工人大规模下岗对当事人和社会都不能算一件好事。但我认为，这件事也有很多正面作用：一是能推动国有企业改革，二是能把几十年来所谓的城市工人贵族问题加以很好的解决。我有一些同学，当年我们下乡时他们留在城市工厂，最近他们和我讨论下岗问题。我说，你只要看看周围，有多少人凭“身份”悠悠闲闲过了这么多年，之所以能拖到现在，还不是靠雇农民工干脏活、累活。下岗终于使所有人开始重新考虑“饭碗”的问题。而对那些在岗的人，对劳动纪律的认识也会起变化。看来，没有一部分人的下岗，长期养成的惰性问题是无法解决的。
汪丁丁：实际上，在提出“两权分离”的时候，问题就已经出来了。比如，政企分离后，政府拿什么收入养活工人？在过去的国有企业中，效率肯定不是第一位的。要解决工人问题，必须先把谁养活谁的问题解决了。正确的关系应该是：政府不能再养活工人，而纳税人来养活政府，然后政府才能为市场服务，才能实行与企业的分离，才能靠纳税人的钱来运转，而不是靠企业的收入来运转。市场经济是有它自己的逻辑的，你只要承认市场经济，发展了市场经济，它的逻辑就自己展开了。也就是市场经济逼着政府养活不了这么多工人。现在的情况只不过是阵痛，几百万工人下岗的确是一件很痛苦的事情，一些工人家庭的收入从一千多块掉到三四百块，孩子的学费都交不起。
公平的经济基础
周其仁：这里的最大问题是许多工人的能力具有专业性，他们一直从事某种生产，四十多岁再转业改行干别的很困难。对这一代人来说下岗的确很痛苦，而且他们长期是在低工资下从事工作的，他们的福利、保险等很大部分都变成国家积累。因此，笼统实行下岗是不公正的，一些同志强调这一点也有道理。但如果我们换一个参照系，拿农民做对比，还能再说有多大的不公正？农民过去低价粮交了这么多年，更不用说福利、医疗、住房等，还不是靠自己？因此，对下岗工人只能一方面用一些过渡性措施来解困。比如，财政补一块，社会各界补一块。最近我看到一篇报道，北京个体户成立了一个下岗工人基金来帮助下岗职工等。另一方面就是确定政策：一定要使工资、福利、就业机会等建立在劳动生产率的基础之上。
我们这里要讲的是体制本身的问题，就是这一代下岗的人给以后的人们、给现在还很年轻的人一个什么信号？从这个角度看，我认为现在上百万工人下岗发出的信号是正面的。它告诉年青一代劳动力：铁饭碗是靠不住的，而且如果端上铁饭碗，过了几十年没准还是麻烦，因为你退不出来了。因此，现在的年轻人必须对自己的人力资源进行投资，积极参与市场竞争，要靠自己的努力，而不是像以前一样靠进入一个等级、获得一种身份，就可以终生无忧了。现在北大的学生参与就业竞争的压力和动力越来越大了。因此，从这一点看，现在的情况是一部生动的教材，它使所有的人都看到了逻辑的变化。
东北是很明显的，那是最像苏联模式的地方，但现在只能靠走到谷底以后慢慢上来。首先是一批年轻的、还可塑的劳动力开始找别的路，增加开工，增加就业；其他人的问题靠慢慢利用政府、社会的一些其他过渡性办法得以解决。
工人大规模下岗的第三个作用是，如果没有下岗职工的压力，政府也许对贪污、腐败等的治理不会像今天这样重视。如果这边是大规模下岗，而另一边是贪污腐化，那将使两者的对比更加刺眼。
汪丁丁：这是对政府行为的一个重大挑战，我们不得不回应这个挑战。
就业靠政府是靠不住的
周其仁：我的看法是，政府在不断回应过程中，逻辑已经开始发生变化了。所谓纳税人养活政府的观念，不是一天形成的。人们首先要铲除政府无所不在、无所不能的观念，我们不能再认为要靠政府来提供工作岗位、增加福利、解决住房等，而应意识到公民、社会本身都要承担很多责任。
所有政府进行过度补贴、过度保护的部门都会看到与市场经济行为相悖的情况。日本、中国台湾地区对农业的保护最后使农民对政府产生了很大依赖，长期不对市场变化作出反应，一有问题，就闹着找政府。如果一个社会存在很多这样的利益团体，就不好办了。
记者：作为政府官员考虑稳定是必须的，你们认为他们应该如何反应？
汪丁丁：我不觉得我们的一些承受压力的政府官员能够过这一关。有的人就觉得自己是父母官，觉得自己担负着社会使命。政府官员的目标函数中政治稳定性占很重要的位置，如果一下子让1/3冗员都下岗，肯定是很大的问题。政府肯定不能这样做。韦伯曾讲过，官僚化特征就是effort minimization，就是把投入的工作努力最小化，这是官僚的行为特征。在努力最小化下面，大量职工下岗当然不符合他们的目标函数了。所以我认为除了一些地方官员因当地实际情况敢让工人大量下岗外，我们的中央政府是不能做到让职工大量下岗的。
