学习目标：在这一章中，我们将讨论金融监管的理论、原则和国际规则，同时还将介绍银行监管、证券监管和保险监管的内容和机构以及中国金融监管的实践。学完本章后，你应当知道：
·为什么需要金融监管
·金融监管的原则有哪些
·《巴塞尔协议》的主要内容
·《银行业有效监管核心原则》的主要内容
·《巴塞尔新资本协议》的主要内容
·银行监管的机构和内容
·证券监管的机构和内容
·保险监管的机构和内容
·我国金融监管机构的现状
重要术语：公共利益监管理论、监管经济理论、监管租金、寻租理论、监管税收论、捕捉论、社会契约论、监管辩证论、监管者竞争理论、监管失灵、巴塞尔协议、银行业有效监管核心原则、巴塞尔新资本协议、银监会、证监会、保监会
按大类划分，金融监管机构可分为：银行监管机构、证券监管机构和保险监管机构。在介绍具体的监管机构之前，首先我们要介绍金融监管的理论，其目的在于解释为什么对金融体系要严加管理，或者说为什么要设立名目齐全的金融监管机构；然后我们要介绍金融监管的原则和国际准则，这些都是金融监管机构设立和行使职能的指导依据；再下来我们分别介绍银行监管机构、证券监管机构和保险监管机构，在介绍各种金融监管机构的时候，我们既要介绍西方发达国家的经验，同时要介绍我国的金融监管机构现状。
8.1金融监管的理论
8.1.1公共利益监管理论
公共利益监管理论认为，政府的监管主要是对市场过程不适合或低效率的一种反应。该理论假设监管服务于社会公众利益，监管者是仁慈的和具有无限知识的法律与政府法规的忠实代理人，他们的目标是防止自然垄断、外部性、公共产品和不完全信息等市场失灵所产生的价格、产量、分配等变量的扭曲，从而实现保护消费者利益和社会福利的最大化。对金融市场和机构的监管主要目的是维护该部门的安全与资源的合理配置，以此为基础增强整个经济的配置效率，并且代理人毫无成本地实现监管目标。通过政府监管的最优设计可以毫无疑问地会增进社会福利，实现资源配置的帕累托效率。
不幸的是，监管并不是总能够很有效地保护公众利益和消费者利益，监管过程也存在着大量的直接成本和社会经济净损失，许多国家的监管实践也证明，监管替代市场机制的效率是较低的。一方面监管经常扰乱金融机构的效率函数，与监管的其他目标相冲突；另一方面，监管会引起市场信号的扭曲，使理性监管所需要的信息对于监管者来说是无效的，增加金融体系的系统风险。因而不少学者对市场失败要求行业监管的立论提出了质疑。
8.1.2监管经济理论
监管经济理论首先从三个方面对公共利益理论提出了批评：第一，公共利益的概念是模糊的，并且忽略了经济政策实施中利益集团的存在，即忽略了某一政策的实施可能对某一集团不利而对其他集团有利的情况；第二，很难找到支持公共利益的实证证据；第三，监管者自己的目标和监管所要求的目标的差异性被忽略了。
在上述认识的基础上，通过历史的观察和总结得出：行业的监管并没有建立在公共利益基础之上，而是建立在了为被监管集团的利益和损害消费者利益上。监管产生了被监管行业的租金，这些租金由消费者支付，政治家从这些被监管者方面可以得到部分租金。如果期望的政治租金的净成本是正，那么生产者将需求监管；如果给政治家产生监管的成本给予充分的补偿，那么他们将供给监管。也就是说，监管是由市场中需求与供给进行配置的金融服务，供给者是政府或政治家，在监管的交换中他们获得金融资源或投票权；需求者是专门的利益集团，在监管中他们尽力拓展他们的经济地位，例如他们寻求直接的资金补贴，控制进入者和相关政策等。金融机构作为一个利益集团，能从控制进入权中获得利益，但限制竞争也为本应该淘汰出局的低效率的机构提供生存的可能性。另外，他们还进一步阐述了监管在给被监管者带来一定的好处的同时也增加了他们的成本，例如资本充足率要求从风险与收益对称的角度来看会导致资产组合的效率损失，同时因限制了资产的分散而增加风险。
经济监管理论也因缺乏对一个行业的监管方式及其预测能力的评判标准而受到批评，Fred Mchesney认为Stigler的监管租金产生模型存在几个方面的不足：首先不能解释60年代以来健康、安全、环境和消费者趋向监管的巨大浪潮；其次，监管租金产生模型将监管者当成被动的玩家，即他们通常不主动为他们自己的租金进入市场。然而经济学家通常忽略政治家要寻求选民和竞选，而要实现这些目标就是要通过立法来完成，他们会主动索取租金。此外，由于监管的需求与供给曲线似乎太难了，以至于无法计量，所以经济监管论无法被实证。
