在这本章和以下三章中，我将转向台湾第一阶段的土地改革。从1949年4月开始，台湾当局颁布和实施了一系列关于农业土地出租方面的法规。在土地改革的这个阶段，把地租率由年产出的56．8％这一估计平均数降低到37．5％。①[1]这种减租除了园艺业外，适用于所有的农业地租（定额地租和分成地租）。受该法令影响的农业资源的范围，在第8章表4中有详细说明。与此有关的法律条例将在本章和下一章适当的地方予以讨论。
分析上的困难似乎来自以下方面：（1）难以识别各种不同的法律约束条件，它们可以是在法律中模糊蕴含的，也可以是在法律中明确表明的；（2）难以确切说明合约选择的权利（options of choise）；（3）难以弄清不同的法律约束条件的有效性。例如，在不同的法律机构下，同样的管制方式可能会产生不同的结果。原因很简单，法律可以有不同的解释，实施的努力程度也不同。必须先说明以上情况，然后才能从理论和经验上分析可以观察到的结果。下面我就尝试作这种分析。
在开始分析时，我假设只是地租率通过法律有效地降低了。其他一些限定将在以后再考虑。把经济理论所暗示的可预期事件分成两大类是有用的。第一类是补偿性合约再安排（offsetting contractual rearrangement），其中包括补偿性支付（compensating Payments）和通过权利的转让所导致的土地使用权安排（tenure arrangements）的变化。第二类是资源的重新分配（resource reallocations）。在本章，我将集中精力讨论前一个问题。
A.补偿性合约再安排的假说
我把补偿性合约再安排定义为对合约的这样一种修订，这种修订在不存在交易成本和风险的情况下，对最初所规定的资源配置和收入分配不产生任何影响。除非法律禁止合约的重新安排，否则从法律上限制地租率将会在合约当事人之间导致各种不同的合约重新安排，以恢复市场上的合约条款在减租前所达到的均衡状态。合约的重新安排可以看作是减租所造成的转移效应。
假设自由市场上的分成地租比率为年产出的70％，现在根据法令减少到40％。如果不做任何调整的话，这种减租就会把收入从地主那里再分配给佃农，这也是台湾土地改革者所要达到的目标。如果不重新配置资源，合约当事人会做什么呢？
补偿性支付
作为弱化私人土地所有权的一种手段，只是实行减租是不会起什么作用的，甚至一点作用也没有。由于土地所有权具有明确的排他性，地主在不违反减租条例的情况下，可以采用下述几种方式修订支付形式来保护他的财产。（1）其中最简单的方式是每年一次性地收取一笔款项来补偿减地租比例的下降。可以采用各种办法做到这一点。一种办法是以“小费”的形式或担保金的名义一次性地收取一笔款项。如果是几年期的租约，地主就可以要求佃农支付一笔现金，它等于合约期间所减少的年地租收入的贴现值。（2）如果在减租以前，一部分非土地耕作成本是由地主承担的话，那么，在减租后，他就可以要求佃农支付全部耕作成本。（3）在减租前，一些分成合约允许佃农利用部分土地种植一些“谷物”供他们自己消费，地主不分享之，而是对合约所规定的作物征收较高比例的地租。减租后，地主可以要求对所有作物进行分成。由于减租幅度很大和受制于合约的原初条款，显然，即使同时采用后两种方法，可能也不足以使地主的收益恢复到原来的状况。
土地使用权的重新安排
假设补偿性支付也是法律所禁止的。地主可以通过产权的转让来改变土地使用权的安排，以此保护他的财产。这也有不同的方式。（1）地主可以简单地收回佃农所承租的土地自己耕种，或雇用他人耕种。（2）假如合约规定地主在租期内不能取消租约收回土地，那么，他会愿意支付给佃农一笔小费，购回出租土地的权利。（3）或者，地主可以把土地所有权完全卖给佃农，每英亩的售价等于减租前每英亩地租的贴现值。（4）如果佃农没有足够的钱立即付款的话，则可以拟定一个分期付款计划，使佃农每年支付给地主的金额不超过年地租额。但很显然，或只有当土地的价格没有下跌时，只有当对风险承担或风险管理不存在特别的安排时，或只有当改革后对持有土地的投机需求没有下降时，土地所有权转让给佃农才会使财富分配状况恢复到原况。