周其仁：那还有什么办法呢？再拿财政力量补？再让银行贴？恐怕都不现实了。现在选择改革，就是没有其他更好的办法。我同意丁丁的看法，只要你还有其他办法，那还可以继续对企业补下去，比如还可以从农民那里挤出一块补进去，还可以从财政、银行挤出一块补进去，但现在的问题是这些资源已经用得差不多了。国企只能面对这种比较严峻的场面。现在为什么可以大范围讨论？就是问题已经很严重了。所以，丁丁认为有的官员可能过不去这一关，但我觉得硬着头皮也得过。虽然结果不能很好地预料，但我认为存在这样的可能性，就是危机可以进一步推进改革。
记者：下岗问题是不是和总供给、总需求有关？
汪丁丁：这是目前比较流行的观点。当前，一方面“织女”，也就是纺织女工下岗；另一方面“棉女”，也就是种棉花的农民也卖棉难，由此有人就用凯恩斯的理论认为是有效需求不足造成的。
周其仁：这也是来回讨论好几回的问题了。
记者：现在再讨论恐怕更有现实意义。以前我们的国有企业市场很大，而随着温州等地的非国有经济的发展，迅速填充了过去未被发现的市场，以前可能三家国有企业做的市场，现在有了10家甚至100家企业在做，再加上国有经济机制在效率上的不足，必然使市场越来越小，从而导致了下岗职工越来越多，但乡镇企业发的工资又低，国有企业下岗职工的架子又大，结果无法“消化”这些下岗职工。
周其仁：您现在是给定了市场不能扩展的条件。
汪丁丁：这里问题很复杂。首先需求是市场生成的需求，还是以前计划造成的需求，如果是计划造成的需求，在现在转轨时期必定要有一些部门萎缩，这是一个正常的类似于“摩擦性”调整的调整过程。这部分占多大比重我不太清楚，但肯定有。其次即便存在着有效需求不足，我们也不知道与摩擦性失业相比哪一个更重要。比如，一批企业倒闭、收购、转产、精简不适合的工种，有一批工人就得失业，这时由于摩擦性失业造成购买力的萎缩，与其相关的需求会不足，这在其他市场经济中也是很自然的调整过程。我不知道这两者中哪一个是更重要的。
记者：现在看来，由于这些年经济的发展使供给方面已经没有什么问题，以后我们要解决的主要是需求问题，但由于我们国有体制的不灵活，对经常处于变动状态的需求不是很适应，于是有了现在的一系列问题。
汪丁丁：那没办法，我们就得去适应。
1997年7月25日
转型期城市就业也需“软着陆”
在缓解城市就业的政策上，我们首先要批评“放宽货币政策，刺激经济增长，减缓城市失业压力”的考虑。其次，要批评“清退进城农民工，为城市下岗工人腾出位子”的思路。正确的选择是以下政策组合：一方面，坚决推进城市国有企业体制在用人制度和工资福利制度上的改革，形成竞争性的城市劳动力市场；另一方面，谨慎推行一系列配套政策，缓解转型期城市失业和再就业的压力。
当前和今后一个时期严峻的城市就业形势，是20世纪90年代以来我国城市化加速和国有企业改革推进这两股潮流交汇的结果。这个形势，与其他许多转型经济仅仅面对国有部门改革的困难不尽相同，也与一般发展中国家在城市化加快阶段面临的社会经济紧张有别。目前中国面对的是体制转型和结构调整两个方面重大变化的叠加。问题集中表现在城市就业领域，背后却是国民经济多方面矛盾的综合。在我看来，方向明确而坚决的城市国有部门改革推进，将有助于从根本上解决长期以来我国劳动力资源无法有效利用的严重问题，因此改革不可因为城市就业问题的短期压力而再行拖延。同时，存在着推行一系列配套的改革和发展政策来减缓城市下岗、失业和再就业形势的现实可能性。中国在成功地取得消除可能的恶性通货膨胀的“软着陆”经验之后，需要另一次“软着陆”来积累对付转型期城市失业和再就业问题的经验。
当前城市就业问题的由来
首先是城市化加速和农村劳动力向城市的流动和集中。20世纪80年代以来，改革校正着以往“工业化超前而城市化滞后”的发展模式，我国城市化速度加快。1985—1994年，我国城市化达到286%，9年间每年新增城镇人口1023万，占同期平均新增总人口的658%。由于我国城市化指数以正式城镇人口占总人口的比重来测定，而近年大量已经流向城市就业和生活的农民工并没有被包括在城镇人口统计之内，因此上述统计可能低估了我国城市化的实际进展。根据作者参加的一项劳动部研究项目的调查样本推算，1994年在地级市、省会城市、大城市和中央直辖市稳定就业的民工已达2300万，在县城或县级市有 1 600 万，加上3 300万在城乡之间流动的民工中的一部分（计入1/3），总共有5000万农民工在县城以上的城市就业。加上这部分进城农民工，从20世纪80年代中期以来，在每年新增1023万城镇人口的基础上再加计500万，应该是合理的估计。这样，1994年我国城市化的真实水平当在32.8%，而1985—1994年每年平均新增的城镇人口当在1500 万，可与同期每年新增总人口持平。
