第四节产业发展政策第四节产业发展政策

产业发展政策是指围绕产业发展旨在实现一定的产业发展目标，而使用

多种手段所制定的一系列具体政策的总称。产业发展政策与产业结构政策、

产业组织政策共同构成产业政策体系。

同产业结构政策和产业组织政策相比，产业发展政策有以下特点：（1）

产业发展政策的综合性。产业发展政策的一定时期的产业发展目标为出发

点，而产业发展目标具有多维性，既有经济性

H标，又有社会性目标。在经

济性目标中，有经济增长、技术进步，充分就业、物价稳定、国际收入平衡..

等等；在社会性目标中，有社会安定、国防安全，民族团结、国民素质提高..

等等。产业发展政策目标必须综合考虑经济性目标和社会性目标的要求，在

权衡比较中确定。就产业发展政策的综合性来讲，产业发展政策也包含着产

业结构政策和产业组织政策的内容。可以这样理解：产业发展政策要反映一

国的社会、经济发展的规律的要求；产业结构政策要反映一国某个时期的产

业自身演进的规律的要求；产业组织政策要反映一国某个时期企业与市场之

间协调发展的规律的要求。（2）产业发展政策具有手段的多样性。由于多维

的产业发展目标增加了对产业发展进行调控的难度，因此，仅靠某一两种经

济政策，如财政政策、金融货币政策是难以实现的，甚至仅仅依靠经济政策

和经济参数的调节也难以实现，还需要相应的社会政策和其他的政策措施，

共同实施，才能保证产业发展目标的顺利实现。（3）产业发展政策具有一定

的识别性和规范约束性。产业发展政策围绕着产业发展目标对各具体的行为

主体提出了相应的要求和约束，各行为主体必须按产业发展政策总体目标来

确定自己的目标，井在发展政策的强制下实现各自的目标。如果说，产业结

构政策和产业组织政策对行为主体言主要是一种诱导性政策，那么产业发展

政策对行为主体则具有一定的规范约束和强制性。

二、产业发展政策的内容

围绕产业发展目标所制定的产业发展政策，是通过下列具体政策体现

的。

（一）产业技术政策

产业技术政策是指政府对产业的技术进步，技术结构选择和技术开发所

进行的预测、决策、规划、协调、监督和服务等方面的政策措施。其主要内

容：

1.技术发展规划

它是政府根据经济和社会发展对科学技术的要求，对未来时期技术进步

做出总体分析，确定技术发展的目标和方向，列出重点发展的技术领域，并

制定具体实施的步骤和时间安排。

2，技术开发政策

技术开发是指主要依靠本国自己的科技力量，进行新技术、新工艺的研

究、推广工作。技术开发政策，包括技术开发的鼓励、保护政策，诸如：鼓

励新技术的发明与创造的政策；促进新技术传播与扩散政策；协调基础研究、

应用研究和发展研究的政策；促进高新技术开发的政策；提高新技术、新工

艺、新产品普及率的政策等。

应用研究和发展研究的政策；促进高新技术开发的政策；提高新技术、新工

艺、新产品普及率的政策等。

技术结构政策

实施此项政策，是为了安排好各种技术类型和技术层次之间的相互联系

和数量比例，实现技术结构的合理化。从技术类型看，有节约劳动消耗的技

术、提高劳动生产率的技术、节约原材料和能源的技术、提高设备性能和效

率的技术、废旧物资再利用技术和防治污染的技术、提高科学管理水平的技

术等。从技术层次看，有尖端技术、先进技术、中间技术、初级技术等。合

理的技术结构政策，应根据一定时期内本国的具体国情、资源状况和技术发

展规律等各方面因素综合考虑确定。一般来说，根据劳动者数量和质量状况

考虑是采用先进技术为主，还是以中间技术为主。根据资源状况、资金水平

确定是以提高劳动生产率的技术为主，还是以节约原材料、能源和防治污染

的技术为主。

4.技术改造政策

包括制定技术改造总体计划、确定与审查重大技改项目、技改资金的筹

集、使用与管理，等等。

5.技术引进政策

技术引进政策的重点应放在：加强政府在技术引进方面的指导作用；以

税收、外汇等优惠政策鼓励和支持多种方式的引进；用经济。法规和必要的

行政干预等手段鼓励引进关键技术，做好引进技术的消化吸收工作。

6.人力资源开发政策

人力资源开发作为技术政策的重要组成部分，受到越来越多的国家的重

视，它包括：（1）增加教育投资，把教育看成是一个产业，把人力看作资本，

把人才看作是产出；（2）重视职业培训，推行终身教育；（3）通过聘请专

家和派留学人员引进国外的智力；（4）合理安排高，中、初级人才结构，形

成有层次的人才布局，调动各种层次人才的积极性。

（二）产业布局政策

产业布局政策旨在全国产业总体布局的前提下，充分发挥地区优势，使

资源配置在空间上达到最有效率的状态，实现全国产业结构和地区产业结构

双优化的任务。其主要内容：

1.制定合理有效的地区产业政策。

