《我在美联储监管银行》第二部分 花旗集团的诞生(3)
花旗的诞生也还归功于格林斯潘当政的美国联邦储备系统。格林斯潘向来崇尚自由经济，放松管制。他的信条之一，是建立一个有竞争力、有灵活性的金融市场。而要达到这个目标，靠管制约束是不行的，只有靠竞争、靠创新。适当放松管制，有利于竞争创新。所以，他领导下的美联储，一而再、再而三地单方面为银行松绑，替法律规定作出有利于放松管制的重新解释。纽约联储的前总裁 JerryCorrigan，也早在20世纪80年代就散发他的54页的小册子，并多次在各种会议渠道上，呼吁为美国金融系统松绑。他认为美国的种种严格管制，使得美国公司在国际金融舞台上处于不利的竞争地位，限制了商业银行、证券公司和保险公司的业务发展，迫使金融机构为提高利润而去承担过高风险。归根到底，他是为美国金融界，尤其是商业银行鸣冤叫屈，为打破《格拉斯—斯蒂哥尔法》摇旗呐喊。
花旗集团的审批也正好落入美联储手中，所以，得到顺利批准也是预料之中的。格林斯潘在国会听证会上多次为花旗据理力争，为大一统的金融集团的诞生鸣锣喝彩，起到相当权威、信服的作用。最后，国会修改法案全盘推翻《格拉斯—斯蒂哥尔法》，为花旗集团的生存和发展铺平道路。
《我在美联储监管银行》第二部分 纽约联储审批花旗集团的合并(1)
美联储与OCC的争斗
为什么花旗集团的合并最后落到纽约联储手上来审批，这同1956年国会通过的《银行控股公司法》(BankHoldingCompanyAct) 有关(该法案的背景资料参见本章下一节)。《银行控股公司法》指定了美联储对银行控股公司有监管权，对其购买、兼并、改变控制结构等有审批权。花旗集团的合并组成了一个拥有花旗银行的银行控股公司，按这条法案解释，美联储拥有审批权；而花旗集团又是在纽约注册的，总部设在纽约，最后的审批任务自然落到了纽约联储头上。
但这个安排又触动了美联储的长期对手——OCC的神经。OCC是美国另一大商业银行的监管机构，专门负责联邦注册银行的监管，比美联储历史还悠久。花旗银行是联邦注册银行，属于OCC的管辖势力范围之内，是其“掌上明珠”。这次花旗集团合并，OCC自然希望自己是主管，有发言权、决策权，岂料这重要差使又让美联储横刀夺爱，实乃义愤填膺，心不甘、情不愿。
纵观OCC与美联储六七十年来争夺银行监管的龙头老大地位，OCC似乎总是机遇不顺，屡屡败北。
早在150年前，美国当时只有州注册银行(state-charteredbanks)，按照州政府的法律来注册，属州政府银行厅 (statebankingdepartment，SBD)管辖。到了1863年，为了筹措南北战争资金，国会通过了《国民银行法》(NationalBankingAct)，批准建立了一批在联邦注册的全国性银行，称为联邦注册银行(federal- charteredbanks)或国民银行(nationalbank)，来对应州注册银行。《国民银行法》实际上建立了美国双重的银行体系 (dualbankingsystem)。
《国民银行法》允许联邦注册银行根据所持有的国债数额来发行全国货币，以此来推销战争国债。同时，设立OCC，从属联邦政府财政部，来管辖这类银行。但联邦注册银行系统的建立和OCC的设置，并没有解决美国此起彼伏的经济危机和银行倒闭，联邦注册银行只是承担了某项特别职责的商业银行，不能解决由于大众对银行失去信心而争先恐后挤兑现金所导致的流动性危机，也就是说，不能承担“稳定军心”的最后贷款人(lenderoflastresort)角色。所以，美国国会在几次尝试失败后，终于于1913年诞生了《联邦储备法》(FederalReserveAct)，授权美联储最后贷款人的角色，所有联邦注册银行和大多数州注册银行都成为美联储会员银行，在美联储那里储备足够的资金，以备不时之需。美联储也故其名曰：联邦储备银行。OCC继续负责对联邦注册银行进行监管检查，但美联储和州政府银行厅负责对州注册银行进行监管检查。OCC从属于美国的行政部门——政府，而美联储从属于美国的执法部门—— 国会(美联储后来演变成美国的中央银行，甚至超出一般中央银行的职权范畴，本书附录A对美联储的历史、职责、结构等有详细描述)。