其次是城市就业形势发生了前所未有的变化。具体表现为：
（1）国有部门吸收城镇新增就业数量的减少和排放“再就业”数量的增加，使国有部门在城市劳动力市场上“进口”的劳动力数量减少，“出口”的劳动力增加。据国家统计局的资料，1978年国有部门吸收新增就业392万，占城镇新增就业总数（5444万）的72%。到1994年，全国城镇新增就业总数715万，比1978年增加170万，但国有部门吸收城镇新增就业的总数反而从392万降为294万，减少近100万，只占城镇全部新增就业总量的41%。近两年的最新情况是，在市场竞争中日益暴露出来的国有企业的设备老化、结构不合理、管理不善和亏损严重，使其再也无法继续以“隐性失业”的办法容纳冗员。据估计，1990年以来，国有部门已经“下岗”的员工为1500 万，而在“九五”时期，国有部门还将下岗员工1500—2000万。总计在10年之内，国有部门要向社会排出3000—3500万需要再就业的职工，平均每年300万。国有部门的净就业增长已经为零，进一步的趋势很可能为负。
（2）新一轮“重工业化”带动的资本集中化趋势，使得我国投资和国民经济增长的就业弹性下降。1991年第四季度以来，重工业增长速度持续超过轻工业，改变了20世纪80年代轻工业带动经济增长的格局。已有研究表明，新一轮重工业化不再是以重加工业为主导，而是以基础产业和基础设施为主导，特征是平均投资规模巨大、投资结构中第三产业投资的增长速度大大超前，以及经济增长主要由投资需求拉动。但是同时，新一轮重工业化也导致投资和经济增长的就业带动的减弱。1985—1988年，扣减掉物价指数，全社会固定资产投资每增加1%，社会总就业增加021%，其中非农就业增加043%，城镇就业增加027%；1991—1994年，上述三项就业指标分别仅为0.03%、0.11%和0.06%。这就是说，扣除物价影响的社会总投资所带动的总就业量，进入90年代后趋于减少。国民经济增长带动的就业增长也有降低趋势。1986—1990年，我国GNP每增加一个百分点，社会总就业增长151万人；但1991—1995年，该增长仅为85万人，下降44%。
（3）与上述两个新变化并行的，是我国原有计划经济模式的强大惯性。在原有模式下，资源可以倾斜式地流向计划当局认定的“重点产业、部门和项目”，但无法顾及资源的真实成本、机会成本、综合要素生产率和投资回报。其后果，资源配置背离经济要素的相对市场价格，导致经济效益低下。这个计划模式虽然已经发生了相当大的改变，但我国要素市场发展滞后、投资体制改革滞后，仍然是基本事实。一个可观察的现象是，由于制度性的扭曲，劳动力市场价格相对于资本价格仍然显著偏高。特别是，国家银行的利息偏低，而国有部门劳动力价格偏高。因此，投资的资本密集倾向在微观水平上是理性行为。更为严重的是，体制惯性使社会总投资的配置仍然存在着严重的部门歧视和所有制歧视，一些经济效益和就业效应都差的部门获得大量投资，而效益好和就业带动大的部门，投资份额很小。
上述三个因素一起限制着城镇就业需求的总规模。相对于农村劳动力向城镇流动和后备劳动供给在城市的集中，近期我国将可能面临一个城市就业需求严重不足的局面。劳动经济学家发出警告，一个新的失业高峰已经到来，并可能持续到“九五”末期。当前和今后一个时期，我国国民经济不得不面对农村劳动力向城市流动加快与城市长期隐性失业公开化并存的新问题。
解决城市就业问题的有关思路