地区产业政策应当服从全国产业总体布局的要求，按照统筹规划、因地

制宜、发挥优势、分工合作、协调发展的原则，正确处理全国经济发展与地

区经济发展的关系，正确处理建立区域经济与发挥各省、区、市积极性的关

系，正确处理地区与地区之间的关系。各地区要选择适合本地条件的发展重

点和优势产业，避免地区间产业结构趋同化，促进各地经济在更高的起点上

向前发展。

2.合理划分产业布局的决策权限。

全国宏观产业布局和各大经济区域的产业布局由中央政府统一规划和组

织，会同地方政府有关部门具体实施；各省、市区域内的产业布局由地方政

府规划、组织实施。

3.正确选择地区主导产业。

各地区对主导产业的选择和优势产业的配置，应充分考虑资源的丰度、

市场容量、技术成熟性、经济规模以及产业关联性等因素。在配置主导产业

的同时，积极发展专业化协作和配套产业。围绕主导产业和其配套产业的发

展，重视加强基础产业和基础设施的建设，尤其是农业、能源、原材料、交

通运输业和邮电通信业的发展，保证地区各产业的协调发展。

的同时，积极发展专业化协作和配套产业。围绕主导产业和其配套产业的发

展，重视加强基础产业和基础设施的建设，尤其是农业、能源、原材料、交

通运输业和邮电通信业的发展，保证地区各产业的协调发展。

鼓励发展地区间的横向联合，推进资源优化配置。

采取优惠政策鼓励地区经济的横向联合，对于资源优化配置具有十分重

要的作用。要特别鼓励军工与民用企业的联合，沿海发达地区企业与内地不

发达地区企业的联合，农村工业与城市工业的联合，贫困地区与富裕地区的

联合。

5.地区产业布局政策与全国产业结构政策相结合，实现产业政策区域

化，区域政策产业化。

“九五”期间至

2010年，东部地区要充分利用有利条件，多利用国外资

金、资源和市场，进一步增强经济活力，发展外向型经济；依靠高新技术、

集约经营，重点发展资源消耗少、附加价值高、技术含量高的产业和产品；

建立比较发达的农业，中西部地区，要积极适应发展市场经济的要求，加快

改革开放步伐，加强水利、交通、通信建设，充分利用现有的经济技术基础，

发挥资源优势；大力发展农林牧业及其加工业，引导资源加工型和劳动密集

型产业向中西部地区转移；开发能源和矿产资源；积极发展优势产业和产品，

提高加工深度，使资源优势逐步变为经济优势。

（三）产业环保政策

产业环保政策是指政府为了保护环境和生态平衡，合理利用自然资源，

防治工业污染所采取的由行政措施、法律措施和经济措施所构成的政策体

系。其主要内容：

1.制定改善环境，保护生态平衡的战略规划，明确治理和预防工业污染

的战略目标和原则。

2.制定环境质量指标和工业排放标准，严格执行排污收费制度，实行“谁

污染，谁治理，谁开发，谁保护”的办法。

3.建立环境保护和监督的机构，明确有关管理制度和法规。

4.采取有效手段保证自然资源的合理开发和利用。

5.与技术改造和工业布局相结合的防治污染政策。

（四）产业外贸政策

产业外贸是指产业的对外贸易活动，它包括一国同别国进行的工业产品

及生产要素的交换活动，如产品、技术、劳务等外贸活动。

产业外贸政策包括许多方面的内容，如关税和出口税政策，汇率政策，

出口刺激和对进出口额的控制政策等等。

实行一定的产业外贸政策，实际上是根据本国的相对优势参与国际市场

竞争，通过国际交往来实现产业迅速发展、资源合理配置与利用的目的，在

采取替代进口战略的发展中国家，往往采取逐步提高关税的办法，或规定进

口限额等措施。另外，汇率的变动对货币发行国的产业发展有很大影响。汇

率的高低是以货币代表的实际价值为基础和外汇市场对该种货币的供求情况

而升降的。货币的供求情况受该货币发行国的国际收支状况和政治、经济因

素的影响。在一般情况下，顺差国的货币在外汇市场上往往求过于供，其汇

率上升；逆差国则相反。因此，世界各国都把汇率作为一项重要的政策工具，

通过汇率的制定和调整，以促进本国产业经济的发展。

（五）产业金融政策

一个国家的产业发展及其状况如何，与该国实行的金融和货币政策关系

极大。从某种意义上讲，金融和货币政策可以决定产业是兴旺繁荣还是停滞

不前。

一个国家的产业发展及其状况如何，与该国实行的金融和货币政策关系

极大。从某种意义上讲，金融和货币政策可以决定产业是兴旺繁荣还是停滞

不前。

（六）产业财税政策

财税政策是国家运用权力参与经济收入和支出流量的运动，从而达到推

动产业发展、实现产业发展目标的目的。财政收支的基本实现形式有征税、

政府投资或政府购买、转移支付三种。这三种基本形式都对产业的均衡发展

起着自动稳定器的作用。

一定的财政体制从属于一定的经济体制。计划经济体制下“统收统支”