OCC与美联储争斗的第一回合发生在20世纪30年代，当时经济萧条，银行没落，联储在实施放宽货币政策，而OCC却在收紧银行资金，命令银行对资产分门别类、增加储备，从而造成两者政策上的冲突。联储主席曾要求国会取消OCC，将它的银行审批监管权转移给美联储。当时美联储检查银行的职权很有限，仅能查看几个部分，更多是依赖于OCC和州政府银行厅的检查报告。后两者是被正式授予银行检查职责的。1956年以前，美联储也只对某些有问题的银行进行深入调查，那些银行需要向美联储的公开贴现窗口借钱，美联储必须要核实它们的抵押有否水分。
1956年，《银行控股公司法》出笼。当时，很多银行控股公司纷纷成立，希望通过改头换面的新名称来“违法乱纪”——在一个控股公司的名下，设立多个银行，跨州经营，并建立非银行的金融子公司。《银行控股公司法》重申《格拉斯—斯蒂哥尔法》对银行控股公司的适用性，并授权美联储监管银行控股公司。授权美联储，是基于控股公司可以拥有联邦注册银行和州注册银行的考虑，而只有美联储对这两类银行同时拥有管辖权。当时，FED和OCC关系还和睦，两者甚至你推我让，希望对方承担此监管任务。
《我在美联储监管银行》第二部分 纽约联储审批花旗集团的合并(2)
到了20世纪60年代，矛盾开始激化，并一发不可收拾。OCC当时的总监，单方面改变定义，放宽对联邦注册银行的很多政策限制：诸如降低贷款限制额，允许联邦注册银行可以拥有股票，可以开办保险公司、融资公司、旅行社、计算机服务公司等；国会要求银行将财务状况向大众公开，OCC又为其联邦注册银行设计了相对简单的报表。所有这些，导致许多州注册银行见有监管空隙可钻，便改弦易辙，转为联邦注册银行。这其中包括联储的王牌银行——纽约的大通曼哈顿银行，中部的MercantileBank和西部加州的富国银行(WellsFargo)等 (大通后来在同化学银行合并的时候，又转回州注册银行了)。这自然让美联储怒不可遏，一纸诉状告上法庭，控告OCC的违法，OCC基本上都败诉。从此，两者由“人民内部矛盾”转向“敌我矛盾”，开始了针锋相对、剑拔弩张的持久战。
1970年，《银行控股公司法补充案》公布，又授权美联储对单一银行控股公司的监管权。所以，1956年的《银行控股公司法》和此间的《补充案》(本章第四节有对这两大法案较详细的注释)，奠定了美联储成为银行监管重要一员的地位。
1991的《外国银行监管促进法》，又进一步扩充了美联储银行监管的势力范围。该法案规定：对于外国银行在美国的分行或办事处，根据它们注册的性质，即联邦注册或州注册，而分属OCC或美联储管辖。但事实上，90％以上的外国银行分行和办事处都是在州里注册的，属于州注册银行，所以，美联储旗下，一下子剧增了许多监管对象，非OCC可及。美联储也应接不暇，忙不迭地从商业界招募了大批检查员，来完成检查任务。在那个鼎盛时期，纽约联储有600多位检查员。
OCC经常强调自己是美国最大的银行监管结构，管辖着美国商业银行超过67％的资产。但这里面的水分是：如果仅从商业银行的资产角度来看，OCC 确实略胜一筹。但从银行的数目角度来看，美联储管辖着73％的银行，又占有优势；在过去的十多年里，超过70％的新银行在注册时选择州注册银行，而不是联邦注册银行。还有忽略了的一点是：除此之外，美联储还管辖着绝大多数的外国银行在美国的经营和资产，在金融日益国际化的今天，这意味着美联储能深入到国际大银行的内部，去监管、查询、核实，去掌握第一手信息和资料，去发挥影响力和震慑力，这是一大不可低估的职能和权力，是OCC望尘莫及的。
曾几何时，商业银行在金融界独占鳌头。远的不说，即便在20世纪50年代，全国3/5的商业企业融资是通过商业银行来完成的。管住了商业银行，就相当于管住了金融业、“牵住了马鼻子”。但是，“青山遮不住，毕竟东流去”，商业银行的霸主地位日趋没落，重要性日益下降。现在，只有不到1/5的融资来源于商业银行，其他金融机构风起云涌，不断瓜分和蚕食商业银行的“风水宝地”。所以，一个监管机构的重要性，已经不能用其所管辖的商业银行来衡量了。在金融一体化的今天，银行监管已经变成金融监管，全面系统地掌握金融的内在联系和发展方向，已是时代之必然，关键之所在。所以，谁对金融系统的涉入面越广，认知越深刻，了解越透彻，干预和影响力越大，谁就越有发言权，越体现其重要性。