在缓解城市就业的政策上，我们首先要批评“放宽货币政策，刺激经济增长，减缓城市失业压力”的考虑。因为目前的通货膨胀率虽然已经下降，但国民经济由于国有部门（包括国有企业、国有银行和政府部门）改革滞后带来的大量潜在矛盾远没有从根本上消除。这几年虽然一直在讲“从紧”或“适度从紧”的货币政策，但实际增发的货币量并不是很低，通货膨胀形势重新恶化的可能性依然存在，潜在的金融危机表面化的危险性并没有消除。在这种局面下，放宽货币政策不可取。另外从经验看，宽松的货币供给刺激的经济高速增长，会引发更大规模的农村劳动力向城市的流动和集中。宽松的货币政策并非一定能够缓解城市就业压力。最后，从根本上看，目前我国城市就业问题的根子是国有部门的体制。迄今为止，率先发展非国有经济也好，“政策向国有经济倾斜”也好，局部的枝节问题上的改革也好，都被证明没有解决国有部门如何在国际、国内市场里靠自身的竞争力，而不是靠政府保护垄断、财政补贴或银行输血生存的基本问题。放宽货币政策替代不了国有部门的改革，而只能在表面的高速增长和经济繁荣下掩盖问题，继续制造可以避免或延缓国有部门实质性改革的幻觉。
其次，要批评“清退进城农民工，为城市下岗工人腾出位子”的思路。第一，限制竞争妨碍农民向更高生产率的岗位和部门流动，既不合乎效率原则，也违背社会公平。第二，限制流动和竞争的传统思路在今天的情况下只是听起来还有效。事实上，几千万农民工之所以在城市里可以站得住脚，经济上的原因就是进城农民劳动力的质量和价格在城市劳动力市场上有竞争力。今天城市居民购买劳务和产品的选择权和企业的招工选择权，并不受政府控制。这几年在一些地方似乎一直在“清退农民工”，但好像总是清而不退，原因就是市场在选择农民工。另外，经验表明，城乡劳动力在城市劳动力市场上的竞争，不但是改革的结果，而且首先是改革的动力。限制和削弱这种竞争的强度，就无从推进城市国有部门用工制度的改革。再说，政府即使有本事限制农民工进城并“腾出位子”，是否有人领这份情还是疑问，否则原来城市里“有人没事干，有事没人干”的尴尬情况是从何而来的？
正确的选择是以下政策组合：一方面，坚决推进城市国有企业体制在用人制度和工资福利制度上的改革，形成竞争性的城市劳动力市场，绝不因为当前和今后一个时期内城市就业形势的紧张而动摇改革的决心；另一方面，谨慎推行一系列配套政策，缓解转型期城市失业和再就业的压力。
要积极推进目标明确的国有部门改革，这一改革可能会降低城市工资和福利水平，也可能会增加公开失业率，但最终结果会降低城市期望工资水平，从而调节进城农民工的流量，减缓城市劳动力供给的增长。许多发展中国家农民大量进城、引发“大城市病”的根源，并不是基于市场原则的自由流动，而是福利方面的“城里人补贴或进城补贴”，刺激了农村劳动力过度向城市的集中和流动。中国前几年的农民工浪潮，是城市化抑制松动条件下对“过高的城市期望工资”的一种反应。现在展开的国有部门改革，把脱离劳动生产率的城市期望工资水平降低下来，不但是将国民经济的增长置于工资反映生产率的可靠基础之上，而且也从根本上消除了脱离经济发展水平的过度城市化。在这个意义上，改革才更稳，改革才更安全。
坚决地推进改革方针需要谨慎的配套政策。所谓配套政策就是其他有关方面的一系列改革配套。其中特别重要的是：
（1）加快资本利率市场化的改革，使我国各个产业领域的资源配置，更合乎资本稀缺、劳动力相对过剩的现实，在同等的经济增长速度和投资规模下，更多地利用劳动要素，合理增加就业需求。
（2）进一步消除城市企业发展中的所有制歧视，特别是资金贷放方面的所有权歧视，放手发展多种经济成分，充分利用民间企业家资源，增加就业。
（3）调整城乡企业税负和其他各项社会负担，鼓励生产和创业；为缓解城市失业压力的必要财政开支应由财政开支结构调整解决，绝不能增加仍然开工的企业的税负负担。
（4）结束基本农产品市场化改革的摇摆和徘徊，由市场机制而不是行政管理制度来调节农业和商业结构的变化，增加农业、商业和农村非农产业的收入水平和就业容量。
（5）进一步消除体制和政策障碍，增加劳动密集产品和劳务出口。
（6）加快城市福利制度的改革，中心内容是城市福利水平不可脱离经济发展水平和城市生产率基础。防止“乱开空头支票的高福利”政策。为了解决转型期的一些突出矛盾，采用某些临时措施是必要的，但也要防止形成制度化的脱离经济发展水平的职业保险、失业救济、最低工资规定和再就业承诺。
在政策实施方面，城市下岗、失业和再就业问题主要是地方事务。各个城市的国有经济与非国有经济的比重不同，国有经济的状态和改革的实际进展不同，因此解决问题的路数可能也应该有所不同，没有必要将问题、责任和解决办法的寻找全部集中到中央政府。各地不同经验的创造和互相借鉴，将有利于我国经济顺利完成再一次“软着陆”。
1997年4月7日
第六部分：农民问题
内地农民的稳定还能持续下去吗