的财政体制，是一种“供给型”的财政行为；计划与市场相结合体制下“分

灶吃饭”的财政体制，是一种“包干制”的财政行为；在社会主义市场经济

体制下的财政体制，应是一种“效益型”的财政行为，建立效益型财政，必

须注意解决经济结构优化的问题，要充分发挥财政税政策和财政资金优化限

劣的作用，加大对“瓶颈”产业、基础产业，新兴产业、高效益产业的投入，

支持产业结构的调整和优化。

实际中财政政策面监着三种选择：第一是平衡预算政策，即收入与支出

相抵的政策；第二是赤字预算政策，即支出大于收入的政策选择，它能刺激

社会总需求，促使产业扩张；第三是盈余预算政策，即收入大于支出的政策

选择，这种政策有利于压缩社会总需求，冷却过热的经济。因此，对于不同

的产业发展时期，财政政策要给出有益的选择。当经济高涨时期，财政政策

应当采取多收少支的姿态，以减少需求，给过热的经济降温；当经济衰退时

期，财政政策应当采取少收多支的姿态，以减缓经济衰退的态势。

（七）产业收入分配政策

收入分配政策是调节社会各集团、各阶层成员收入和经济利益的政策。

在收入分配中，必须坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的原则，体现

效率优先、兼顾公平，把国家、企业、个人三者的利益结合起来。通过合理

的收入分配政策，消除经济发展中收入分配高低过分悬殊的不合理现象，从

而促进产业经济的发展。在国民收入再分配中，同样地也应贯彻效率优先、

兼顾公平的原则。一定时期的财力是有限的，应当在分配方面优先支持那些

回报率高的地方、产业和行业、支持和鼓励一部分地方、一些行业和企业先

富起来，然后运用这些地方、产业和行业、企业的上缴财力，共同加大对另

一些地区尤其是贫困落后地区的投入，加大对新兴产业的投入，从而实现经

济的均衡发展和共同富裕的目的。

三、产业发展政策的协同作用

产业发展中的各项具体政策，具有自己作用的特殊领域和实施范围。这

些不同的具体政策在产业发展目标的大前提下存在着内在联系和协同配合的

作用。“它们是在同一个宏观控制系统中发生作用的，它们有共同的政策目

标，彼此之间有共同作用的联系机制。因而必须在系统中确定各自的调节功

能，并要发挥系统的组织功能，寻求各种宏观控制政策和手段相机选择和搭

配使用的协同效应”

些不同的具体政策在产业发展目标的大前提下存在着内在联系和协同配合的

作用。“它们是在同一个宏观控制系统中发生作用的，它们有共同的政策目

标，彼此之间有共同作用的联系机制。因而必须在系统中确定各自的调节功

能，并要发挥系统的组织功能，寻求各种宏观控制政策和手段相机选择和搭

配使用的协同效应”。

产业发展政策的协同与配合，可以减少同一产业发展空间不同政策措施

可能产生的矛盾，以及由此引起的产业发展秩序紊乱。同时，强调各项具体

政策的协同与配合，有利于强化各项政策措施的作用力度，使产业政策系统

力大于各分系统力之和，有效地推动产业经济的发展。

产业发展政策的协同作用，要求人们在认识各具体政策作用的基础上按

照政策互补的原则合理使用各种政策规范，使每项具体政策目标都服从产业

发展的总目标。产业技术政策的实施要能保证产业发展的技术结构优化；产

业布局政策的实施要能保证产业发展的地区结构合理化；产业环保政策的实

施要能保证产业发展与生态环境的平衡；产业外贸政策的实施要能保证产业

经济与外贸的协调发展；产业金融政策和财政政策的实施要能保证经济总量

的平衡和产业的均衡发展；产业收入分配政策的实施要有利于调动各经济主

体和生产者的积极性、提高社会劳动生产率。因此，制定和贯彻一个协同作

用的产业发展政策体系，则会极大地发挥产业政策推动产业发展的作用。

①洪银兴：《经济运行的均衡与非均衡分析》，上海三联书店，

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主要参考文献

主要参考文献

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