到了1999年，国会通过了《金融服务现代化法》，风向更是一边倒向美联储。针对花旗集团这类基本上囊括所有金融机构的银行集团，国会授予美联储总监管的职能，所谓的伞型监管机构(umbrellasupervisor)；而授予所有其他监管机构功能监管机构 (functionalsupervisor)的称号，即在伞型监管机构的总调度下，发挥某项特别职能。言下之意，在审查诸如花旗这类金融控股公司的过程中，美联储成为“执牛耳者”，而OCC变成它手下一员，听命于美联储调遣。OCC不但失去对花旗银行垄断的监管权力，还一落千丈，失去与美联储平起平坐的监管地位。
《我在美联储监管银行》第二部分 纽约联储审批花旗集团的合并(3)
至此，美联储突破了传统的商业银行监管的职能和范围，完成了从银行监管到金融监管的跨越，成为能同时直接或间接监管银行、证券、保险、资产管理、消费者信贷等行业的唯一一家监管机构，集所有这些行业的信息资料为一体，进行统一、系统、综合的金融管理。再加上美联储原有的制定中央银行货币政策的举足轻重的地位，和支付、清算金融服务的坚强后盾，美联储成为权倾一时的“金融帝国”！在其他国家的中央银行，诸如英国和日本，纷纷被削权分割、拆散货币政策和监管职能的同时，美联储却蒸蒸日上、欣欣向荣，不断扩张势力范围，触角伸向各大领域。正是“ 数风流人物，还看美联储”！
美联储在同OCC争斗的过程中，有两大优势不可忽视。一是美联储财政上的绰绰有余，财大气粗。靠着拥有的巨额政府债券，靠着支付转账的结算服务，美联储每年坐享其成丰厚的利润。不但自负盈亏，还上交财政部和国会。1997年，美联储向财政部上交1.06亿美元；1998年，又上交1.07亿美元。 2000年，国会又伸手挖去35亿美元，以补充社会保障基金的空缺。这种“腰缠亿贯”，使它可以“豪爽”地为辖内银行提供免费的检查“服务”，分文不取。相比之下，OCC显得捉襟见肘，它的预算每年需要通过财政部审批，它95％以上的收入是向辖内银行征收检查费；仅美洲银行2001年就向OCC“进贡 ”4000万美元，占OCC当年预算的10％。就为这点，许多新银行注册时，选择州注册银行。也因为这点，OCC经常被指责为有利害冲突，“吃了嘴软，拿了手短”，拿了被监管银行的钱去监管它们，是否会秉公执法，公正办事？另外，OCC属于政府机构，是行政机关的一部分，容易受到政府四年、最多八年换届的政治气候影响；而美联储是由国会授权的，美联储主席的任命长达14年，相对来说，较有政策的稳定性和独立性。
银行并购的审批过程
银行或银行控股公司若希望兼并或收购，或组成一个新的银行控股公司，或收购更多银行、非银行机构，需要得到所涉及各个机构的监管部门批准，包括联邦监管部门(美联储——针对州注册的联储会员银行和银行控股公司；OCC——针对联邦注册银行；FDIC——针对州注册的非联储会员银行；OfficeofThriftSupervision——针对大批储蓄信用机构)，所在州的州政府银行厅(如果银行是在该州注册的话)，所在州的州政府保险监管部门(如果合并牵扯到保险业务)，证券交易管理委员会(如果合并牵扯到股票的收购或交换)。
合并的审批结构也得根据合并的性质来定。如果是两个及以上银行合并，需要得到收购银行的主要监管机构批准；如果个人或团体希望购买一个银行，需要该银行的主要监管机构批准；如果一个公司想收购银行、银行控股公司，或组成新的银行控股公司，这就需要美联储审批，同时会征求牵扯到的银行的主要监管机构的意见。这些审批机关和过程都有法律依据可循，明文规定谁为主、谁为辅，同时还附加时间限制，责令监管部门在一定时限内给予答复。花旗集团是由一公司法人 (旅行者集团)兼并以花旗银行为主的花旗公司，组成银行控股公司，符合上述第三条，所以审批是由美联储主持，同时会征求花旗银行的主要监管机构OCC的意见。
合并申请并不一定一帆风顺，公司的经营管理、安全有效性、资本状况、社区反馈情况，以及合并对市场竞争的影响都是考虑的要素。如果发现有垄断现象，或妨碍竞争、银行经营不善、地区反馈投资不够等，都可以作为申请被拒绝的理由。一个公司或集团若想吞并一个银行，得要出示证据，证明它有充足资本，经营良好；还要有具体数据证明它的储蓄集中率不超过一定比率，以免过度集中，造成垄断。这些数据包括地域性垄断和产品垄断，诸如，接受州内存款额不能超过全州存款额的30％，接受全国存款额不能超过全国总存款额的10％。另外，还要查核公司过去遵纪守法的情况，诸如《社区投资反馈法》(CommunityReinvestmentAct)、《公平贷款法》(FairLendingAct)，等等。
