国际化的转变，促进国际分工新格局的出现，

享受国际竞争带来的益处。

4.提高地区经济的活力，协调地区经济与国民经济的关系，提高我国经

济的整体效益。

改革开放以来，一个活跃的地区经济发展的局面已经出现，各个地区正

从实际出发，探索加快当地经济现代化的途径。加快中、西部发展，逐步缩

小同东部地区的差距，在共同发展中前进，是摆在全国民展面前的历史任务。

在经济增长多极化、多方位局面已经形成的形势下，试图用一个统一的政策

模式和少量的产业增长目标去约束地区经济增长是不现实的，也是不合理

的。产业政策要从我国地区经济发展不平衡的实际情况出发，引导地区经济

的健康发展，发挥不同地区的比较优势，因势利导地促进不同产业以及生产

要素在地区之间的转移，发展全国的统一市场，提高国民经济的整体效益。

5.改革计划体制，协调各类经济政策，提高政府管理经济的效率和水平。

改革计划体制，充分发挥计划的战略性、指导性和预侧性作用，为发展

市场经济服务，在涉及到某些关键产业（如市场失效或市场机制不健全而影

响该产业发展，产业政策要发挥主导作用，促进这些产业的发展。一方面要

逐步改造、取代传统计划，使产业政策具有促进市场发育的新功能；另一方

面，要综合运用经济杠杆，使各项经济政策围绕产业政策联合动作，避免政

出多门、目标冲突的现象，提高政府管理经济的素质和水平。

市场经济服务，在涉及到某些关键产业（如市场失效或市场机制不健全而影

响该产业发展，产业政策要发挥主导作用，促进这些产业的发展。一方面要

逐步改造、取代传统计划，使产业政策具有促进市场发育的新功能；另一方

面，要综合运用经济杠杆，使各项经济政策围绕产业政策联合动作，避免政

出多门、目标冲突的现象，提高政府管理经济的素质和水平。

产业政策是经济政策体系中的组成部分，它与一般经济政策的关系，可

以从目标手段两个方面来考察。

从政策目标看，经济政策的总目标一般是由充分就业、物价稳定、经济

增长、收入公平分配、国际收支平衡等具体目标构成，产业政策目标与经济

政策总目标的关系是：（1）产业政策目标主要是从经济政策目标体系中引伸

出来的，是经济政策总目标的具体化，如日本产业政策的目标包括：发展产

业，谋求产业数量增长和产业结构高级化专质的改善；防止产业的衰退，并

对衰退产业进行调整；改善产业组织；改善国际关系；改善公共关系①。（2）

产业政策目标主要集中于经济效率，讲求资源配置的效率，其目标范围比总

目标狭窄，且产业政策目标的追求，往往会产生与公平相冲突的现象。（3）

当二者目标有矛盾时，产业政策目标要服从于总目标。

再从手段看，产业政策手段有：（1）财政手段，诸如税收刺激，补助；

（2）金融手段，诸如低利贷款、政府保证贷款、信贷配给等；（3）直接统

制，诸如对特定商品、资本、技术的进出口限制，外汇集中管理，对生产数

量和投资的限制等；（4）制度的创设与废止，诸如各种许可认可权制度，各

种特定产业的临时措施法等；（5）行政指导，通常采取指示、劝告、助言、

指导等形式。可见，产业政策手段有些是其政策特有的手段，如上述（3）、

（4），而有些是借用其他政策手段，尤其是财政手段和金融手段，而且这两

个手段又是产业政策目标得以实现的主要手段。但不能由此误认为应把财政

政策与金融政策隶属于产业政策之下。财政政策与金融政策作为经济调控手

段主要是宏观的总量调控，而服务于产业政策的财政手段与金融手段，只是

财政政策与金融政策的一个组成部分，其中大部分属于财政政策与金融政策

微观化的方面。因此，产业政策无法包容和协调财政政策与货币政策，它们

之间只存在着部分的交叉关系。

尽管产业政策的内容比较复杂、边界交叉，不像其他政策那样单一、明

确，但是，产业政策在不同的层次上有其特定的内容。首先在宏观层次上，

产业政策主要是改善一般的产业环境。例如，加强社会基础设施建设，加强

教育和培训，提高劳动福利，发展科学技术，提供资金与信贷等，以便促进

产业成长和提高产业素质，其次，在产业（部门）层次上，产业政策主要是

协调和优化产业结构。例如，扶植战略产业，调整、援助衰退产业，培育具