寻租理论较好地解释了政府监管与市场参与者为获得和维护经济利益行为之间的关系问题，并构成利益集团理论的重要分支和政府管制经济学的理论基础。该理论的核心是利益集团寻租行为的解释和寻租成本及其对社会福利影响的分析，主要通过竞争租金来解释政治经济中的利益集团、立法机关、监管者、选民和其他相关主体如何操纵民主政府以改变政治制度和政策来创造租金。该理论认为，租金的存在造成了市场的不完全竞争，而政府的经济管制进一步加剧了市场中的寻租机会，并产生了政府及其代理人的租金创造和抽租，使市场竞争更加不完全和不公平，所以通过政府监管来纠正市场失灵是理想化的、不现实的。
该理论使大家进一步认识到政府在市场监管中的作用和负面影响，但并没有提出一套比Stigler的经济监管论更加有效的政策框架，而且忽略了信息非对称和不完全的现实，过分地注重监管市场的需求面的分析，忽略了供给面的研究，这些不足都较大地限制了该理论的解释能力和应用价值。
Posner的监管税收论认为，监管实际上是通过立法的方式来重新分配社会财富，它是政府对商业活动的税收和支出的扩展，例如对金融机构市场准入的监管实际上是对金融机构的一种补贴，而实行法定准备金监管是对金融机构的一种税收。很显然，Posner的税收论对于监管的理解过于狭窄，无法解释为什么政府对某些行业（如金融业）实行了比较严格的监管，而对另一些行业（如农业）则几乎没有实施监管。
捕捉论认为，监管虽然是作为维护公共利益的保障机制而被引入经济体系的，但它很快就变成了被监管者捕捉利益的工具。最初被监管者可能反对监管，当他们对立法的程序极其熟悉时，就会试图通过影响管理者的立法程序或利用行政机器给他们带来更高的收益。监管者被利用的一种情形是，监管部门和公司之间建立了密切联系和共同合作的要求。一旦监管被某一产业的利益集团所捕捉到，该产业将会变成卡特尔管理的产业。因而该理论认为，政府应该放弃对行业的监管。捕捉论虽然最早用利益集团对政府决策的影响来解释监管过程，但它只强调监管被生产者利用的特征，而忽略了解释为什么需要政府监管的原因。
社会契约论由Goldberg Victor于1976年提出。该理论的核心是将监管当局作为消费者的代理人，与生产者签订长期契约，并负责监管和管理契约的执行情况。实际上，该理论认为政府监管是为了保护消费者利益而与生产者签订契约，并以此来监督生产者的行为。实践中通过政府与生产部门直接签约来保证消费者利益案例并不多见，而且政府通过与企业签约的形式来实施监管必然面临较高签约成本与事后成本。另外，社会契约论还忽略了利益集团对政府决策的作用和影响。
8.1.3监管辩证论
公共利益监管理论和监管经济理论都没有考虑监管者与被监管者之间的不断变化的关系，因而不能完全解释和预测监管问题。Kane在认识到这一不足后，运用黑格尔的辩证法，在经济监管理论的基础上建立了监管辩证论。该理论从动态的角度解释了监管过程中政治力量与经济力量相互作用的机制，认为监管是由利益集团自己要求的，需求的存在产生了政府或政治团体供给监管的激励。虽然被监管集团首先要求监管，但监管实施的效率和达到目标的程度，随着环境的变化、目标的冲突、金融机构不遵守监管行为的不可检验性等原因而较难达到。从微观经济的角度来看，金融机构受到技术、市场和监管的制约，这些因素发生任何变化将导致重新的最优化过程，所以金融机构的行为会随着上述困素的变化而适时做出反应，形成下列辩证的监管过程：监管、逃避和监管改革，改变的监管形势迫使金融机构做出另一个逃避监管的反应，监管部门则再进行监管改革，实施新的监管，这一不断循环的过程被称为再监管过程或逃避再监管过程。由于逃避监管导致了金融机构对要素服务、组织结构的需求变化，而监管的产生过程总是滞后于逃避监管的行为，因而监管的供给总是缺乏效率的或是不足的。为了解决该方面的不足，Kane又提出了监管者竞争理论，即通过引入监管机构之间的竞争机制，来消除监管供给不足和低效率的问题。监管辩证理论虽然从动态的角度阐明了监管过程中监管与被监管者之间的辩证关系，也很好地解释了金融创新与监管交替的动态过程，但没有能够全面解释和预测监管的效应，并且首先由被监管者要求监管、再由监管需求产生监管供给的假设能否成立，仍存在较大的争论。