《我在美联储监管银行》第二部分 纽约联储审批花旗集团的合并(4)
所以，审批单位需要调动大量的数据资料文件，进行调查研究核实。需要评估每个银行市场的现状和未来合并后的模式，有可能会要求取消或停止一些服务项目，甚至关闭某些银行分行。对于非银行性质的业务和利益，可能会要求将这些部门卖掉或处理掉。审批单位还要分析产品和地域市场定义和集中度、潜在的反竞争因素、进入市场的障碍，等等。
法律规定联储必须在接到正式齐全的申请(completeapplication)后的90天内作出答复，否则申请就算成功了。这90天不包括联储征求公众意见、召开听证会等。在FirstUnionCorp.收购CoreStatesFinancialCorp.的时候，这样的听证会就召开过。合并尽管最后还是得到批准，但条件是CoreStates在宾夕法尼亚州的32家分行不能加入合并的行列，因为它们在社区投资反馈和公平贷款方面做得不够。
花旗公司和旅行者集团合并成立花旗集团，意味着一个新的银行控股公司的产生。审批过程不但牵扯到常用于银行间合并的法律规则，还更因为这里面包含有非银行业务，所以涉及面之广、影响之巨大是前所未有的。旅行者集团中的消费融资(consumerfinance)部门不是问题，因为这是商业银行业务的重要组成部分；还有资产管理(assetmanagement)部门也不是问题，这是银行和银行控股公司可以进行的业务；主要问题来自于商业银行和投资银行的合并，以及银行和保险公司的合并。美联储可能会同意商业银行和投资银行的合并，因为限制该合并的《格拉斯—斯蒂哥尔法》案中有一条款 section20，允许银行做一些投行业务，而联储又一再为该条款作单方面为银行松绑的解释(本章第四节详述)，到了1996年，规定只要投资银行的收入不超过总收入的25％，便不算违法。所以，SSB与花旗银行合并，并不一定有严重障碍。倒是保险业务被《银行控股公司法》严格定义为非银行业务，得在两年之内处理掉，最多可以申请三次一年延期。保险是旅行者集团的主要业务，其一半的盈利来自于保险，所以这将是个大问题。如果法律不作改变，花旗集团就得在几年内将保险业务剥离。1998年9月，美联储初步批准花旗合并，就是基于这个条件基础上。10月，花旗公司和旅行者集团正式合并成立花旗集团，新集团的股票开始在纽约证券交易所买卖，花旗公司和旅行者集团股票都按比例兑换成花旗集团股票。当时花旗集团孤注一掷，准备好两年后将保险业剥离出去，但同时更期待法律上能有所变革，取消《格拉斯—斯蒂哥尔法》和《银行控股公司法》的限制，使得花旗集团能名正言顺实现金融一体化。
花旗集团的成立自然也受到一些组织团体的反对和警告。消费者协会(consumersunion)便是其中一个代表，它是一个非营利机构，代表着广大消费者，它最有名的出版物是月刊《消费者报告》(ConsumerReport)，向大众客观公正地推荐各种产品、业务、服务，在美国享有非同一般的权威性和影响力。
消费者协会的主要顾虑是花旗集团如此庞大的公司会导致经营垄断，价格上涨，损害消费者利益。它所提出的两点是：
(1)《银行控股公司法》规定银行控股公司不能从事保险业务。如果合并获批准的话，花旗必须满足以下条件，即有一个明确的时间表剥离所有不被允许的业务。在这些业务剥离之前，数据资料不能在集团内部作跨市场分享，听取公众关于剥离计划的意见的时间需要延长。
(2)《格拉斯—斯蒂哥尔法》不允许银行与主要从事证券业的公司有瓜葛，联储将“主要从事”定义为超过25％的总收入来自于证券业务(先前为 10％)。但即便旅行者集团的证券业，由SalomonSmithBarney为公司法人，未及总公司收入25％，但它依然是一个庞然大物，在美国证券界内排名第三，是个重要的市场参与者(keymarketplayer)，不可低估它对《格拉斯—斯蒂哥尔法》产生的严重后果。
《我在美联储监管银行》第二部分 纽约联储审批花旗集团的合并(5)
联储偏向于银行界是有目共睹的，在过去多年里，联储习惯于对法律法规进行重新解释，以便于银行界能从事一系列证券业务。协会警告：由于这次合并规模巨大，重新解释等同于藐视法律。必须由国会通过法案来决定这些业务是否具有合法性(所有这些反对意见，后来因为法案变革而失去意义，未见成效)。
