第二节产业结构政策第二节产业结构政策

产业结构政策，是政府根据一定时期社会经济结构的内在联系而揭示的

产业结构发展趋势及过程，并按照产业结构高度化的演变规律，规定各产业

在国民经济发展中的地位和作用，确定产业结构协调发展的比例关系，以及

保证为促使这种结构变化应采取的政策措施，它包括对特定的产业、行业和

产品所采取的扶植、鼓励、调整、保护或限制等政策。

产业结构政策要符合一定时期经济发展战略的要求。在某种意义上讲，

产业结构政策是实现战略目标和战略重点的具体政策，而满足发展战略的要

求，其中包括满足“经济性目的”和“非经济性目的”两种情况。可以说，

现实的产业结构政策要达到的目的，也无非是这两种目的。例如，发展少数

民族地区的产业，发展国防工业，抑制酒类和奢侈品的消费等，都可以看成

是根据“非经济性目的”实行的产业结构政策。而根据“经济性目的”实行

的产业结构政策，是指“针对在资源分配方面出现的‘市场失败’采取对策”

①。具体讲，是在市场供求与价格机制下，由于市场的自发性和盲目性所引发

的资源分配方面出现的“市场失败”，而进行的政策性干预。

产业结构政策在产业政策体系中居于核心的地位。这不仅是因为产业结

构政策的对象是“产业”这一确定目标，而且更主要的是，产业结构目标是

规划制约产业发展的前提。

产业结构政策的特征，可以从它与其他产业政策和非产业政策的比较分

析中看出。

1.产业结构政策直接体现了供给管理的特征。

经济总量的需求管理与产业结构的供给管理二者必须结合起来。应用财

政政策、货币政策等控制社会总需求规模，为总供给的发展速度、规模框定

一个适当的边界，促进经济的良性循环，使大部分商品逐步形成买方市场，

进一步推动技术进步和合理竞争，这是十分重要的。但是，仅仅靠紧缩需求

或者扩大需求的总量管理政策，是无法解决经济增长中的产业结构均衡问

题，而且不可能真正解决总需求和总供给的大致平衡问题。因此，应在重视

需求管理的同时，同样重视供给管理。这就需要运用产业结构政策等的作用，

加速生产要素的合理流动，优化资源分配，加快企业规模的合理化，形成有

效供给，使供给的数量和质量同时，有较快的提高，满足社会不断增长的需

要。

2.产业结构政策主要体现了以资本增量配置为主要手段的特征。

在产业结构转换中，与生产要素的使用价值量流动相适应，作为价值量

的资本流动，是通过资本存量调整和资本增量调整两方面实现的，前者依靠

实施产业组织政策，通过企业兼并、改组、集团经营等方式，促进要素重新

配置组合；后者依靠实施产业结构政策和投资政策，通过投资兴建新兴产业，

投资发展瓶颈产业，增加对传统产业的技术改造投资，通过对战略产业、支

柱产业、一般产业和衰退产业的产业发展序列安排和采取相应的结构对策，

使资本增量调整确保产业结构的合理化和高度化，实现生产要素的合理配

①小宫隆太郎等：《日本的产业政策》，国际文化出版公司

1988年版第

6页。

置。

置。

产业结构政策体现了战略全局性和中长期性的特征。

经济发展战略是对未来经济发展的总体谋划，其重要内容之一就是选择

战略产业，确定今后经济发展的重点。而战略重点产业的选择以及相应的扶

植和保护政策，是与产业结构政策内容所规定的产业发展序列安排和分产业

的结构对策密切相联系的。因此，产业结构政策要在发展战略指导下，体现

战略全局性的要求，而发展战略只涉及到战略重点产业总的谋划。另外，产

业结构政策必须是中长期性的政策。在一定意义上讲，产业结构政策是中长

期产业结构走向的展望和结构对策，它要根据国内外市场需求结构的变化和