8.1.4监管理论的新进展：资本监管与市场纪律
进入20世纪80年代，金融的全球化、自由化及其创新浪潮，使建立于30年代的金融监管体系和安全网越来越不能适应金融业发展的需要，暴露出许多致命的弱点，造成了严重的监管失灵。美国等西方发达国家的银行监管也更加注重以资本充足要求和资产业务管制为核心的监管体系的完善。与此同时，理论界的研究重点也开始转向银行资本监管的有效性及其改进等方面的研究，并且普遍认识到加强市场纪律对提高监管效率的重要作用，对如何运用市场约束改造传统监管体系进行了广泛而深入的研究。
资本监管的有效性和中央银行的自利监管
资本监管基本上分为金融机构的资产业务限制和最低资本充足率要求两个层面。但是，资产业务的管制，不但没有达到监管的初衷，反而在付出了较高的监管成本后增加了金融机构的经营风险和整个金融体系的系统风险，并且金融机构可以通过各种金融工具的创新绕过管制，使资产管制失效。
最低资本充足率的监管开始于美国70年代的CAMEL风险管理体系，而1988年《巴塞尔协议》的推出，使最低资本充足率要求成为了主要市场经济国家银行监管的主要工具，同时资本充足性监管的有效性及其相关问题也成为了理论界研究的热点。当前对于该领域的理论研究可分为两个分支：一是以Merton的将存款保险作为期权的定价模型为基础的资本风险监管有效性研究；二是以Keeley的银行特许权价值模型为基础的资本充足性监管的有效性研究。另外，对资本监管失灵的解释，还有以Kane的社会公众与中央银行之间的委托代理分析为基础的央行监管的激励理论。
市场纪律与金融监管
政府监管的失灵和金融安全网所产生的严重道德风险问题，引起了西方学术界对金融监管体系改革的广泛争论，这一争论一直持续至今。其中，自Kane发表了他的对存款保险改革的六点建议中特别强调市场纪律的作用后，使金融监管三大支柱（监管、监督和市场纪律）之一的市场纪律逐渐被大家所认识，特别是1999年《美国现代服务法案》的实施和2001年《巴塞尔新资本协议》第二稿的公布，使金融监管中的市场约束受到高度重视，与此相关的研究成果也不断涌现。这些研究主要集中于以下两个方面：
(1)市场纪律对改善金融监管效率的论证
监管的有效性很大程度上取决于市场对银行资产价值的评价，如果要改善监管的有效性，就应该注重市场对银行的约束力。政府监管体系和金融安全网会使银行及存款机构的利益相关者不关心银行的具体动作和风险状况，也缺乏动力对市场激励做出反应，从而无法使存款和资本由经营差的银行流向好的银行，削弱市场约束金融机构制造高风险的激励。实证研究也支持了这一结论，即未参加存款保险的金融机构的存款人对市场有显著反应，而参加存款保险的金融机构的存款人对市场反应不显著，存款机构的风险与未保险存款的增长之间存在负相关。自由（以市场约束为主）的银行体系并不比受监管的银行体系更容易失败，况且监管要支付较高的成本，扭曲了市场信号，从而弱化风险的市场约束。从解决市场信息不对称的问题来看，不仅存款保险和最后贷款人制度在防止银行危机方面不是必需的，而且资本充足要求也不必要，因为在自由的银行体系中好银行有激励保持充足的资本数量并向市场传递它们的质量，可以解决信息不对称问题，也有效防止了危机的传染和爆发。
(2)如何运用市场纪律改进金融监管体系
一种极端的方式就是取消金融安全网，建立自由的银行体系，完全运用市场机制约束银行及存款机构的风险行为和业务范围以及决定金融机构是否应该关闭还是继续经营。政府的作用只限于信息的收集与披露以及推进解决合同纠纷的产权制度安排等。
持上述观点的研究成果较少，大部分学者都倾向于政府监管与市场纪律的有机结合，即逐步在以政府监管为主的体系中恢复市场约束，实现政府监管与市场纪律的最佳配合，达到保持金融体系稳定和降低监管成本的目的。
Flannery（1998）通过对反映银行动作条件的市场信息来源、银行负债市场、资本市场的准确定价、市场效率及其对谨慎性银行监管的重要影响等问题的系统分析，得出市场约束发挥作用的基础是私人投资者能够专业地对金融机构各类证券的收益和风险进行准确地评价，它可以使银行的所有者和债权人感觉到他们的行为是存在风险的。实证分析表明，大多数小储户能够有效地甄别和控制银行的风险，所以Flannery认为政府监管中充分运用市场是必需的，其中主要是市场信息与政府监管信息的系统结合，这样可以缩短认识和行动的时滞，对银行经营状况和条件的变化做出更加准确的预测。政府也应当帮助市场对银行的经营状况做出更加及时准确的判断。