花旗集团的合并于1998年11月得到美联储的正式批准，基本的条件是如果法案不改的话，它要剥离保险业务。威尔于2001年任职纽约联储的董事，为期三年。
4．20世纪美国几大银行法及法规变迁
《格拉斯—斯蒂哥尔法》(1933年)
此法案是20世纪30年代经济大萧条的产物。1929年美国股票市场狂跌后，金融恐慌，老百姓生怕在银行里的存款朝不保夕，争先恐后去银行取款，导致银行资金周转不灵，接二连三宣告破产，当时，五个银行里就有一个倒闭。银行挤兑(bankrun)又导致产业资金匮乏，投资紧缩。连环效应，银行影响银行，银行影响产业，产业又反过来影响银行，最后引爆了美国历史上最深刻、最持久、危害最严重的经济大危机。国民生产总值下降30％，失业率高达1/4。
在此之前，美国的经济危机也是连绵起伏，周而复始。美联储1913年的成立，也是因为美国之前经历了1873年、1893年和1907年几次银行危机，觉得有必要建立美联储这样最后贷款人的角色，以稳定局面，树立信心。1925年，美国还通过《麦克法登法》(McFaddenAct)，禁止银行跨州经营，意在减少竞争、减少银行的关联、减少银行“多米诺骨牌”似的连锁倒闭。但这些都不能阻挡30年代的大萧条。美联储当时非但回天乏术，还被指责政策不当——采取了一系列提高利率等紧缩货币措施，导致雪上加霜。著名经济学家、诺贝尔奖获得者米尔顿?弗里德曼(MiltonFriedman)就是如此这般指责美联储当时的政策的。
20世纪30年代美国的失业人群
在寻找根源、甚至“替罪羊”的时候，当时许多人，尤其是国会议员，认为这是银行间恶性竞争、在证券市场上投机作祟的结果；拿着老百姓的血汗钱，去冒险赌博，肥了自己，损了民众。这种“强盗”行为必须严加制止，以免历史重蹈覆辙。1933年，参议员格拉斯和众议员斯蒂哥尔(皆为民主党)推动了这项历史性的《格拉斯—斯蒂哥尔法》，制定出很多行政上的条条框框，限制银行的所作所为。诸如，为了限制银行间恶性竞争，支票账户不能支付利息、储蓄账户有利息上限；银行设立分行有严格限制；不能将存款投资于股票市场，以免风险过高；设立联邦储蓄保险公司 FDIC(FederalDepositInsuranceCorporation)，为老百姓的存款作担保。还有重要的一条是将商业银行和投资银行业务分开，让银行作出选择，两者取一。为此，显赫一时的摩根财团被迫一分为二，分成从事商业银行业务的摩根银行和从事投资银行业务的摩根斯坦利银行。
《银行控股公司法》(1956年)及其补充案(1970年)
“二战”后，银行为了绕开法律对商业银行的严格限制，开始通过设立控股公司的途径来涉足其他经营领域。这方面尤其突出的是通过跨地区建立或收购银行，达到跨州经营的目的。当时有很多州，严格限制州内银行及其分行的数目，然而州政府很难控制跨州经营的银行控股公司，于是，控股公司觉得有机可乘，可以在基本上没有什么限制的情况下，建立起坐落在不同地区的不同银行，并建立诸多非银行金融机构，试图跨州运营诸多被禁止的活动。一时间，银行控股公司蓬勃发展。
1956年通过的《银行控股公司法》，重申《麦克法登法》对跨州经营和收购银行的限制，重申《格拉斯—斯蒂哥尔法》对银行经营业务的限制，规定控股公司只能从事银行及与其紧密相关的业务，而必须脱离其他业务，这其中包括保险业务。归根到底，此法案限制银行控股公司，尤其是辖有多个银行的控股公司从事非银行活动，又进一步加强对银行的监控。
《我在美联储监管银行》第二部分 纽约联储审批花旗集团的合并(6)
1970年通过的银行控股公司法补充案，在此基础上，又重点加强对单一银行控股公司诸如此类的管制。因为1956年法案只是针对拥有多家银行的控股公司，而没有提及单一银行控股公司，所以又发现漏洞，单一银行控股公司雨后春笋般建立起来，从事多项非银行活动，甚至农业、采矿、房产、批发零售等。1970年的补充案，将1956年对辖有多家银行的控股公司的要求，扩展到对单一银行控股公司。
一系列有关储蓄机构的法规(20世纪80年代)
20世纪80年代，美国国会针对新兴的储蓄贷款协会(savingsandloanassociations，简称S&Ls，储贷会)，进行了一系列松绑的实验，旨在给予储贷会更多的、一般商业银行享受不到的经营自由，以促进其发展。