面临的机遇与挑战，科学地、准确地谋划国家主要产业的走向和布局，分析

在未来新的经济形势下产业结构可能出现的矛盾和新的运行特征，提出中长

期产业政策的框架。

4.产业结构政策的实施具有一定强制性与间接引导性相结合的特征。

产业结构政策并不直接干预企业的经营活动，但它所提供的资源流向和

产业转移空间，对企业具有一定强制力。企业活动如果违反产业结构政策指

引的方向，将会承受不利于企业发展的政策压力和后果。当然，实施产业结

构政策也决不是靠一纸简单的行政命令，而是通过规范产业活动空间，规定

行为准则和参数调节机制（利率、税率、汇率、财政贴息和减免等），引导

企业向产业结构合理化和高度化方向发展。

二、产业结构政策的作用

1.实施产业结构政策有利于实现产业结构合理化和高度化，保证社会再

生产过程的顺利进行。

在有限资源和不同起点的条件下，如何争取快速发展和取得较好经济效

益是摆在各国经济发展面前的一项根本任务。从发达国家实现工业化的经验

来看，产业结构的演变表现为一种由低层次向高层次有序转换的过程，产业

结构的合理化、高度化使发达国家获得较高的国民收入。后起国家要实施赶

超战略，缩短与发达国家的差距，并进一步超过，最重要的是制定出有效的

产业结构政策，使资源按照合理化和高度化的要求，向特定产业倾斜配置，

加强基础产业，发展高新技术产业、调整、改造传统产业，推动产业结构向

高层次迅速转换。同时应当指出，为了取得经济的快速发展与良好的经济效

益，必须使各户获得均衡、协调发展。而正确的产业结构政策，通过促进或

限制某些产业的发展，改变产业结构的不合理状况，既影响产业的短期均衡，

又影响其长期发展，使各产业之间的比例关系保持协调，保证社会冉生产过

程的顺利进行。

2.实施产业结构政策能够指导产业发展及其结构改造，正确引导市场调

节机制。

市场调节机制在实现资源分配上的基础作用是就总体而言的。属于非竞

争的自然垄断行业和某些特殊行业，靠市场机制却无能为力。即使是竞争性

行业的资源分配，也会存在资源流动不充分甚至市场失败的情况，资源流动

不充分的原因：一是生产要素，尤其是资本，短期内难以在产业部门之间流

动；二是由于生产要素价格，尤其是工资存在着刚性，难以实现理想的资源

流动，当然，解决资源流动不充分的问题，取决于企业的竞争潜能和素质，

而出现市场失败，即资源流动的交易成本不经济，不仅造成社会贴现率与私

人贴现率相背离，而且造成社会性损失，如通货膨胀、失业增加、经济畸形

发展。实行产业结构政策，使之与市场机制相结合，就能够弥补市场机制的

不足，提高市场调节产业结构的效应，使产业结构更好地适应需求结构的要

求，发达国家的实践证明，仅靠市场机制调节产业结构，将是一个十分缓慢

的过程，而且要付出极大的代价。而通过产业结构政策的实施干预经济，就

能保证经济快速、健康地发展。

而出现市场失败，即资源流动的交易成本不经济，不仅造成社会贴现率与私

人贴现率相背离，而且造成社会性损失，如通货膨胀、失业增加、经济畸形

发展。实行产业结构政策，使之与市场机制相结合，就能够弥补市场机制的

不足，提高市场调节产业结构的效应，使产业结构更好地适应需求结构的要

求，发达国家的实践证明，仅靠市场机制调节产业结构，将是一个十分缓慢

的过程，而且要付出极大的代价。而通过产业结构政策的实施干预经济，就

能保证经济快速、健康地发展。

产业结构政策有利于正确引导投资方向，调整投资结构，控制投资规

模。

固定资产投资规模失控、投资结构不合理，固然与实行什么样的经济体