今天内地农民的状况不足以让任何人高枕无忧。内地各类地区农民的不满似乎都在增长。只是这种不满的性质，并不是传统中国农民穷得无法活命而发起来铤而走险之前的那种不满，而恰恰是在经济有了前所未有的增长、收入有了前所未有的提高之后的不满。
迄今为止，中国内地仍然保留着数本事实把中国同日益对它发生重要影响的大多数国家和地区——欧、美、日、苏联、东欧以及新兴工业化地区——区别了开来。但是，不少中国问题的观察家和分析家似乎都忽略了这一点。事实上，人们讨论有关中国内地现状和前途的许多重大问题，无论是稳定、增长、民主、秩序、产权，还是停滞、失控、内乱以至改朝换代，都不能缺少对内地农民状况的观察和分析。最近的一个例子是，1989年5月以后，大陆的城市系统包括北京、上海，以及西南、西北、东北、华东、华南的一系列重镇，在经历了40年来最令人震惊的对抗和冲突之后，只用不很长的时间，就恢复了控制下的平静。这个事件的结局，如果从社会基础结构上来分析，不能不看到大陆农民的稳定取向是一个最基本的条件。
农民的稳定并不是植根于他们的政治保守和愚昧落后，相反，作为一个社会集团来说，农民同样是理性的，甚至更善于作关于其自身利益的收支分析。今天内地农民的稳定取向来自于他们从10年改革中所获得的可观收益，以及他们对这种收益还能有所增长的预期。改革使中国共产党第二次赢得了农民群众，从而也就奠定了估量中国内地形势的基础，应该注意到这个基本事实。
但是，今天内地农民的状况不足以让任何人高枕无忧。据笔者一年前的实地调查得到的印象，内地各类地区农民的不满似乎都在增长。只是这种不满的性质，并不是传统中国农民穷得无法活命而发起来铤而走险之前的那种不满，而恰恰是在经济有了前所未有的增长、收入有了前所未有的提高之后的不满。这是一种对改革引发出来的新问题得不到及时解决的不满，一种对新的社会生产力正有机会产生出来，但却无法找到新的制度构架来加以容纳的不满。
比之于“农民要造反”的警告，这种新的不满不具有紧迫性和危险性，因而很容易被忽略、被拖延。但实际上真正要解决这些新问题是相当繁难的。不幸的是，内地农业生态系统没有多少力量来承受对新问题的拖延。如果在10年农村改革中真正产生的那些经济剩余不能在新的制度构架下迅速得到有效利用，由此奠定发展水平的物质基础的话，那么单是人口与土地的严重失调就将给全部农村问题打上灰色的色调。一年来我由于在国外学习，没有实地感受的机会，无法准确地知道有了什么新的机会，无法准确地知道事情有了什么新的进展。不过据我努力收集的信息来判断，并没有出现任何明显的转机。不仅如此，现在政府僵硬的紧缩政策的大部分负作用，分配给了农民来承担，从而产生了许多新问题（乡镇企业垮台的数目让人吃惊）。所有这一切将会对内地农村和农民稳定产生什么影响，当然要靠持续的观察和研究。本文仅根据以往的体验，为读者提供一个便于系统追踪观察的简略图景。由于农民稳定与改革息息相关，所以我们不妨从内地农村改革的进展、问题和局限谈起，最后作若干有待检验的估计。
内地农村改革的实质进展
内地农村改革10年所取得的实质进展，首推人民公社制度的解体。就这一点而言，历史已难以逆转。
人民公社制度以行政指令来组织产品是整个国民经济体制的基础部分，它是在服务于20世纪50年代国家重工业化战略目标的过程中形成的。
人民公社制度强制地保证了来自农业和农民的积累，对国家重工业化作出了贡献。但是，由于这种贡献建立在剥夺农民财产权利、禁锢生产要素流动的体制基础之上，所以它也使得农村的现代化事业，付出了沉重的代价。20世纪50年代到70年代，中国的国家工业化急速推进，但与城市化、商品化以及人力资源的全面开发过程相脱节甚至相背离，这在很大程度上是因为依赖于人民公社制度的存在。
这样的发展战略和体制安排，造就了国家本位的工业化的迅速发展，也造就了数亿长期贫困的农民。70年代末，当毛泽东晚年的政治浪漫主义消散之后，新的领导集团发现农民情况的严重性足以威胁政治安全，这就是内地农村改革发生的大背景。
农村改革的起步方式，实在是非常朴素的，它没有提出解散人民公社、重分集体财产的激进口号，但却通过农户承包土地，很快重建了农民的财产权利。1985年，内地平均每个农户拥有资产3812.77元，差不多比1978年的财产存量增加了6倍。
它也没有高举自由、平等的旗帜，但却逐步争得了农民从事农业生产劳动、创办和经营工商实业、参与基层政治生活直至迁移到城镇的自由。1985年内地乡镇劳力3.7亿，已形成12个职业分类，其中务工务商的已占18.12%。