储贷会，也称储蓄机构，类似商业银行，执行着接受存款、提供贷款的职能。但它同时又补充商业银行的空缺：商业银行的重点客户是企业商家，为它们提供中短期商业贷款；而储蓄机构主要是针对个人消费者，为个人提供房屋抵押长期贷款。从这个意义上说，它开辟了一个专为消费者服务的新天地。但由于储蓄机构的资产负债结构更具有“借短贷长”的特征，所以孕育着潜在的危机。
1980年，国会推出《储蓄机构放松管制和货币控制法》(DepositoryInstitutionsDeregulationandMonetaryControlAct)，并进而于1982年推出《储蓄机构法》(DepositoryInstitutionsAct)，赋予了储贷会大有作为的广阔天地。
从资产的角度上看，这些历史上曾被全面禁止参与房屋贷款的储蓄机构，忽然间被允许拥有占其资产值40％的贷款业务，并被允许拥有资产值30％的消费者贷款，以及资产值10％的商业贷款与租赁。更有甚者，它们还被允许持有资产值10％的垃圾债券(junkbond)或股票。而商业银行是被禁止涉足垃圾债券或股票的。
从负债角度上看，储蓄机构可以不受限制，根据市场波动，提供储蓄利率。FDIC也根据1980年的法案，将储蓄保险从4万美元提高到10万美元，更成为储贷会吸引资金的口号。一时间，储贷会蒸蒸日上，资产和负债茁壮成长。
岂料，储贷会生不逢时。从20世纪80年代初开始，美联储为压制通货膨胀而实施双位数高利率政策，储贷会特有的“借短贷长”的隐患便暴露出来了：它的长期贷款的利率早已锁定在低利率水平，无法变更；但它的存款，此时需要支付双位数利息率。结果必然是入不敷出，严重倒挂。
储贷会这时孤注一掷，冒险参与了高风险垃圾债券的投资，希望借高回报挽回局面，弥补“借短贷长”的窟窿。无奈，美国经济又不景气，萧条低迷，垃圾债券更像是“烫手的山芋”，不违约已是够好的了，怎还能期待高回报。这如同雪上加霜，加剧了储贷会的财政困难，造成事态的进一步恶化。1982年年底，这些机构的损失已经达到100亿美元，超过半数以上的储蓄机构出现了严重的财务危机甚至破产。为这些储贷会作储蓄保险的联邦机构FDIC，即便倾其全部保险基金，也弥补不了巨额的索赔，面临着岌岌可危的严峻考验。
最后，只能由国会出面赈灾，耗资1500亿美元的巨额纳税收入注入这些机构，让它们渡过难关。同时，1989年，国会推出了《金融机构改革、恢复与强化法》(FinancialInstitutionsReform,Recovery,andEnforcementAct)，重新实施1982年以前对储蓄机构有关资产选择的限制，提高储蓄保险费用，实施与商业银行同样的监管标准，并设立储贷会监管署 (officeofthriftsupervision，OTS)，负责对储贷会进行全面系统的监督管理。
至此，一场放松管制的实验，在损失惨重的情况下鸣锣收兵。储贷会的危机，与其说是时运不济，不如说是因为缺少风险意识，急功近利，再加上几乎没有任何监管措施，放任自流所致。所以，放松管制不等于放任自流，不等于不要监管；银行的监管还是要与时俱进、与日俱新、不可松懈半分。这场危机过后，储贷会经历了合并兼并风潮，又接二连三被商业银行购买吞并，现在已经所剩寥寥，不再在金融舞台上扮演重要角色。
《我在美联储监管银行》第二部分 纽约联储审批花旗集团的合并(7)
美联储重新解释《格拉斯—斯蒂哥尔法》
世界上大部分国家都奉行全能银行政策，如德国、瑞士、加拿大等，一个银行基本上可以从事任何金融业务而不受法律限制。英国与日本也分别在近二十年，进行了“大爆炸”式的金融改革，突破了传统分业经营的框框，采取了全面混业经营的模式。相比之下，美国银行的分行、分业、条块经营的劣势显而易见(跨州经营的限制早在1994年通过《州际银行与分行效率法》(InterstateBankingandBranchingEfficiencyAct)时被取消)。面对国际和国内金融业的激烈竞争，而变更法律条款又一时半载遥遥无期时，美联储便当机立断，单方面重新解释法规，以利银行扩大地盘，重整旗鼓。
1986年，美联储首次对《格拉斯—斯蒂哥尔法》中的第20条(section20)进行诠释，规定商业银行不能“主要从事 ”(engagedprincipally)证券业务，但词语用得模棱两可，没有对“主要从事”作具体定义。美联储便觉得有机可乘，单方面将“主要从事” 界定为5％：只要证券业务给银行带来的收入不超过银行总收入的5％，便不算违规，可以大行其道。这其实是在为一些商业银行承销商业票据、市政债券和住房抵押债券等业务大开绿灯。