无论是单独还是同时地采用上面的补偿性合约再安排，都将恢复不受管制的租佃制下资源配置和收入分配状况。改变土地使用权安排是充分的，因为它的发生不要求对合约作任何其他修订。另一方面，补偿性支付则可能是充分的，也可能是不充分的。补偿性支付的三种方式不仅可以同时发生，而且也可以同生产的调整一起发生。在被交易成本和风险弄得复杂的世界中，这种合约再安排会使合约所涉及的资源的价值比以前低。这是因为，如果新的安排交易成本较低或风险分配更为合理的话，人们在减租前就会选择它们了。交易成本较高或风险分配较差，会对资源配置产生什么影响，不是这里所要探讨的问题。
显然，除了补偿性的合约再安排外，资源是否会重新配置取决于：（1）在所有受减租影响的租佃合约是否会重新安排土地使用权；（2）在所有的合约中是否会有补偿支付来恢复原初均衡。在台湾1949年实行了最高比例不得超过全年收获总量37．5％的统一地租后，显然发生了这样的合约再安排。但根据下一节提供的资料，这样的合约再安排只发生于一小部分租佃合约中。这是由于有其他一些法律上的限制，或许更为重要的是，就像我们将在下一章中看到的那样，是由于调整了资源配置。
B．对补偿性合约再安排的法律限定
台湾的减租涉及三个不同时期制定的法律：1949年土地改革以前的“土地法”、1949年的“地租条例”和1951年的“新减租条例”。土地改革前的一些有关土地租约的规定，我们在第1章中已经讨论过了。1949年4月14日，台湾宣布降低地租比例，规定所有租佃合约的最高地租不得超过全年收获总量的37．5％。该时期的条例及当时的土地法，限定了前述补偿性合约再安排的可能范围。台湾当局的意图和他们实施1949年减租法的努力是明显的。
但是，不要把1949年的条例与1951年6月7日颁布的“耕地减租法令”混淆在一起。1951年新法令的实施细则直到1952年2月2日才制定出来，而且在这以后，几乎没有证据表明，新法令中的附加条款得到了真正的贯彻实施。①[2]有趣的是，1951年后出版的、讨论1949年减租条例的文献通常似乎都把1951年的法令当成了1949年的条例。②[3]
本书关注的主要是截至1949年的条例，其中包括改革前的土地法和1949年的条例。1951年法令对减租条例的修改只能作为我们检验假说的间接证据。因此，在每一个实例中，都将指出条例的具体日期。
对补偿性支付的限制
1949年以前（含该年）制定的限制补偿性支付条款如下：
（1）耕地出租人不得预收地租。……担保金不得超过年地租的四分之—……担保金（连同利息）应视为地租之一部分③[4]（土改之前）。
（2）承租人所需之耕畜、种子或其他生产用具原由出租人供给者，自本办法施行后，出租人按规定继续供给④[5]（1949年）。
上述第（1）条禁止以担保金或小费的形式进行补偿性支付。第（2）条禁止地主要求佃农支付全部耕作成本（如果地主按合约规定提供部分耕作成本的话）。但“其他生产用具”这一术语含糊不清。因此，在1951年的条例中有一附加条款：
承租人之农舍，原由出租人无条件供给者，本条例施行后，仍由承租人继续使用，出租人不得……收取报酬。①[6]
我们在下一节将看到，有时谁应该承担水费，也会发生纠纷。尽管如此，（1）和（2）显然限制了补偿性支付。就像我们下一章要看到的一样，第三种补偿性支付的可能方式是，若原合约中规定，某些谷物佃农可以完全用于自己的消费，减租后，地主可以要求所有的谷物都参与分成。这种补偿性支付的方式，正如我们在下一章将看到的，也隐含地受到了限制。不过，这种补偿性支付所能达到的数额很小，与减租的幅度相比可忽略不计。②[7]
对土地使用权再安排的限制
地主取消租约和收回土地的权利受到了有条件的限制：
出租人非依（土改前）土地法之规定，不得终止租约。①[8]
土改前的土地法中，有这样两条：