正是农户的财产权利和农民的经营自由，动摇了人民公社制度的根基。1984年，人民公社制度在法律上被取消了。
在此期间，农村生产力获得巨大解放。1979至1984年，内地农业产值每年遽增9.48%，农民的人均纯收入每年遽增1771%。这些以往的农业增长史中所不能想象的成绩，足以构成绝大多数人接受人民公社制度解体的充分理由。
在人民公社的解体过程中，萌生了诸多新因素。究其大者，包括农民出售产品和劳务的货币收入，1986年为3195亿元，比1978年增长3.57倍；1986年全国集市共6.3万个，比1980年增加5.7%；集市贸易成交额890亿元，增加2.78倍；到1987年末，全国农户储蓄余额1079万元，比1980年增长7.6倍，另外农民手持现金则在500亿元以上。同期，内地乡镇企业大发展，仅乡、村两级企业，就增加154万个，就业人数增加1702.8万人，总收入增加2424.7亿元；农村个体工商业注册登记的户数，1981年为961万户，1985年为891.6万户，1986年在1000万户以上；就业人数从1981年的121.9万人，增长为1985年的1382.3万人。1987年，全国有私营企业22.5万个，雇工365万人，产值约占全国工业产值的1%。在1980至1987年，共有9601万农村劳动力流动到城镇就业。1987年，全国市镇人口达到504亿，比1980年增加1.63倍；占总人口46.6%，比1980年提高了27.2%。
很明显，伴随着人民公社的解体，内地农村商品货币关系得到了恢复和发展，价格机制发挥作用的范围有了扩大，形形色色面向市场的经济组织得以大量产生。
具有上述性质的新因素，在历史上不只一次地出现过。但是，就发生的规模、频率以及分布范围来看，这一次的确异乎寻常。内地农民的生产和生活，还从来没有如此大规模地同商品交换和货币利用联系在一起。新因素带来了某些新希望。
农民自发创新与政策放宽的积极互动
全部上述积极变化并不是由政府指令单向推动才出现的，它们是农民自发的创新努力，是与政府政策积极回应之间互动的结果。
有人喜欢说内地农村改革是中共十一届三中全会发动的。这并不是事实，因为这个全会的决议中明文写着“不许包产到户”。但是此次重要决策会议达成的“不改革将亡”的共识，却为政府政策吸收民间创造留下了足够大的空间。
包产到户首先是农民的创新，早在20世纪50年代中期即在温州的永嘉县发明了，但随即被当作“资本主义”而遭到压制。尔后，它屡仆屡起。但只是到了国家政策对其吸收、承认并提炼的70年代末，包产到户才达到一定的规模。
互动的决策模式可以防止政策的僵化和盲动（这两个极端差不多正是改革前内地农村政策的特色）。从休养生息、允许包产到户、土地承包长期不变、松动农民营工经商直到开放城乡间要素流动，每项政策都是在农民自发创新和地方性试验的基础上制定的，这样的政策执行起来就容易了。
对农民方面来说，互动的决策模式大大增加了他们的改革参与感。这一点很重要，因为像中国这样的大国，只有几个人在口头上高喊改革口号是没有用的。早期农村改革的成功之处，正在于几亿农民都有了改革参与感。内地农村系统的动员能力因此有了显著的提高。
允许富裕、自由和参与，给20世纪80年代前半期的内地农民留下了美好的记忆。仅仅几年工夫，化解了内地贫困农民可能重新造反的危机。农民和政府都从改革中获得收益，这就给他们之间的政治关系奠定了新的经济基础。内地农民是非常实际的。按照他们的政治道德，拥护给自己带来实际利益的政治人物是天经地义的事情。无论未来的历史学家作何评价，内地农民对当时支持改革的领导人的肯定性评价是发自内心的。虽说如果中国共产党在高级社之后不犯系列错误极端化的话，内地农民可能早就能达到80年代才达到的生活水平，但他们还是被共产党的灵活政策所赢得。内地农民的这种政治态度，是迄今为止内地政局的真正基础。
新的问题和新的参考体系
不过，快速的变革总要带来一些难以对付的张力，内地农村并不例外。1984年之后，一方面是改革中的新问题不断产生，另一方面是衡量改革成果的参照标准因前期成功而有了迅速提高的趋向。这两方面的结合，使内地农村“希望的田野”似乎越来越不如前几年晴朗。
新问题几乎是层出不穷的。
第一类问题是农村商品经济的发展开始与城市利益集团发生利益摩擦。这类问题集中表现在农产品的市场开放程度和价格决定上。