另外，可通过银行发行次级债券来增强市场约束力，因为次级债券的持有人与政府监管者面临同样的风险敞口，从而形成两者在银行监管中的激励相容。
8.2金融监管的基本原则及国际规则
8.2.1金融监管的基本原则
金融监管的总体目标就是通过对金融业的监管，维持一个稳定、健全、高效的金融制度，这是由金融业在社会经济中举足轻重的地位和作用决定的。具体来讲，金融监管目标可以分四个层次理解。
一是保证金融机构的正常经营活动，鼓励金融业在竞争的基础上提高效率；
二是创造公平竞争的环境，鼓励金融业在竞争的基础上提高效率；
三是确保金融机构的经营活动与中央银行的货币政策目标保持一致；
四是增强本国金融业在国际市场上的竞争力。
金融监管的原则主要是：①依法监管的原则，即银行机构必须接受国家金融管理当局的监督；金融监督必须依法而行，必须保持管理的权威性、严肃性、强制性和一贯性从而达到有效性。②适度竞争原则，即金融监管的重心应放在创造适度的竞争环境上；放在形成和保持适度竞争的格局和程度监测上；放在避免造成金融机构高度垄断失去竞争的活力和生机上；放在防止出现过度竞争、破坏性竞争从而危及金融业安全稳定上。③自我约束的原则，即将内部的自我约束和外部强制管理相结合。④综合性管理原则，即银行监督应具有综合配套的系统化和最优化的要求，应将行政、经济、法律等管理手段配套使用。⑤社会经济效益原则，即在实施监管的过程中，应充分考虑到：金融机构的设立及其业务活动是否符合经济发展的需要，是否有利于提高社会经济效益，金融市场的运行状况及各个主体的行为是否有利于保进整个社会经济的稳定运行和发展，在此基础上来确定监管重点和选择相应的管理手段。⑥管理机构的一致性原则，即金融监管各级机构应该按同一标准要求进行监管。
8.2.2金融监管的国际规则
《巴塞尔协议》
20世纪80年代以来的金融国际化趋势，使得跨国银行和国际资本的规模及活动日益扩大，呈现纵横交错、无所不及的格局。随之而来，银行业风险的国际扩散威胁着各国的金融稳定。然而，对跨国银行的国际业务，单单依靠母国货币管理当局的监管实难完全奏效。对此，大力推动金融监管的国际合作，制定国际统一的银行监管标准，加强银行风险管理，成为迫切需要。
1987年12月国际清算银行召开中央银行行长会议通过“巴塞尔提议”。在“提议”的基础上，于1988年7月由巴塞尔银行监管委员会通过的《巴塞尔协议》（全称是：《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的协议》），就是国际银行监管方面的代表性文件。制定这个协议的目的在于：①通过制定银行的资本与其资产间的比例，订出计算方法和标准，以加强国际银行体系的健康发展；②制定统一的标准，以消除在国际金融市场上各国银行之间的不平等竞争。
该协议的主要内容有：第一，关于资本的组成，把银行资本划分为核心资本和附属资本两档。第一档是核心资本，包括股本和公开准备金，这部分至少占全部资本的50%；第二档是附属资本，包括未公开的准备金、资产重估准备金、普通准备金和呆帐准备金。第二，关于风险加权的计算。协议订出对资产负债表上各种资产和各项表外科目的风险度量标准，并将资本与加权计算出的风险挂钩，以评估银行资本所应具有的适当规模。第三，关于准备比率的目标。协议要求银行经过五年过渡期逐步建立和调整所需的资本基础。到1992年底，银行的资本对风险加权化资产的标准比率目标为8%，其中核心资本至少为4%。这个协议的影响广泛而深远，面世以来，不仅跨国银行的资本金监管须视协议规定的标准进行，就是各国国内，其货币当局也要求银行要遵循这一准则，甚至以立法形式明确下来。中国即如此，在《商业银行法》中规定商业银行的资本充足率不得低于8%。
《银行业有效监管核心原则》