第109条。任何定期租约到期时，除非出租人收回自耕，否则视为续订。②[9]
和
第114条。依不定期限租用耕地之契约仅得于以下情况时终止……出租人收回自耕时。
但是，“自己耕种”这一术语含糊不清，可以解释为允许雇用工人进行商业性耕种。于是1949年立即采取积极的措施，防止地主收回土地作商业性耕种，并规定新合约的期限不得少于3年。而1951年的新法令规定最短租期不得少于6年。①[10]
重新安排土地使用权的另一种可能的方式是，地主可以把地产完全卖掉，这在1949年以前（含该年）的所有法令中没有加以明确的限制。地主不仅可以把土地卖给承租人，也可以卖给第三者。尽管土改前的土地法明确规定，佃农有权代先从地主那里购买土地，但是，佃农必须乐于接受“报价给他人的同样条件”。②[11]
通过上面的讨论，我们可以得出以下结论：（a）截至1949年的法令中，补偿性支付是受限制的；另一种补偿性支付的办法（即地主可以对佃农自用的谷物进行分成），虽然在减租后行得通，但却无足轻重。（b）如果地主要把土地从佃农那里收回，土地使用权的重新安排要受一定条件的限制。但地主完全出卖他的土地则不受限制。
在这里，还需要再说两句。首先，尽管在地主已按合约规定支付部分耕作成本的情况下，不允许佃农以支付全部非土地耕作成本的方式向地主作补偿性支付，但却不限制地主要求佃农承担额外的耕作投入。其次，尽管通过取消租约从佃农那里收回土地，受到了附有条件的限制，而且后来被严格禁止，但是在不取消租约的情况下部分收回土地，在本书所研究的时期内却不受限制。我将在下面两章更为详细地讨论这两点。
C．非法的补偿性支付和土地使用权重新安排的证据
因为减租后法律禁止大多数补偿性合约重新安排，所以我将通过考察各种非法活动和法律实施的证据来检验以下假说，即限定地租比例会导致补偿性支付和土地使用权的重新安排。要弄清法律的实施如何全面或如何武断，是不容易的。我们了解到以下事实。
（1）1949年，三七五地租条例在各乡镇进行了广泛的宣传，并发放了正式的租约表格。①[12]（2）随着非法活动的增加，增强了执法力度：
检查工作只在收割季节进行，对佃户和租约进行随机抽样调查，检查缴付地租是否合符规定。大约有126名县级工作人员和26名省级督察人员在收割后用两个月的时间对全省进行了检查。当地租纠纷问题变得特别多时，这种检查方式就变得没有用了。因此，中美农村复兴联合委员会和省土地局设计了一种雇用专职人员的新检查方式。①[13]
（3）除了其他资源外，总共雇用了7325名实地工作人员来实施减租法令。②[14]（4）到1951年，检查工作不再是基于随机抽样调查，而是调查受减租影响的全部人口，由此，大部分不法活动很快就得到了抑制。③[15]
补偿性支付和地租纠纷
1949年，较高的水费也是补偿性支付的一种形式：
尽管佃农要为水土保持的改良提供劳力，但现在，在水土保持工程完成后，他们却要分摊所需的费用。这是地主所寻求的一种降低减租损失的方式。①[16]
发生这种情况是因为没有界定清楚支付水费的责任：
按照旧条例，……地主支付耕地改良方面的专项水费，佃农向当地的水土保持协会支付灌溉所需的日常水费，而当地的水土保持协会是完全由地主组成的。但是，对这两部分费用比例没有作清楚的划分界定。因此，地主通常把专项水费负担转嫁给佃农。②[17]
不过，由此发生的水费纠纷很快就由省土地局和水利局解决了。据报道，在新条例下，从1949年6月到1951年3月，对地主违反所规定的合约条款收取水费的指控有107起。③[18]
对直到1951年6月的两年进行的检查（开始是进行随机抽样调查，后来是调查受影响的全部人口），显 示了其他一些补偿性支付的方式：地主收取担保金而 不偿还的案件有42起；地主超出原有的规定对农舍收取租金的案件有47起；收取黑市地租的有537起。引起租佃纠纷（6328起）较常见的原因，是所谓的“收成损失”，这主要产生于合约当事人对“实际”收获产量持不同意见。这些纠纷差不多都被省土地局解决了。①[19]