有潜在生命力的新兴产业等。实行区别对待的产业政策。如日本对某些产业

采取优惠措施，实行“倾斜减税”、“倾斜金融”和“重点财政投资”等。

最后，在微观层次上，产业政策主要是通过各种形式的活动，调整产业组织，

发挥企业在规模经济和增强国际竞争力方面的作用。例如，日本政府十分重

①冈泽宏：《产业政策概论》上卷，启文社

1984年版，第

136页。

视企业的合并、改组，并对中小企业采取特定政策，诸如建立中小企业“信

用保证制度”，制定《中小企业安定法》，制定以向中小企业提供增资资金

的《中小企业投资育成公司法》以及《中小企业现代化促进法》等。在以上

三个层次中，产业政策主要集中在产业（部门）层次和微观层次上，而且其

内容也不是包罗万象的，主要是产业结构的调整与产业组织的合理化。因此，

产业政策与宏观经济政策是有明显区别的。

视企业的合并、改组，并对中小企业采取特定政策，诸如建立中小企业“信

用保证制度”，制定《中小企业安定法》，制定以向中小企业提供增资资金

的《中小企业投资育成公司法》以及《中小企业现代化促进法》等。在以上

三个层次中，产业政策主要集中在产业（部门）层次和微观层次上，而且其

内容也不是包罗万象的，主要是产业结构的调整与产业组织的合理化。因此，

产业政策与宏观经济政策是有明显区别的。

在上面一个问题里，我们分析了产业政策与一般经济政策的关系，说明

产业政策是经济政策体系中的一个组成部分，它与经济政策既有区别，又有

联系。但是并未回答产业政策本身的特殊属性问题。

产业政策的主要特征大致可以归纳为以下几点：

（一）产业政策直接体现了经济发展战略的意图，并以其相对稳定的长

期政策效应引导随机性政策的短期效应。

从某种意义上说，产业政策是根据一定阶段的经济发展战略制定的，是

经济发展战略的具体化。因此，与其他经济政策相比，产业政策更具有中长

期性和相对稳定性。正是这一特点，决定了产业政策可以给随机性政策调节

起导向作用。在一个迅速变化和不确定的经济运动中，当然，短政策的随机

调节是很重要的，但是，随机政策调节必须要有导向目标，这样才能比较正

确地选择时机和确定调节程度，避免短期调节的无序、断裂等副作用。例如，

我国

80年代未

90年代初的治理整顿期间，加强宏观调控要以产业政策为导

向。

95年

96年实行的适度从紧的财政政策和货币政策同样地要以产业政策

为寻向。

（二）产业政策主要是解决资源配置的宏观效益或者说结构效益问题，

并以其动态均衡政策效应引导着其他经济政策的静态均衡政策效应。

如果说财政政策与货币政策主要是解决总量平衡问题，那么产业政策则

主要是解决结构协调、均衡问题。结构优化意味着宏观效益的提高；结构失

衡引发的结构性矛盾比社会供求总量的矛盾更难解决，对经济增长的不利影

响更深远。

从经济政策对经济增长均衡性的影响来看，一般来说，宏观经济政策往

往是以“反周期”方式来调节经济波动，取得静态均衡政策效应。然而，静

态均衡只是在即期或短期内强制地缓和了总量矛循，同时为下一轮的经济波

动留下隐患，所以，采取单纯的静态均衡的政策是不可取的。静态均衡的经

济政策调整要以动态均衡为背景。而产业政策作为一种结构调整政策，寻求

的正是动态均衡。它通过结构调整，打下一个较好的结构基础，从而当经济

再一次扩张时，扩张期的持续时间会相对长些，矛盾相对少些。这说明在某

种程度上，产业政策可以通过动态均衡的政策效应引导其他经济政策的静态

均衡。

（三）产业政策对经济的干预更直接，更深刻、更具体，以其供给管理

引导其他经济政策的需求管理。

产业政策是对产业实行区别对侍的政策，它既可以采取软性政策又可以

采取硬性政策的富于弹性的政策。但从总体上说，它和其他经济政策相比，

对经济的干预更直接、更深刻、更具体。例如，产业政策对成长产业的保护

和培育，对衰退产业的援助与调整，对中小企业的特殊待遇等等。因此，产

业政策具有相当强的政策力。

对经济的干预更直接、更深刻、更具体。例如，产业政策对成长产业的保护

和培育，对衰退产业的援助与调整，对中小企业的特殊待遇等等。因此，产

业政策具有相当强的政策力。