进入20世纪90年代，特别是90年代中期以来，许多国家银行系统的弱点逐渐暴露出来，银行系统的巨额坏帐、银行违规操作造成损失、倒闭乃至连锁的破坏性反应，严重威胁到各国和全世界的金融稳定。严格银行监管，强化各国金融体系，成为国际上高度关注的焦点。1997年9月，巴塞尔银行监管委员会正式通过了《银行业有效监管核心原则》（以下简称《核心原则》），为规范银行监管提出了国际统一的准则。这个原则涉及面广，确定了一个有效监管系统所必备的25项基本原则，共分7大类：①有效银行监管的先决条件；②发照和结构；③审慎法规和要求；④持续性银行监管手段；⑤信息要求；⑥正式监管权力；⑦跨国银行业。《核心原则》的主要内容，概括而言有：
——必须具备适当的银行监管法律、法规；监管机构要有明确的责任、目标、自主权等。
——必须明确界定金融机构的业务范围；严格银行审批程序；对银行股权转让、重大收购及投资等，监管者有权审查、拒绝及订立相关标准。
——重申《巴塞尔协议》关于资本充足率的规定；强调监管者应建立起对银行各种风险进行独立评估、监测、管理等一系列政策和程序，并必须要求银行建立起风险防范及全面风险管理体系民程序，以及要求银行规范内部控制等。
——必须建立和完善持续监管手段，监管者有权对银行未能满足审慎要求或当存款人安全受到威胁时采取及时的纠正措施，直至撤销银行执照。
——对跨国银行业的监管，母国监管当局与东道国监管当局必须建立联系，交换信息，密切配合；东道国监管者应确保外国银行按其国内机构所同样遵循的高标准从事当地业务。
与1988年制定的《巴塞尔协议》不同，《核心原则》的监管内容和范围极为广泛，从制定银行开业标准、审批开业申请、确定机构设置和业务范围，到审慎监管以确保银行制定并执行合理的发展方针、业务程度，以及建立管理信息系统和风险防范系统等，几乎涉及银行运行的全过程。
《巴塞尔新资本协议》
巴塞尔委员会于2003年4月29日公布了《巴塞尔新资本协议》第三次征求意见稿，预计新协议将于2003年底定稿，并于2006年底在十国集团开始实施。
与1988年资本协议相比，新资本协议的内容更加广泛、更加复杂，它摒弃了以往一刀切式的资本监管方式，提出了计算资本充足率的几种不同方法，供各国选择。新资本协议在以下几个方面有重大创新：一是除最低资本充足率8％的数量规定以外，新协议提出了监管部门监督检查和信息披露两方面要求，从而构成了新资本协议的三大支柱；二是除计算信用风险的标准法外，新协议允许风险管理水平较高的银行使用自己的内部评级体系计算资本充足率；三是在计算信用风险的标准法中，采用评级公司的评级结果确定风险权重，废除以往按是否为经合组织成员确定风险权重的不合理做法；四是把操作风险纳入资本监管。（有关《巴塞尔新资本协议》更进一步的内容见附录）
?中国银行业监督管理委员会主席刘明康已明确表示，在十国集团2006年底开始实施新协议的几年内，中国仍将继续执行1988年的老协议。
8.3银行监管机构
8.3.1银行监管的内容
银行监管机构对银行业的监管主要包括六个方面的内容，分别是：对商业银行设立与开业的监管、对商业银行业务运营的监管、对商业银行建立有效的内部控制制度的要求、对商业银行的稽核和检查、存款保险制度、紧急援助。
对商业银行设立与开业的监管
审批制是现代商业银行市场准入的通行制度。审批商业银行考虑的基本因素包括：(1)资本金。由于商业银行独特的负债经营方式及其在一国经济中的特殊地位，设立商业银行必须达到法定的最低资本额以保护存款人的利益和维护银行体系的稳定。(2)高级管理人员素质。监管机构在审批商业银行时要考察高级管理人员包括品质、能力、经验、信誉等方面在内的综合素质。(3)银行业竞争状况和社会经济需要。对于符合基本条件的申请人，监管机构在进行审批时要考虑现在的银行业市场竞争状况，当审批机关认为市场的竞争程度已无法容纳时，新银行就很难被批准。
监管机构在审批商业银行的开业申请时，对商业银行经营范围也作了明确规定。商业银行必须严格按照被批准的业务范围从事经营业务活动。
对商业银行业务运营的监管