比如粮食，农民当然要求按市场价格出售。但城市系统以低价供应口粮的福利方式并未更改，因此一旦农民的粮食按市价出售，财政补贴（给城市居民）将大幅上升，超出政府预算可承受程度时，强制低价收购粮食的办法就重新压到农民头上。因此，粮食的市场化要以城市福利系统改革为条件，而后者又牵涉到工资、税收、财政和全部产品的价格制度改革，同时农村本身的税赋体系也待调整。粮食这个商品看来很简单，但一谈到“市场化”几乎就要牵动全部经济制度和多方经济利益。做起来不像允许包产到户那样容易。
因此，市场化的实际过程不像做这个题目的文章那么写意。一般都认为农民从自给半自给走向市场化是一个历史的进步，这当然是对的，只不过进步常常要伴随痛苦。
第二类问题是改革政策的成果缺乏制度架构来巩固。比如土地分户承包，是内地农改的基石，可是这块基石并不牢靠。我们知道土地生产力的形成和养护是多年的事情，因此土地承包不能一年一换，而应该长期固定。农民有这个要求，政策文件也规定15年不变，但许多地方执行不通。问题何在呢？包产到户承认地产归集体所有，仅由农户承包使用。这个集体所有就是问题的根子，因为这个集体包括农村社区的任何成员以至任何新出生的成员，新成员出生了，长成劳力了，你要不要给他分地？要分地，地从何来？只好调整现有承包关系。特别是落后地区，工副业机会少，人口增长率又比较高，几乎年年在那里调整土地，不仅农户养地的问题解决不了，土地也越分越细碎。
解决这个问题就要改革集体所有制。困难不仅来自意识形态的障碍，而且来自农民的意愿，因为人人可分地是内地农村的福利方式，其中也有利益刚性问题。许多农民就是既要求承包制长期不变，又要求人口变动要加以调整，而丝毫没认识到这两个要求的内在冲突。1988年华盛顿州立大学有位法学教授访问中国，建议把土地卖给农民来实行土地私有化，卖地钱充国库，抑制通货膨胀，又可刺激农民对土地投资，这个建议引起当时决策者的兴趣。但去问农民，农民讲这个地本来就是土改分给我的，集体化时拿走了，怎么现在又卖给我？你可能想共产党土改分地就分错了，当时像日本、中国台湾地区的战后土地一样卖而不是分，可能就好了，可是当时共产党怎么可能卖给农民？内地农民拿身家性命跟共产党走，就是因为共产党的土地纲领。可见一碰到产权问题，不同的历史初始条件有很强的路径依赖效果。
第三类问题是市场组织规范和商业文化方面的先天性缺陷。内地农村发展的根本出路是把农业人口从土地上转移到其他产业领域里去。这方面进展在改革后颇为快速，新问题则是缺乏市场组织规范。
传统中国组织方面的历史遗产是两极化的：中央集权的行政组织和家庭宗族的血缘关系。两极之间，既缺乏社区自治、地方自治的传统，也从未出现过以自由市民为主体的城市。庞大而复杂的行政系统通过亦官亦民的士绅而与分散的家庭相联结，由于缺乏中间组织而呈现出了一种特殊的脆弱性。当农村市场关系有了初级的发展之后，组织资源方面的先天性缺陷就凸显出来了。
早期的农村工商组织不是乡村政府（党）办，就是农民家庭办，这是合适的。但是当企业的经营规模超出了家庭、亲朋好友关系时，当企业的商业活动半径扩大到所在地的行政区之外时，企业家们就感到缺乏“第三组织空间”（既非血缘组织又非行政组织）。到处都有“大”企业内讧的消息，人人“宁为鸡首，勿为牛后”；对商业契约的不遵守以致欺诈横行；缺乏对企业财产权利的社会保护，等等。许多人认为只有对外资而言才有投资环境问题，不知“内资”也有这个问题，而且投资环境的一些缺陷是历史传统内生的。观察可以表明，内地农村改革后十分活跃的民间企业，财产规模远远达不到技术条件可以容许的限度。
如果没有改革，内地农民甚至不会碰到以上这些新问题。但所有新问题的共同特点，却没有快速解决之道。1984年后，内地农民的不满有了上升趋势。不过就总体而言，这种不满的性质，不是传统农民饥寒交迫、揭竿而起之前的那种不满，而是在发展的条件下，对新问题得不到解决的不满。
更有兴味的是，早期农民们是以改革前的状况来衡量改革成果的，那样产生的满足感用“第二次解放”来刻画，也并不为过。但是随着时间的推移，农民评价改革成果的参考体系开始有了微妙的改变，而且越是发展快的地区，农民们就越是采用新的参照系来看问题。四面八方传来的“万元户”消息不是使农民更满足，而是使他们更不满足；“全国看广东，广东看香港”，看得多少人心急火燎。除非你能解决新问题，任何人也休想用“忆苦思甜”的方法来消除这种具有新性质的农民不满。“富裕使人温和”也许对达到相当高的稳定水平之后才是对的，但是比起半温半饱的时代，“走向富裕”的内地农民，他们甚至更不温和，更急躁。只有调整了你头脑中原来的不正确假设，你对内地农民在改革后“拿起筷子吃肉，放下筷子骂娘”的现象是既不会误解，也不会吃惊的。