1987年，格林斯潘成为美联储主席。在他领导下，1989年，美联储再一次重新解释第20条，将“主要从事”的定量从5％提高到10％，以便商业银行从事股票和债券承销。这类项目所涉及的规模和金额，一般都比前一段所提及的商业票据等项目大得多。
与此同时，国会一直试图推翻《格拉斯—斯蒂哥尔法》，但每次到最后都遭到众院否决。这里面很重要的一个焦点，是由谁来主导合并后金融巨鳄的监管，OCC和美联储都欲争霸领袖人物地位，争执不休，不可开交。
1996年，美联储又再一次采取惊人之举，将“主要从事”的上限进一步提升到25％。这一举动，事实上宣告了《格拉斯—斯蒂哥尔法》在分离银行和证券业务方面的无效。任何一家银行控股公司，若想从事证券业务，基本上都可以维持在25％的上限内，银行总还有很多其他业务带来主要收入。这是个重大的解放银行手脚的举动，让银行放手大胆，挺进证券业，达到事实上的混业经营。“有条件要上，没有条件，创造条件也要上”。国会不取缔《格拉斯—斯蒂哥尔法》，美联储只好单方面独立行动。
《金融服务现代化法》(1999年)
1999年10月22日，经过25年12次的尝试，国会最终决定废除《格拉斯—斯蒂哥尔法》及《银行控股公司法》的限制，取而代之以新法案《金融服务现代化法》(FinancialServicesModernizationAct)，又称Gramm-Leach- BlileyAct(GLBA)，是根据提议该法案的三个国会议员的姓氏来命名的。
新法案允许美国金融公司及所属子公司、分公司可以从事任何跨行业、跨部门、跨地区的金融业务，而不受到法律约束，从而结束了美国半个多世纪分业经营的局面，宣告混业经营的正式到来。新法案出笼前，《格拉斯—斯蒂哥尔法》等限制经营的法案，已经日益遭到侵蚀，支离破碎。新法案一劳永逸，彻底放开，允许金融全能公司的存在和运作，并定义这类公司为“金融控股公司”(financialholdingcompany)，取代过去的“银行控股公司”的头衔。
新法案确立美联储为伞型监管者的领导地位，而确定其他监管机构为职能监管者地位，对监管部门重新作了定义，这也是该法案的重要里程碑。在该法案下，美联储为总协调，OCC负责联邦注册银行，美联储和州政府银行厅(SBD)负责州注册银行，FDIC负责未加入美联储系统的州注册银行，SEC负责证券业务，州保险业监理署负责保险业务。每个职能监管机构的职责同过去相差无几，只是美联储独占鳌头，依靠总协调的身份触角广为延伸，驰骋各大疆场。
《金融服务现代化法》被认为是美国20世纪末最重要的金融法案，它正式结束了大萧条时代的理念和产物，肯定了新的金融时代的到来，审时度势地将美国金融业纳入世界的范畴，增强了美国金融业的综合国际竞争力，为21世纪美国金融帝国翱翔世界奠定基础。
《我在美联储监管银行》第二部分 纽约联储审批花旗集团的合并(8)
5.基础评估过程
进驻所罗门投资银行
我们一行20人左右，于1999年初正式进驻所罗门投资银行(SSB)，进行为期4周的现场基础评估活动。因为SSB是个投资银行，资产绝大部分是流动性强的交易资产，风险也主要取决于市场的上下波动(而不同于一般商业银行，以信用风险为主)，所以我们一行中有10人左右专职于资本市场交易活动和市场风险管理，其他检查员中有负责千年虫(Y2K)小组、信托小组等。美联储总部还派了一个常驻代表，经常来参加会议，其他成员全都由纽约联储派出。此行之前，纽约联储已有专人准备了一些SSB的总体介绍性材料，供我们参考。
我们10人当中，我和Kevin在市场风险管理组，从总体的角度，按照《市场风险补充案》的原则，来评估SSB在这方面的政策和操作。其他检查员，有专门负责固定收益(fixedincome)、权益(equity)、外汇(foreignexchange)和商品(commodities)等的，主要从具体的业务部门的角度，来查看经营情况和管理力度。因为我们的工作横跨所有经营部门，因此同这些小组的联系比较密切，经常要协调会议安排。还有一个小组专职于交易对手的信用风险管理(counterpartycreditriskmanagement)，我们还得去参加他们的风险和数学模型讨论会，协助他们的工作。