具体包括：(1)资本充足条件的监管。资本充足条件是保持银行正常运营和健康发展所必需的资本比率条件。这类比率有不同的口径，主要有：基本资本比率（银行全部资本与银行总资产的比率）、总资产与资本的比率、资本与负债的比率、资本与风险资产的比率、准备金、坏账准备金与贷款总额的比率、综合性资本充足条件等。(2)对商业银行清偿能力的管理。监管机构对清偿能力的管理是指通过对资产负债比例的管理，保证资产具有流动性。清偿能力管理主要是针对资产流动性问题，强调应付挤提存款的能力，有的国家又称为资产流动性测定。(3)对商业银行贷款集中程度的管理。对贷款集中程度的管理是监管机构正式或非正式地要求每家银行避免风险集中，限制对个别借款者的贷款不能超过贷款银行资本的一定百分比。(4)对商业银行信息披露的要求。信息披露是指商业银行及时向公众发布其经营活动和财务状况的有关信息。良好的信息披露制度可以促进投资者和存款人对银行运行的了解，影响他们的投资和存款行为，从而促使银行的经营者加强经营管理。同时，信息披露也会产生一定的负面影响，如暴露银行的商业秘密、诱发公众恐慌心理等等。
对商业银行建立有效的内部控制制度的要求
具体包括：(1)对授信业务内部控制的要求。商业银行应当设立独立的授信风险管理部门，对不同币种、不同客户对象、不同种类的授信业务进行集中管理，避免因分散管理可能导致的信用失控。(2)对资金业务内部控制的要求。商业银行资金业务的组织结构应当体现权限等级和职责分离的原则，做到前台交易与后台结算分离、自营业务与代客业务分离、业务操作与风险监控分离，建立岗位之间的监督制约机制。(3)存款及柜台业务内部控制的要求。商业银行应按照存款实名制等法规规定，为存款人办理帐户开立、变更、关闭等有关手续，严格执行开销户登记制度，妥善保管存款人的开户资料，保证存款人身份和帐户资料的真实、完整、合法。(4)中间业务内部控制的要求。商业银行开展中间业务，必须符合国家法律、法规和金融监管规章的有关规定，具备开办业务所必需的软、硬件条件，符合国家相关标准，并事先办理相关的报批、报备和授权手续。(5)会计内部控制的要求。商业银行应当依据国家统一的会计制度制定并实施系统的会计业务规范，会计业务规范应当覆盖会计业务的所有环节；各级经营机构应当严格执行上级机构制定的会计业务规范，上级机构应当保证统一的会计业务规范在本系统得到实施。(6)计算机系统内部控制的要求。商业银行应当保证计算机系统的开发人员、管理人员、操作人员与业务人员不能互相兼任，明确各自的岗位职责，做到岗位之间的相互制约；应配备专（兼）职计算机安全管理人员，明确计算机安全管理人员的职责。
银行监管机构对商业银行的稽核和检查
稽核和检查是监管机构实施金融监管的具体方法，是监管机构根据国家规定的稽核职责，对金融业务活动进行的监督和检查。它是由管辖行的稽核机构派出人员以超脱的、公正的客观地位，对辖属行、处、所或业务领导范围内的专业行处，运用专门的方法，就其真实、合法、正确、完整性，作出评价或建议，向派出机构及有关单位提出报告。稽核的主要内容包括：(1)业务经营的合法性。(2)资本金的充足性。(3)资产质量。从稽核金融机构资产的流动性、安全性和效益性的角度，来评价其资产质量，主要检查：贷款投向是否正确、贷款结构是否合理、贷款风险程度、贷款担保状况和信贷的集中程度等。(4)负债的清偿能力。检查金融机构可变现资产的数量、质量，以保证存款的支付等。(5)盈利情况。主要稽核金融机构的收益率，以及利润来源和结构是否合理适当。(6)经营管理状况。主要稽核金融机构的内部控制制度以及基本制度的执行情况。
存款保险制度
存款保险制度的目的在于维护存款者利益和维护金融业的稳定，但各国存款保险制度的具体目的却有单一或双重之分：单一目的是保护存款者利益；双重目的则除了保护存款者利益之外，还有对破产倒闭的金融机构进行业务接管、提供资金支持或对必需的合并和营业转让给予资金援助。
存款保险制度为整个金融体系设立了又一道安全防线，提高了金融体系的信誉和稳定性，具有事先检查和事后监督双重稳定的特性。
实行存款保险制度的国家以银行所在空间地域为原则确定保险对象，它包括本国的全部银行，外国银行分支机构和附属机构，而排除了本国银行在国外的机构。但也有例外，联邦德国和日本将本国银行的国外机构包括在内，而比利时和日本却排除了外国银行在本地的机构。
存款保险标的范围一般都包括了本国货币存款和外币存款，但也有一些国家不保险外币存款。大多数国家都排除了银行间同业存款、某些定期存款和可转让大额定期存单存款等。对于存款保险标的范围内的存款，在数量上都规定有存款保险额度的最高控制点。
存款保险制度组织形式可以多种多样，一些国家是官办的，一些国家是银行同业公会办的，还有的是由政府和银行公会合办的。参加的原则也各异，有的强制、有的自愿。保险基金按存款总额的一定百分比交纳。