制度创新和“供给”短缺
改革引发的新问题不能再用“头痛医头，脚痛医脚”的权宜之计去对付。新问题都触及制度层面，也就是涉及人们经济行为的长期规范的改变和重建。笔者曾和发展研究所的同事们，依据大量农村调查在1986年提出《改革面临制度创新》（上海三联书店1988年版），因为我们发现改革是要在不同阶段加以重新定义的。早期的改革可以定义为“放宽政策”或“放权”，但当大量新制度因素萌生之后需要整合成新制度框架时，当社会生产力需要一个新的制度框架来容纳时，固守早期改革定义就不足以满足改革后内地农民的新要求。
制度创新因实施权宜之计的改革有一系列不同。
（1） 权宜之计可以回避价值观问题，但制度创新却需要相应的新的价值观，来确认目标和为改革提供合法性根据。
（2） 权宜之计以动员社会内部原有经验为基础，而制度创新必须正视大规模商品经济的发展将超越传统经验，因此要特别强调借鉴、学习和试验。
（3） 权宜之计可以单项实施，走一步看一步；制度创新则必须有一个整体的设计，特别注意制度变化中某些快变量与慢变量的协同。
（4） 权宜之计强调放松控制，无须花费组织和示范的工夫；制度创新则必须动员高质量的人力资本，深入到乡村一级去从事新体制创建的传输、示范、训练和制度试验。
（5） 权宜之计侧重改革旧体制，制度创新则必须有大量扎实的建树。
如果把制度创新看做一种巨大的社会需求的话，那么我们会发现在内地存在着严重的“供给短缺”。
在决策层面，即使最优秀的改革领导人也没有充分表现出对长程变革的远见，他们也更偏好于利用短期政策迅速解决问题。这不是单由他们个人素质决定的，而是“权力继承”危机下合乎理性的政治家所为。一个自身的政治地位缺乏保障的领导人，即使他还不那么高，他也很难对长期收益的制度创新发生兴趣。
在操作系统，改革后的政府工作质量明显下降，这对于放松控制的前期改革可能是有利的，但轮到制度化解决问题时就捉襟见肘了。尔后，收入分配不公和腐败影响，又进一步侵蚀了操作系统的工作能力。
政府动员知识分子的力量显著下降了。同时知识分子精英们，少有深入乡村一级与民众结合的兴趣，也不屑于把他们掌握的关于外部世界的知识与改革实践相结合。这对于新一代人力、智力发生了十分有吸引力的影响。
这种制度创造中的供求不平衡，是改革后内地多种供求不平衡中最根本的。它可以解释改革为什么从早期的推进转向停滞。
令人担忧的是，尽管改革释放出巨大的生产力，但内地农村的现代化物质基础仍然是十分脆弱的。
如果不能有效利用前期改革产生的经济剩余，那么在人口增长的压力下整个发展前景依然会重新打上灰色的色调。内地农业生态系统没有给人留下喘一口气的时间。这对传统农区更是迫在眉睫的问题。以贵州省为例，那里是包产到户改革最早的省份之一。1978至1987年，这个省的农业总产值每年平均增长14.4%。这应当说是很高的增长速度。但1987年贵州省人均生产粮食也仅有491斤，只及全国平均水平的62%；次年又一次歉收，导致这个农业大省的人均产粮仅与1949年相当。全面解释这些数据要多作一些分析，但这里只想说明，客观情势容不得改革停滞过长的时间。对内地农村许多地方而言，如果改革后的新问题不能着实解决，那么改革前的老问题完全可能重新缠住人们不放。
简短的结论
在结束本文之前我想写下若干对内地农民问题的判断，并乐于和有兴趣的读者在新的观察中来检验它们。
（1）目前内地农民的稳定倾向是10年改革的成果，它是基于利益计算而不是强制的产物。改革后大多数农村人口的生活水平达到了生存线以上，同时，粮食问题在国际贸易开放的条件下也比以往任何时候都容易解决。在这些条件下，内地农民不会对改朝换代的激进鼓吹感兴趣，也不会做出回应的政治行动。作为一个农民人口占80%的国家，只要农民的稳定倾向没有根本改变，中国内地的稳定就有可靠的基础。
（2）可能扭转农民稳定取向的最主要因素是改革被逆转，特别是如果取消包产到户和重新把农民隔绝在工业化、城市化的积极活动之外，那样的愚蠢行为一定会大大激怒农民。
（3）由于改革引发出来的新问题拖延未决，农民的不满和疏离感正在上升，其后果虽然因为问题的性质不同而不会导致揭竿而起，但也会给变革中的中国内地社会增加紧张的张力和带来其他形式的政治问题。