SSB的事先准备工作让人赞叹不已。星期一一早到场，他们准备的大量资料，已经按照我们事先提出的要求落实到位，并装订成册，整整齐齐地排满了两张长桌子，且都附有详细的目录、索引。几位负责接待我们的女士说，她们已有好几天通宵达旦，赶着准备这些材料，去各个部门催要，并复印、装订等。每个部门也都不敢怠慢，争分夺秒，忙乎了好久。办公场所、电话、传真、电脑联网等也都配备齐全。
这种高度重视的准备活动是不多见的。在很多情况下，我们去银行检查，事先索要的资料非但没有那么细致整齐地准备好，“缺斤短两”的情况也时有发生，我们还得去追要。银行可能经历联储审查多了后，知道反正检查员上了门，还是会要这要那，所以干脆事先就不那么事无巨细地准备了。SSB如此严阵以待，也许同他们从来没有经受过联储审查有关。若经历过几次，也可能就变成“老油条”了。
尤其难能可贵的是，我们定点的办公区坐落在SSB大楼的第26楼，这楼层是专供会议、培训使用，窗明几净，干净透亮。在这层的一角划出了几间宽敞明亮、阳光充足的房间，装上大门，形成封闭式区间，供我们专用。这同我过去见过的联储检查员在银行待的地方，形成天壤之别。一般银行拨给检查员的办公室，大都是没有窗户、昏暗陈旧的被遗忘的角落，甚至可能在地下室里。有时候，办公室很拥挤，十几个人围着一张大桌子，一有交谈，每个人都听得见，不利于专注思考。曼哈顿惜土如金、空间拥挤是一回事，但更有可能是银行希望藉此早日打发检查员回家，免得条件太好不想走了，待的时间越长越可能惹是生非。
这26楼公用区间，总是摆满鲜花和各种吃的，而且早上、中午和下午都品种不同，供培训和会议期间所用。按规定，我们不能接受被检查银行的东西，严格意义上来说，不能接受超过5美元的吃的或用的。所以，咖啡、茶水可以，最多下午开会时有点饼干、水果之类，但正餐就不行了。我们第一天来到SSB，他们不知道我们的规矩，中午准备了三明治，我们的总协调比较较真，看到既已准备好不能退回去，就让我们每人掏钱，一人11美元。一顿午饭，就几块不值钱的三明治，11美元算蛮贵的。有几位检查员嘟嘟囔囔说那位总协调太认真，又不是我们叫他们准备的，我们没有责任。既然已准备好了，下不为例就是了，还硬要跟对方明算账，等等。那位总协调坚持说他要遵守美联储的纪律。
SalomonSmithBarney基础评估的所在地，门前是花旗集团红伞的商标
《我在美联储监管银行》第二部分 纽约联储审批花旗集团的合并(9)
第一印象
一进入SSB，马上感觉这儿的氛围同我1998年经常跑的商业银行很不一样。首先，这儿的工作平台是以交易厅为中心，楼上楼下有好几个敞开式交易厅，前台的交易员自然不必说，连销售、风险管理、中台的核价对账等人员，都坐在交易厅。高级主管，尽管有独立的办公室，也喜欢在交易厅蹲点，说是要感觉市场脉搏，不能脱离市场。
交易厅四周全用玻璃围成，厅里的一排排桌子上，摆满了电脑终端、电视屏幕；一个工作人员面前有几台屏幕，几部电话；屏幕上几个视窗不断变化着，电话也不断闪烁着灯光；真可谓“眼观六路，耳听八方”。交易厅里你来我往，紧张忙碌，不时会听到集体喧嚣，看到交易员手舞足蹈，这可能就是投资银行的“协力 ”(synergy)之所在，非交易厅氛围不可。
所罗门投资银行交易厅的一角
SSB人员的精神面貌也让人耳目一新。这里年青人居多，男士个个都是衣着鲜亮，头发梳得油光锃亮，即便不是西装革履，也衣冠楚楚；女士们更是风姿绰约，精雕细琢。同我们打交道的基本上都是人到中年的管理者，一个个都修饰得体，优雅端庄，谈吐举止更是无懈可击。SSB的这种整体素质，是华尔街朝气蓬勃、所向披靡的浓缩。这里凝聚了美国常春藤学校毕业的最优秀的学生，若非出类拔萃，是不会被万里挑一选拔到这儿来的。这里也是名校优等生梦寐以求的地方，来华尔街首屈一指的投资银行工作，实在是机会难得。有种说法是：“如果你能在SSB得以晋升，你便能在任何地方得以晋升。”的确，SSB是个一流的事业落脚点。
相比之下，商业银行要显得气定神闲多了。商业银行同市场没有这么直接感性的冲撞，它们的银行账簿也不会受到市场时刻波动的影响，所以，也就没必要那么严密监视，高度关注市场的一举一动。员工的衣着打扮也比较随便，甚至还可以穿着牛仔裤上班。纽约联储即便竭力想提高员工的生活品质，提倡工作便装，也没有到允许穿牛仔裤进出的地步。