我国尚无存款保险制度，但并不是说我国储户的存款就是不保险的，实际上类似中国这样的国家，在银行出现危机时，政府也会进行干预以保护存款人的利益的，这些国家已经在实际上建立了一种非明确的存款保险制度。
紧急援助
银行监管机构一旦发现某一银行有不安全的资产，或经营管理不善时，将及时提请该行管理层注意，便于尽快加以纠正或调整。必要时，可以宣布停止该银行风险过大的业务活动。如果采取上述措施后，还不能有效地改善银行的经营管理状况，金融管理当局有必要采取进一步的措施，给予该行紧急贷款支援，帮助它们渡过难关。防止类似银行被迫停业清理、被迫倒闭和由此造成的经济损失及消极的社会影响。
监管机构提供紧急援助有如下几种方法：(1)由中央银行提供低利率贷款；(2)通过金融管理当局和商业银行建立特别机构提供资金；(3)存款保险机构具有双重职能的国家，由存款保险机构提供资金；(4)由一个或更多的大银行在官方的支持下提供支援。
8.3.2银行监管机构
对银行业的监管，有的国家是由中央银行来承担，有的国家成立专门的银行监管机构来实施监管。我国在2003年4月28日以前，是由中央银行来实施对银行业的监管，之后，由中国银行业监督管理委员会（简称银监会）来专门行使对银行业的监管。
中国银监会的主要职责是：制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法，起草有关法律和行政法规，提出制定和修改的建议；审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；承办国务院交办的其他事项。
中国银监会内设１５个职能部门：办公厅、政策法规部（研究局）、银行监管一部、银行监管二部、银行监管三部、非银行金融机构监管部、合作金融机构监管部、统计部、财务会计部、国际部、监察部、人事部、宣传工作部、群众工作部和监事会工作部；另设３个事业单位：信息中心、培训中心和机关服务中心。中国银监会将在省（自治区、直辖市）设立银监局，地（州、市）设立分局，根据监管工作需要，在县（县级市）设立精干的办事机构。
8.4 证券监管机构
8.4.1证券市场监管模式
证券市场监管是金融监管的重要组成部分。它是指一国证券主管机关或证券监管执行机关，根据证券法规对证券发行和交易实施的监督与管理，以确保证券市场的有序运行。
从全球范围看，一个国家采取何种证券监管模式并无定论。这主要取决于以下两个基本因素：一是证券市场的发展阶段、发育程度与证券市场的自由度；二是政府对经济运行的调控方式。由于各国具体情况不同，监管的模式也不大一样，综合各国证券市场管理体制，大体上有3种模式：集中立法管理型；自律管理型；分级管理型。
集中立法管理型
在这种模式下，政府积极参与证券的管理，并在证券管理中占主导地位，而各种自律性组织，如证券交易所、证券商同业公会等只起协助政府管理的作用。这种模式以美国为典型代表，故又称为美国模式。
这种监管模式的好处主要有：(1)实行统一的集权管理，有利于证券市场的安全和秩序。(2)证券监管机构有制定和执行法律、法规、制度或规则的职能，为证券市场的“自由性”创造了条件。(3)证券监管机构的工作以预防性措施为核心。(4)监管机构兼有立法、执行和准司法权，保证了其对证券市场管理的权威性和有效性。
自律管理型
在这种模式下，政府对证券市场的干预较少，政府也不设专门的证券管理机构。证券的管理完全由证券交易所协会及证券交易商会等民间组织自行管理。这种模式以英国为典型，又称为英国模式。实行这种管理模式的国家和地区还有荷兰、香港、德国、意大利等。
分级管理模式
分级管理模式包括二级管理和三级管理模式。二级管理指政府和自律机构相结合的管理。三级管理指中央和地方两级政府加上自律机构的管理。
分级管理一般有两种方式：(1)政府与自律机构分别对证券市场进行管理，形成官方与民间的权力分配和制衡；(2)中央与地方分别对证券市场进行管理，形成政府间、政府与民间的权力制衡。
目前，世界上多数国家和地区都开始采取分级管理模式，如美国、法国、意大利等国也逐步向二级、三级管理模式靠拢。其主要原因是以行业公会为主的自律性管理，容易形成行业垄断和利益集团，引起社会投资者的反对。