制关系极大。但是在市场经济体制下，实行正确的产业结构政策又是十分重

要的。产业结构政策，能够正确引导不同层次的投资主体的行为。通过配套

的信贷政策、价格政策和税收政策，引导其投资方向，在投资主体多元化的

条件下，使分散决策的地方投资和企业投资，尽可能符合宏观经济目标要求

的产业发展方向。

4.产业结构政策有利于综合运用经济杠杆，实现宏观调控的目的。

在上节论述中已经提到，在国家产业政策已经确定的情况下，在特定的

产业领域内，各项经济杠杆政策就要围绕产业政策的目标联合行动。各经济

杠杆怎样围绕产业结构政策的目标行动呢？比如税种、税率的差别会引起社

会需求结构的变化，从而影响产业结构。而由不同税种、税目、税率组成的

税率结构，是根据产业结构政策指引的方向制定的。例如，属于支农工业产

品的饲料、化肥、农药、衣机、农膜，其增值税是按低税率（13％）收缴。

又例如消费税的征收范围，主要是对奢侈品和高级消费品征税，这里就直接

体现了国家的产业结构政策和消费政策。再比如汇率调节。一般情况下，出

口形成外汇的供给，进口形成外汇的需求。汇率上升，意味着外币升值或本

币贬值，引起外汇需求的下降；汇率下跌，意味着外币贬值或本币升值，引

起外汇供给的增长。所以，汇率是国际市场调节进出口的信号。当国家贯彻

进口替代或出口导向的产业结构政策时，汇率的高低和变动对进出口结构以

致产业结构，都有正向或负向的调节效应。

三、产业结构政策的主要内容

产业结构政策的具体内容会因不同国家、不同的经济发展阶段而有所不

同。但是，根据经济发展阶段性（起飞准备阶段、高速成长阶段、稳定成长

阶段）的普遍规律和产业结构演进（传统农业主导型、现代工业主导型、技

术知识密集主导型）的一般规律的要求，产业结构政策应包括如下内容：

（一）规划产业结构高度化的目标

产业结构高度化目标，是产业政策尤其是产业结构政策的重要内容。发

达国家产业结构高度化目标，旨在加快发展后工业社会代表当代先进技术水

平的高新技术产业和服务业；发展中国家产业结构高度化目标，旨在加强基

础产业、扶值支柱产业和培育战略产业的发展，加快产业结构转换。根据我

国《九十年代国家产业政策的纲要》规定，产业结构高度化目标是：大力发

展农业和农村经济，切实加强基础设施和基础工业，积极振兴支柱产业，积

极发展对外经济贸易。日本产业结构高度化目标，大约每十年左右，由通产

省提出“产业结构长期构想”体现出来。日本于

1946一

1956年实施产业复

兴政策，重点发展煤炭和钢铁工业。从

50年代中期开始，日本转向实施产业

高度化政策，把发展重化工业化作为产业结构高度化目标。在日本

1957年《新

长期经济计划》中第一次提出“把产业结构高度化作为一项基本政策”。在

60年代又提出《60年代通商产业政策设想》，明确地阐述了产业结构高度化

的统一的政策体系。在《70年代的通商产业政策》中，明确知识密集型产业

结构成为产业政策的中心内容。《在

80年代的通产政策展望》中，既肯定以

70年代展望为基础，又根据两次石油危机（1973年、1979年）后的国际形

势和时代环境变化，进一步增加了能源政策和尖端技术开发政策，明确提出

建立以尖端技术领域为中心的产业结构，又称为“创造性的知识密集型产业

结构”。

（二）选择主导产业，安排产业发展序列

在产业结构高度化目标的前提条件下，根据国际国内形势变化的需要，

按照各产业在国民经济中的地位和作用，确定一定经济时空下的主导产业群

和产业发展序列，这是产业结构政策的又一重要内容。

“主寻产业群”是指若干主导产业组成的产业体系。主导产业的选择在