土地使用权的再安排
地主取消租约构成了土地改革官员所面临的最为严重的问题。用陈诚的话来说就是：
减租后……少数不法地主……不惜采取威胁利诱手段，迫使佃农出具退耕证明书。……地主通常用现金、实物或部分耕地贿赂佃农，使其同意退耕。此种贿赂称为“租赁权费”。佃农迫于地主之威势，只得忍痛接受。地主收回耕地后，少有自耕，大都暗中出租，收取黑市地租，或出卖，或雇工耕种，以保持非法不义之利得。①[20]
截至1951年6月的两年期间，由解除租约引起的纠纷总共有 16349起，其中8877起要求解除租约。②[21]政府很难解决这种纠纷，因为根据法律，地主在租约期满时是可以解除租约自己耕种的。结果是，政府批准解除了1971起租约，其余的租约退还给了佃农。③[22]与这些被批准解除租约的案件有关的土地面积共计1376亩，约占减租前租佃制下土地总面积的4％。④[23]
在同一时期（从1949年6月到1951年6月），佃农从地主那里购买的农地面积，只是租佃制下土地总面积的2．2％。①[24]这种转让方式是改革当局允许的，以 期使土地的分配更为均等。要理解土地的所有权从地 主完全转让给佃农为什么会这么少，是不容易的。这个 问题的答案似乎是，土地价格急剧下降。从1948到 1951年，用稻米来衡量，土地的价格下降了46％至 62％，②[25]下降幅度高于减租幅度。这就意味着，减租后， 即使没有补偿性支付或资源的再分配，地主的地租收 入也要高于完全出卖土地所得款项的利息收益。土地价格之所以急剧下降，部分原因可能是，与各种土地使用权安排有关的风险承担或管理越来越专业化，也可能由于人们预期出台其他改革措施而持有土地的投机需求下降了。
结论
本节所列举的有关补偿性支付和土地使用权再安排的证据，说明了地主会进行A节推衍出的补偿性合约重新安排。减租后，通过这些修正，可以恢复租佃合约的最初均衡状态。尽管有人宣称，这种重新安排（大多数是非法的）“多得吓人”，但可以得到的资料表明，在受到减租影响的租佃合约中，只有不到10％发生了这种情况，而且这些非法作法大都根据法律被制止和纠正。受减租影响的租约总数达 38O473份，考虑到地租比例由年产出的56．8％（平均估计值）降到37．5％，人们奇怪的是，为什么补偿性支付和土地使用权的重新安排这样少。一种解释是法律的有效实施，但这种解释似乎不太充分。实际上，1949年减租法的实施在立法者看来是“难以令人置信地顺利”。①[26]为什么呢？假设我们可以问一个似乎不相关的问题：如果补偿性支付和土地使用权的重新安排不足以恢复最初的资源使用状态，在资源配置方面我们可以观察到什么调整呢？实际上，对这个问题的回答，有助于部分解释为什么很少采用非法作法：减租后，在不违反法律的情况下，地主可以通过调整耕作的集约密度来保护他得自土地的地租收入。
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[1] ①56.8％这一估计平均数是否经过加权，不清楚。
[2] ①“实行耕者有其田”的方案就是这个时候制定的，它吸引了土地改革者的主要注意力。
[3] ②关于这一点，我们将在下一章作更详尽的解释。
[4] ③第12条，见陈诚，《台湾土地改革纪要》，第155页。
[5] ④第5条，见汤惠孙，《台湾之土地改革》，第123页。该条款见《台湾省私有耕地租用办法》。
[6] ①《耕地三七五减租条例》第12条，见陈诚，《台湾土地改革纪要》，第193页。
[7] ②只有部分合约，允许佃农种植这种谷物供自己消费，而且只允许在边边角角的土地上种植。注意，减租后，记录在案的地租纠纷，没有一起是有关这种补偿性支付的。
[8] ①汤惠孙，《台湾之土地改革》，第123页。
[9] ②陈诚，《台湾土地改革纪要》，第154-155页。这两个条款在本书第1章中已经引用过。
[10] ①第5条。同上，第191页。
[11] ②第107条。同上，第154页。