我国的证券监管模式从我国的实际情况出发，应该是在政府集中统一管理、调控、监督、指导下，充分发挥地方政府的作用和证券市场自律功能，综合运用法律手段与市场调节手段，实行中央监管、地方监管与市场自律相结合的管理模式。要正确处理国家证券主管机关与其他相关部门之间的关系；中央证券主管机关与地方政府的关系；政府监管与证券市场的关系；政府监管与证券市场自律的关系。
8.4.2证券市场监管内容
按照证券交易的过程和证券市场监管的对象，可以把证券市场监管的主要内容分为证券发行市场的监管，证券交易的监管，证券交易市场的监管，对证券经营机构的监管，对证券从业人员的监管和对证券投资者的监管等。
证券发行市场的监管
首要的是对证券发行资格的审核。只有符合证券发行条件，上市公司才能进入市场发行证券。世界各国对证券发行审核的方式主要有两种：注册制和核准制。所谓的注册制实行公开管理的原则，即要求发行人在准备发行证券时，必须将证券发行本身以及同证券发行有关的一切信息及各种资料，完全、准确地向证券主管机关呈报，并申请注册。证券主管机关的权力仅限于要求发行人提供的资料中不包含任何不真实的陈述。由投资者根据这些信息对公司的好坏作出判断。注册制适用于证券市场成熟和投资者素质较高的国家和地区。所谓的核准制实行实质管理的原则，是指发行人在发行证券时，不仅要充分公开其真实情况，而且必须符合有关法律和证券管理机关规定的必备条件，否则，证券主管机构有权否决证券发行的申请。
我国目前对发行监管实行的是核准制与主承销商推荐配套的发行制度。虽然经过十几年的发展，我国证券市场取得了较大的进步，但是总的来说，我国的证券市场尚不发达，不少投资者没有系统地掌握财务和金融知识，无法根据发行人提供的报表、资料、文件等信息做出合理判断。因此，我国在证券发行的监管上实行核准制，遵循实质管理原则，由国家出面保护投资者利益。
证券流通市场的监管
公开发行的证券，经批准可以在证券交易所内自由买卖。各国证券交易所一般都规定有证券上市的标准或条件。对于市场交易各国也都有相应的管理制度。重点是抑制过度投机的制度。
证券流通市场监管大体上包括：
(1)强化对证券交易所的管理。监管证券交易所是金融市场有效监管的重要环节。首先是对证券交易所的检查监督，包括公开的文件资料是否属实，财务状况和交易行为有无违犯法律。其次是充分发挥证券交易所的自律性监管作用，严格执行现有规则并不断修订和完善。
(2)对证券商的监管，分为对证券商资格的管理和对证券商交易行为的管理。依照各国法律，对证券商的资格审定分别采用特许制和登记制。对证券商交易行为的管理重点是以下三点：一是证券商代客买卖证券应持公平交易的原则，禁止任何欺诈不法行为；二是证券自营商对证券市场的影响；三是凡有隐瞒、欺诈、操纵证券价格、侵占顾客款券、与顾客买卖不按行市等违法行为的证券商，经查实要依法受到民事或刑事处分。
(3)对上市公司的监管，主要是对信息披露制度的执行情况进行监管，完善“事前问责、依法披露和事后追究”的监管制度。
8.4.3西方国家对证券市场的监管
我们以美国为例，介绍西方国家证券市场的监管，涉及的内容包括：证券市场监管模式、证券法中的核心原则、对证券发行的管理、对证券交易的管理等四个方面。
证券市场监管模式
美国对证券业的管理，采取政府机构和自律组织双重管理的模式。自律组织影响最大的有2个：一是“全国证券商协会”，是店头市场的主要管理机构；二是管理证券场内交易的“证券交易所”。美国只有2家全国性和8家地区性证券交易所在自律方面起主要作用。自律组织均须向联邦证券交易管理委员会注册，其有权制定规章制度约束成员。联邦证券交易管理委员会有权撤销自律组织的注册资格，有权审查和监督它们的各种行为，甚至有权将证券商开除出自律组织。
证券法中的核心原则
公开原则是美国证券法中的一项核心原则，要求证券发行人将所有与发行有关的资料公开，不得有虚伪、误导或遗漏，否则应承担相应的民事和刑事责任。其次，美国证券法中十分重视反欺诈制度，违者应负民事责任，受害者可获得损害赔偿或救济。再者，禁止内幕交易也十分严格，规定禁止“圈内人”包括证券公司的职员、董事、雇员和他们的亲属搞内幕交易，对违反者依法给予民事处罚。同时还建立了监视系统，防范发生内幕交易行为。
对证券发行的管理