引导需求管理。需求管理主要是总量管理，它在短期内具有较大的政策效应，

但它不足以引导有效供给的增加。比如在需求膨胀的情况下，不管是压缩最

终需求还是压缩中间需求，也只能是低水平、低质量的总量平衡，又比如当

有效需求不足时，刺激需求仅仅是满足已有供给能力的要求，其本身也不能

提高有效供给的质量（结构合理化）和数量。而产业政策的供给管理属性进

行宏观调控，它既可以解决生产可能性边界扩大问题，又能从扩大供给出发，

通过中介要素来引导需求，实现结构调整。

（四）产业政策具有浓厚的本国特色，以其内容和形式的特殊性引导其

他经济政策的一般性功能。

产业政策与其他经济政策相比，更能明显地反映该国的经济发展，地理

环境、政治、历史、文化和传统等特点。在整个经济政策体系中，产业政策

最具有本国特色，它集中反映了一国经济在特定阶段和环境中的特殊性。一

般的宏观经济政策，如税收，控制货币发行量、关税等，只有融于各国经济

调整的特殊内容之中，才能取得较好的政策效果。例如，为了实现产业政策

目标，对重点发展产业实行差别利率、差别税收、差别关税，就体现出产业

政策的特殊性引导其他经济政策一般性的作用。

七、产业政策体系框架综述①

顾名思义，产业政策是研究产业发展的政策。产业发展有其自身明确的

内含，它是指产业的技术水平、生产能力和产业的深细化以适应社会需求的

变动和要求，其发展呈现出从低级向高级、从小到大，从少到多的演变过程，

在产业演变过程中，其结构、组织和本身素质都将发生相关的变化。要实现

产业的发展，必然涉及到产业的结构、组织和自身素质三方面的协调和调适

问题。因此，作为促进产业发展的产业政策必须是一个有机的整体。

产业结构、产业组织和产业素质是构成产业发展的三个重要层面，它们

之间相互制约、相互促进，产业结构是产业之间的相互联系及比例关系；产

业组织是生产同一产品或替代品的企业组织在产业内同一市场上形成的关

系；产业素质是企业内各生产要素相结合所反映出来的综合能力，这种综合

能力在很大程度上取决于企业内各集团、个人之间相互关系的反映。由上可

见，反映产业之间相互关系的产业结构是最高层面，反映产业内企业之间相

互关系的产业组织是中间层面，而反映企业内各集团、个人之间相互关系的

产业素质是基础层面。这三个层面构成了一个完整的产业发展。见下页图：

这三个层面相互关联，存在着密切的内在联系：一方面较高层次的发展

要以较低层次的状况为基础；另一方面较低层次的发展又要以较高层次的变

动为前提。具体分析如下：

（一）产业结构成长与产业组织调整的关系

首先，产业结构成长要以产业组织合理化为基础，产业结构成长主要取

①参阅周振华著：《产业政策的经济理论系统分析》，中国人民大学出版社

1991年版第

178页—184页。

决于结构转换能力，而结构转换能力的大小往往受制于产业组织的状况，这

主要表现在以下几个方面：

决于结构转换能力，而结构转换能力的大小往往受制于产业组织的状况，这

主要表现在以下几个方面：

产业结构成长的一个重要方面，是新兴产业的崛起和发展。新兴产业

的发展除了在技术上依靠科技进步和开发高新技术外，在组织上要求较快地

形成大机量生产体系，尽快形成经济规模。如果产业组织不合理，规模不经

济，就会使新兴产业的发展受到影响.从而削弱产业结构的转换能力。

2。产业结构成长的另一重要方面，是衰退产业的有序收缩。在市场经济

体制下，衰退产业的有序收缩要通过产业组织的有效竞争。在竞争不足或过

度竞争的情况下，衰退产业就难以实现有序的收缩；竞争不足会使过剩资源

滞留在衰退产业内，过度竞争会造成资源转移的无序状态，这两种状况都会

给产业结构转换带来不利影响。

3.产业结构成长要以产业结构合理化为前提，而产业组织的规模不经济

将会造成产业结构矛盾。例如，我国汽车工业的规模不经济，必将导致汽车

零部件工业与汽车装配业的矛盾。

其次，产业组织调整虽然是在同一产业内进行，但其调整的方向及其内

容重点都往往受到产业结构变动的影响，就是说，产业组织调整要以产业结

构成长为寻向。

在产业结构变动中，不同类型的产业组织的调整方向是不同的。新兴产